Utvrđene nezakonitosti u postupku imenovanja zamjenika državnog odvjetnika

U toj odluci dana su zanimljiva stajališta Ustavnog suda o granicama ovlasti Državnoodvjetničkog vijeća u vezi izbora zamjenika državnih odvjetnika, koja će se to tijelo trebati držati i u budućnosti.

Glavne činjenice predmeta

Državnoodvjetničko vijeće (u daljnjem tekstu: DOV) je 5. studenoga 2024. donijelo odluku o raspisivanju oglasa četiri slobodna mjesta općinskog državnog odvjetnika u Općinskom građanskom državnom odvjetništvu u Zagrebu koji je objavljen u "Narodnim novinama" broj 129/24. od 8. studenoga 2024.

Prijave na oglas pravovremeno je podnijelo 22 kandidata, a između njih i Ž. N., viša sudska savjetnica-specijalistica na Općinskom građanskom sudu u Zagrebu, F. M., viši državnoodvjetnički savjetnik-specijalist u Općinskom građanskom državnom odvjetništvu u Zagrebu, M. T., sudska savjetnica na Općinskom građanskom sudu u Zagrebu, A. B., državnoodvjetnička savjetnica u Općinskom građanskom državnom odvjetništvu u Zagrebu i T. N. M., sudska savjetnica na Općinskom građanskom sudu u Zagrebu.

DOV je na 44. sjednici održanoj 19. i 20. veljače 2025. na temelju članka 56. stavka 6. Zakona o Državnoodvjetničkom vijeću ("Narodne novine" broj 67/18. i 126/19.; u daljnjem tekstu: ZoDV) utvrdio i objavio redoslijed kandidata koji su podnijeli prijave za četiri mjesta zamjenika općinskog državnog odvjetnika na temelju broja bodova ostvarenih na temelju ocjene rada savjetnika u pravosudnim tijelima i završne ocjene u Državnoj školi odnosno broja bodova na završenom ispitu u Državnoj školi za pravosudne dužnosnike, kako slijedi:

1. Ž. N. s 287,77 boda

2. I. R. s 285,34 boda

3. I. J. s 284,26 boda

4. S. M. s 280,82 boda i

5. A. B. s 280,03 boda.

Izabrani kandidat F. M. bio je na 8. mjestu s 270,32 boda, a izabrana kandidatkinja T. N. M. na 9. mjestu s 270,05 boda.

Nakon isteka roka za podnošenje prijava Vijeće je u skladu s člankom 59. stavcima 1. i 2. ZoDV-a zatražilo mišljenje o svim kandidatima od nadležnih državnih odvjetnika i kolegija državnih odvjetništava.

Nakon toga, u skladu s člankom 56.a stavcima 1. i 2. ZoDV-a DOV je na razgovor pozvao kandidate te je 19. veljače 2025. proveo razgovore a nakon toga ih ocijenio na temelju članka 56.a stavka 2. ZoDV-a, pri čemu su kandidati na razgovoru mogli ostvariti najviše 20 bodova. Nakon obavljenih razgovora na temelju članka 56.a stavka 5. ZoDV-a u postupku imenovanja, DOV je na 44. sjednici održanoj 19. i 20. veljače 2025. utvrdio i objavio redoslijed kandidata na temelju broja bodova ostvarenih na temelju ocjene rada savjetnika u pravosudnim tijelima i završne ocjene u Državnoj školi odnosno broja bodova na završenom ispitu u Državnoj školi za pravosudne dužnosnike i bodova ostvarenih na razgovoru, na kojem je imenovani kandidat F. M. bio na 8. mjestu s 286,42 boda, a kandidatkinja T. N. M. na 9. mjestu s 285,25 bodova. Prvoizabrana kandidatkinja imala je 306,37 bodova na listi.

DOV je na temelju članka 56.a stavka 5. ZoDV-a na 44. sjednici održanoj 19. i 20. veljače 2025., u ovom postupku, na psihološko testiranje radi utvrđivanje sposobnosti obnašanja državnoodvjetničke dužnosti i provedbu sigurnosne provjere uputio devet kandidata, između njih i podnositeljicu.

Na 49. sjednici održanoj 24. travnja 2025. DOV je utvrdio da su kandidati prošli psihološko testiranje i zadovoljili, razmotrio sadržaj izvješća Sigurnosno-obavještajne agencije o rezultatima temeljne sigurnosne provjere II. stupnja za te kandidate te je u skladu s člankom 56.a stavkom 7. ZoDV-a, donio ocjenu o nepostojanju sigurnosnih zapreka za imenovanje navedenih kandidata na dužnost zamjenika općinskog državnog odvjetnika.

Nakon ovako provedenog postupka, u skladu s člankom 56. ZoDV-a, na temelju sastavljenog redoslijeda kandidata, Vijeće je, u skladu s člankom 11. stavkom 5. Poslovnika Državnoodvjetničkog vijeća, na 49. sjednici provelo glasovanje putem glasačkih listića. Nakon glasanja Predsjednica DOV-a utvrdila je da je glasalo osam prisutnih članova Vijeća te su jednoglasno donijeli odluku da za zamjenike općinskog državnog odvjetnika u Općinskom građanskom državnom odvjetništvu u Zagrebu imenