Neovisni članovi nadzornog odbora u novom Zakon o pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske

1. Uvod

Najpoželjniji poslodavac u Republici Hrvatskoj svakako je država: sigurne plaće, puna zaštita svih prava iz radnog odnosa, posao bez posebnog stresa i pretjerane nervoze, samo su neke od prava koja se u punoj mjeri poštivaju u javnom sektoru. U državnim poduzećima i ustanovama lakše je biti predsjednik uprave, član uprave, direktor i ravnatelj u odnosu na privatni sektor koji nerijetko od uprava/direktora traži posvećenost poslu i izvan radnog vremena.

Natječaji za izbor i imenovanje članova nadzornog odbora i uprava pravnih osoba u vlasništvu Republike Hrvatske u najširoj se javnosti percipiraju kao čista formalnost jer su imena izabranih i imenovanih već poznata. Je li se u spomenutim izborima i imenovanjima zaista krše i ne provode u praksi odredbe Ustava Republike Hrvatske o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda (dio III.) unutar kojih je i jednakost svih hrvatskih državljana u pogledu prava da pod jednakim uvjetima sudjeluju u obavljanju javnih poslova i budu primljeni u javne službe (čl. 44.)? Točan odgovor tek treba utvrditi.

Bilo kako, izabranim i imenovanim članovima nadzornog odbora i uprava pravnih osoba u državnom vlasništvu visoka funkcija osigurava, gotovo bez iznimke, dugogodišnje obnašanje dužnosti, vrlo bogata primanja čak i višestruko veća od primanja najviših državnih dužnosnika te mnogobrojne privilegije (bonuse i dr.).

Vlada Republike Hrvatska odlučila je napraviti, prema riječima njenog predsjednika „veliku reformu upravljanja državnim poduzećima“. Iz Konačnog prijedloga zakona o pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske (Hrvatski sabor P. Z. br. 144) proizlazi zaključak da dosadašnji pravni okvir nije ostvario potrebnu učinkovitost upravljanja državnom imovinom. U taj pravni okvir po logici pripadaju i odredbe o članovima nadzornih odbora te uprave društava.

U ovom je radu fokus na izboru i imenovanju članova nadzornih odbora pravnih osoba u vlasništvu Republike Hrvatske s posebnim osvrtom na neovisne članove nadzornog odbora. 

2. Nadzorni odbor u Zakonu o trgovačkim društvima

Prvo treba nešto više reći o Zakonu o trgovačkim društvima¹ koji uređuje osnivanje, ustroj, prestanak i statusne promjene trgovačkih društava te povezana društva.

ZTD, među ostalim u Glavi IV. (čl. 159. – 384. c) regulira dioničko društvo kao društvo kapitala. Postoje dva tipa dioničkog društva: a) dualistički koncept uređenja odnosa organa u društvu te b) monistički koncept uređenja odnosa organa u društvu. Statut određuje tip društva. Dualistički koncept znači da društvo ima skupštinu/glavnu skupštinu, nadzorni odbor i upravu, ali među njima ne postoji hijerarhijski odnos, već se zasniva na razgraničavanju njihovih ovlasti². Uprava zastupa dioničko društvo s dualističkim ustrojem organa. Glavna skupština imenuje nadzorni odbor, nadzorni odbor imenuje članove uprave i nadzire njihov rad, ali nema ovlasti vođenja poslova društva. U monističkom konceptu nema stroge odvojenosti između vođenja poslova društva od nadzora nad vođenjem poslova društva. Postoji glavna skupština u kojoj se nalaze dioničari i uprava (upravni odbor) koje vode poslove društva i osobe koje nadziru poslovanje društva. Izvršni direktori zastupaju dioničko društvo u monističkim ustrojem organa.

Odredbe o nadzornom odboru nalaze se u čl. 254. - 272. ZTD-a, a odredbe o upravnom odboru u čl. 272.a - 272.o ZTD-a. Nadzorni odbor ima najmanje tri člana, a najviše 21 člana u društvima s temeljnim kapitalom od preko 10.000.000,00 eura.

Tko može biti član nadzornog odbora? Prema čl. 255. ZTD-a, član nadzornog odbora može biti fizička osoba koja je potpuno poslovno sposobna, a statutom se mogu odrediti i posebna pravila za imenovanje člana nadzornog odbora. Zato ZTD vrlo precizno odgovara na pitanje tko ne može biti član nadzornog odbora: 1. član uprave društva, 2. član nadzornog, odnosno upravnog odbora u više od 10 društava, 3. član uprave odnosno izvršni direktor društva koje je ovisno u odnosu na dioničko društvo, 4. član uprave odnosno izvršni direktor društva kapitala u čijem se nadzornom, odnosno upravnom odboru nalazi član uprave društva, 5. osoba koja ne ispunjava uvjete iz čl. 239. st. 2. ovoga Zakona. Dakle, u pitanju je zatvoreni krug (numerus clausus) od pet razloga zbog kojih određena osoba ne može biti član nadzornog odbora.

Člankom 5. Zakona o izmjenama i dopunama ZTD-a³ implementirana je preporuka Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj (dalje: OECD) o poticanju neovisnosti odbora te se propisuje da u društvima dionicama kojih se trguje na uređenom tržištu najmanje jedan član nadzornog odbora mora biti neovisan, zajedno s kriterijima neovisnosti.

Tako se navodi čak 11 razloga zbog kojih član nadzornog odbora nije neovisan: 1) ako je u posljednje tri godine bio dioničar društva na čije dionice otpada ili je otpadao barem dvadeseti dio temeljnog kapitala društva, ili dioničar koji djelujući samostalno ili zajednički s drugim dioničarima može ili je mogao imati neposredno ili posredno prevladavajući utjecaj u društvu, 2)  ako je u posljednje tri godine bio dioničar ili član nekog s društvom povezanog društva, pri čemu na njegove dionice odnosno poslovne udjele otpada ili je otpadao barem dvadeseti dio temeljnog kapitala povezanog društva, ili djelujući samostalno ili zajednički s drugim dioničarima ili članovima može ili je mogao imati neposredno ili posredno prevladavajući utjecaj u povezanom društvu, 3) ako je u posljednje tri godine bio član uprave društva ili član uprave s njime povezanog društva, 4) ako je u posljednje tri godine bio imenovan za predstavnika radnika u nadzornom odboru društva ili s njime povezanog društva, 5) ako je u posljednje tri godine, osim naknade s osnove članstva u nadzornom odboru, ostvario neki drugi prihod iz poslovnog odnosa s društvom ili s njime povezanim društvom, 6) ako je u posljednje tri godine bio član uprave društva koje je iz poslovnog odnosa s društvom ili s njime povezanim društvom u posljednje tri godine ostvarilo više od deset posto ukupnih prihoda toga razdoblja, ili je u tome društvu u posljednje tri godine bio dioničar ili član na dionice odnosno poslovne udjele kojeg je otpadao najmanje dvadeseti dio temeljnoga kapitala, ili je djelujući samostalno ili zajednički s drugim dioničarima ili članovima mogao imati neposredno ili posredno prevladavajući utjecaj u tome društvu, 7) ako je bračni drug, krvni ili tazbinski srodnik u pravoj liniji bez ograničenja, krvni ili tazbinski srodnik u pobočnoj liniji do četvrtog stupnja, posvojitelj, posvojenik, ili izvanbračni drug ili registrirani životni partner neke od osoba iz podstavaka 1. do 6. ovoga stavka, ili je u takvom odnosu prema drugom članu nadzornog odbora društva ili povezanog društva ako se taj član ne može smatrati neovisnim članom toga odbora, 8) ako je u posljednje tri godine bio partner ili radnik u revizorskom društvu koje provodi ili je u posljednjih pet godina provodilo reviziju u društvu ili s njime povezanom društvu ili je pružalo revizorske ili druge usluge društvu ili s njime povezanom društvu, 9) ako je u posljednje tri godine bio radnik društva ili s njime povezanog društva, 10) ako je bio član nadzornog odbora društva ili član nadzornog odnosno upravnog odbora s njime povezanog društva više od 12 godina te 11) ako na temelju drugog odnosa i okolnosti koje postoje u vezi s društvom ili s povezanim društvom postoji opravdana sumnja da član nije neovisan.

Upravni odbor sastoji se od najmanje tri člana. Na izbor i imenovanje članova upravnog odbora na odgovarajući se način primjenjuju istovrsne odredbe o nadzornom odboru.

Treba kazati i to da ZTD sadrži odredbe o primjeni kodeksa korporativnog upravljanja (čl. 272.p - 272.r) te odredbe o uravnoteženoj zastupljenosti žena i muškaraca u organima društva, uravnoteženu zastupljenost žene i muškaraca u nadzornom/upravnom odboru (čl.272.s - 272.z). Osim toga, izvještaj o primjeni kodeksa korporativnog upravljanja određuje i čl. 25. Zakona o računovodstvu⁴

3. Uredba o uvjetima za izbor i imenovanje članova nadzornih odbora i uprava pravnih osoba od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku i načinu njihova izbora

Zakon o upravljanju državnom imovinom⁵ je poseban zakon kojim se uređuju načela upravljanja i dokumenti upravljanja imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske (dalje: državna imovina), način i uvjeti upravljanja dionicama i poslovnim udjelima, nekretninama i pokretninama koje čine državnu imovinu, nadležnosti i ovlasti Ministarstva državne imovine u upravljanju državnom imovinom i druga pitanja s tim u svezi. Ovim se Zakonom također uređuje upravljanje, raspolaganje i korištenje državne imovine kojom upravlja Ministarstvo i Centar za restrukturiranje i prodaju (dalje: Centar⁶), kao i ustrojstvo Centra, njegov djelokrug i javne ovlasti. Ministarstvo provodi nadzor nad provedbom ovoga Zakona i propisa donesenih na njegovu temelju te nad zakonitosti rada i postupanja tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba koje imaju javne ovlasti nad upravljanjem državnom imovinom. 

Za ovaj je članak važna Uredba o uvjetima za izbor i imenovanje članova nadzornih odbora i uprava pravnih osoba od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku i načinu njihova izbora⁷ (dalje: Uredba) koju je na temelju čl. 31. st. 5. ZUDI-ja donijela Vlada Republike Hrvatske. Ovom se Uredbom: a) propisuju postupci izbora i/ili imenovanja članova nadzornih odbora pravnih osoba od posebnog interesa  za Republiku Hrvatsku⁸, b) na odgovarajući se način primjenjuje u pogledu uvjeta za izbor članova nadzornih odbora trgovačkih društava čijim dionicama i udjelima upravlja Centar ako to nije propisano posebnim propisom⁹, c) na odgovarajući se način primjenjuje u pogledu izbora kandidata za članove nadzornih odbora trgovačkih društava u kojima dionice i udjele u temeljnom kapitalu imaju pravne osobe koje je osnovala Republika Hrvatska.

Kandidat za člana nadzornog odbora pravnih osoba od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku, osim uvjeta propisanih čl. 255. ZTD-om i posebnim propisima mora ispunjavati sljedeće uvjete: a) završen diplomski sveučilišni studij ili integrirani preddiplomski i diplomski sveučilišni studij ili specijalistički studij ili specijalistički diplomski studij ili s njim izjednačen studij odgovarajuće struke, b) najmanje 5 godina radnog iskustva stečenog na odgovarajućim radnim mjestima, c) poznavanje korporativnog upravljanja i poznavanje financija i računovodstva, d) nepostojanje sukoba interesa.

Nadležno ministarstvo provodi postupak izbora kandidata za članove nadzornih odbora pravnih osoba od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku te provodi razgovore s kandidatima. Nadležno ministarstvo će svoje mišljenje o kandidatima, prijedlog za izbor, odnosno imenovanje kandidata i svu dokumentaciju te dokaze dostaviti Vladi Republike Hrvatske koja će nadležnom tijelu pravne osobe predložiti izbor i/ili imenovanje članova nadzornog odbora.  

Smatramo da je, primjerice  uvjet „poznavanje korporativnog upravljanja i poznavanje financija i računovodstva“ preopćenit i stoga podložan arbitrarnosti, dakle neobjektivan.  

Ova Uredba ostaje  na snazi do stupanja na snagu uredbe iz čl. 51. Zakona o pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske.

4. Zakon o pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske  

Zakon o pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske¹⁰ stupio je na snagu 1. listopada 2025¹¹. Danom stupanja na snagu ovoga Zakona prestaje važiti ZUDI.

Pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske su pravne osobe od posebnog interesa i ostala trgovačka društva. Pravne osobe od posebnog interesa su trgovačka društva i druge pravne osobe u kojima je Republika Hrvatska imatelj dionica ili poslovnih udjela odnosno osnivačkih prava, a koje odlukom određuje Vlada Republike Hrvatske, a ostala trgovačka društva su trgovačka društva koja nisu pravne osobe od posebnog interesa u kojima je Republika Hrvatska imatelj dionica ili poslovnih udjela. Članska prava Republike Hrvatske u pravnim osobama od posebnog interesa izvršava Vlada Republike Hrvatske, dok članska prava Republike Hrvatske u ostalim trgovačkim društvima izvršava Centar. Vlasničko tijelo za pravne osobe od posebnog interesa je Vlada Republike Hrvatske, a vlasničko tijelo za ostala trgovačka društva je Centar.

Hrvatski je sabor člankom 69. st. 1. ZPOVRH-a ovlastio Vladu Republike Hrvatske da u roku od 60 dana od njegova stupanja na snagu donese uredbu o uvjetima za članove organa pravnih osoba u vlasništvu Republike Hrvatske i za članove povjerenstva. Do stupanja na snagu ove Uredbe ostaje na snazi gore navedena Uredba. U prijelaznom razdoblju koje će uslijediti nakon što uredba o proceduri imenovanja nadzornih i upravnih tijela pravnih osoba u državnom vlasništvu ode u javno savjetovanje, tvrtke će voditi vršitelji dužnosti koje će obaviti tu tranziciju najduže šest mjeseci¹².

4.1. OECD

Jedan od najvažnijih razloga zbog kojih je donesen ZPOVRH  je ispunjavanje uvjeta za pristup Republike Hrvatske OECD-u. Korist članstva u OECD-u je, između ostalog i jačanje veza hrvatske države s najrazvijenijim gospodarstvima svijeta.

OECD (eng. The Organisation for Economic Co-operation and Development) je međunarodna ekonomska organizacija čiji je cilj promocija inovativnih rješenja u ekonomiji. Sjedište je u Parizu, a ima 38 država članica. OECD je, primjerice već 1999. izdao Principles of Corporate Governance, s ciljem da državama članicama pomogne u implementaciji pravnog i institucionalnog okvira s kojim će prvenstveno uvesti dobru praksu vođenja poduzeća.     

Republika Hrvatska je, kao međunarodni standard korporativnog upravljanja pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske, prepoznala standarde OECD-a izražene kroz Smjernice za korporativno upravljanje u poduzećima u državnom vlasništvu (engl. OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises), koje predstavljaju međunarodno prihvaćeni normativ kako države trebaju vršiti funkciju državnog vlasništva na način da se izbjegnu zamke pasivnog vlasništva, ali i pretjerane državne intervencije, te osiguravaju mehanizme kojima se postiže profesionalizacija upravljanja i nadzora.

U tom kontekstu treba istaknuti da su Hanfa i Zagrebačka burza donijele Kodeks korporativnog upravljanja čija je svrha promicanje djelotvornog upravljanja i odgovornosti u društvima čije su dionice uvrštene na uređeno tržište Zagrebačke burze¹³.

Načela korporativnog upravljanja pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske nalaze se u u čl. 6.-14. ZPOVRH-a.  

4.2. Neovisni članovi nadzornog odbora

ZPOVRH propisuje: 1) pravna osoba u vlasništvu Republike Hrvatske koja ima oblik trgovačkog društva mora imati nadzorni odbor, 2) nadzorni odbor velike pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske ima najmanje pet članova, 3) nadzorni odbor ostalih pravnih osoba u vlasništvu Republike Hrvatske ima najmanje tri člana te 4) članovi nadzornog odbora biraju se odnosno imenuju najviše na vrijeme od četiri godine i mogu biti ponovno birani odnosno imenovani (čl. 35.).   

Također, ZPOVRH uvodi kriterij neovisnosti članova nadzornog odbora sukladno spomenutim Smjernicama i preporukama OECD-a, kao osnovni uvjet za samostalno, stručno, objektivno i neometano djelovanje članova nadzornog odbora u odnosu na sve dionike društva, bez uplitanja osobnih interesa ili interesa pojedinih skupina. Pri utvrđivanju je li određeni član nadzornog odbora neovisan uzimaju se u obzir uvjeti neovisnosti iz ZTD-a (vidi supra) i drugih posebnih zakona koji se primjenjuju na pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske (npr. Zakon o kreditnim institucijama¹⁴), a ostali kriteriji neovisnosti u odnosu na pravnu osobu te Republiku Hrvatsku i ostale imatelje dionica i poslovnih udjela ili nositelja osnivačkih prava, propisat će posebnom uredbom Vlada Republike (čl. 36.).

Posebno je važno naglasiti da u pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske najmanje 33% članova nadzornog odbora moraju biti neovisni članovi, osim ako je drukčije određeno posebnim zakonom kojim je pravna osoba osnovana (čl. 37.).

Smatramo da je to najveća novina u ZPOVRH-u, jer odredba čl. 255. st. 6. ZTD-a propisuje da u društvima dionicama kojih se trguje na uređenom tržištu najmanje jedan član nadzornog odbora mora biti neovisan, zajedno s kriterijima neovisnosti. Izuzetak od ovog općeg pravila su odredbe posebnih zakona koji izrijekom zapovijedaju broj neovisnih članova nadzornog odbora¹⁵.

4.3. Izbor kandidata za članove nadzornih odnosno upravnih odbora

Pri izboru kandidata za članove nadzornih odnosno upravnih odbora mora se voditi računa o raznolikosti u sastavu nadzornog odnosno upravnog odbora, a osobito prema: a) spolu, b) dobi, c) obrazovanju i d) profesionalnom iskustvu. Kandidati se biraju putem javnog natječaja koji provodi Vlada Republike Hrvatske. U svrhu izbora kandidata za članove nadzornih odnosno upravnih odbora u vlasništvu Republike Hrvatske Vlada Republike Hrvatske osniva povjerenstvo. Odluku o izboru kandidata za člana nadzornog odnosno upravnog odbora pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske donosi Vlada Republike Hrvatske na prijedlog povjerenstva. Članove nadzornog odnosno upravnog odbora pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske imenuje i opoziva skupština odnosno glavna skupština (čl. 45. ZPOVRH-a).

Član nadzornog odnosno upravnog odbora pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske može biti osoba. 1. koja ima dobar ugled, 2. koja ima odgovarajuća stručna znanja, obrazovanje, sposobnost i iskustvo potrebno za ispunjavanje obveza povezanih s članstvom u nadzornom odnosno upravnom odboru, 3. kod koje ne postoji sukob interesa kojim se ne može upravljati na način koji osigurava neovisnost mišljenja, 4. koja može posvetiti dovoljno vremena ispunjavanju obveza povezanih s članstvom u nadzornom odnosno upravnom odboru, 5. koja može biti član nadzornog odnosno upravnog odbora prema odredbama zakona koji uređuje osnivanje, ustroj, prestanak i statusne promjene trgovačkih društava, 6. koja nema nepodmirenih poreznih dugovanja prema Republici Hrvatskoj, 7. koja ispunjava uvjete iz čl. 51. ZPOVRH-a.

Obveznici primjene zakona koji uređuje sprječavanje sukoba interesa između privatnog i javnog interesa u obnašanju javnih dužnosti ne mogu biti članovi nadzornog odnosno upravnog odbora pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske, osim ako je drukčije propisano posebnim zakonom kojim je pravna osoba osnovana (čl. 47. ZPOVRH-a)¹⁶.     

4.4. Uredba o uvjetima za članove organa pravnih osoba u vlasništvu Republike Hrvatske i članove povjerenstva

Vlada Republike Hrvatske donosi uredbu kojom se pobliže uređuju uvjeti za kandidate za članove nadzornih odbora odnosno upravnih odbora, članove uprava odnosno izvršne direktore odnosno članove drugih odgovarajućih organa u pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske, postupak njihova izbora odnosno imenovanja, izbor kandidata bez provedbe javnog natječaja, kvalifikacije i kriterije neovisnosti za članove povjerenstva koji su neovisni stručnjaci te način rada povjerenstva, kriterije neovisnosti kandidata za članove nadzornih odbora odnosno članove upravnih odbora koji su neizvršni direktori, za članove revizijskih odbora i odbora nadzornog odbora, kao i razlozi za opoziv odnosno razrješenje članova nadzornih odnosno upravnih odbora, članova uprave odnosno izvršnih direktora odnosno članova drugih odgovarajućih organa pravnih osoba u vlasništvu Republike Hrvatske (čl. 51. ZPOVRH-a). 

5. Zaključak

Jasan proces izbora i imenovanja članova nadzornog odbora najveća je novina Zakona o pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske. U unapređenju zaštite državne imovine sudjeluju svojim znanjima i sposobnostima i neovisni članovi nadzornog odbora koji predstavljaju čak 33% svih članova nadzornog odbora pravne osobe u državnom vlasništvu.

Što znači biti neovisan? U Zakonu o trgovačkim društvima postoji čak 11 razloga zbog kojih član nadzornog odbora nije neovisan. Kriteriji neovisnosti kandidata za članove nadzornog odbora bit će propisani uredbom o uvjetima za članove organa pravnih osoba u vlasništvu Republike Hrvatske i za članove povjerenstva. U svakom slučaju to je fizička osoba neovisna u odnosu na pravnu osobu u vlasništvu Republike Hrvatske i u odnosu na vlasnika dionica odnosno poslovnih udjela ili nositelja osnivačkih prava u toj pravnoj osobi.

Konačno, članovi nadzornog odbora pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske moraju skupno imati stručna znanja, sposobnosti i iskustvo potrebno za neovisno i samostalno nadziranje vođenja poslova poslova pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske i za obavljanje drugih poslova iz njihove nadležnosti. 
 

dr. sc. Ante Vuković, znanstveni suradnik u polju prava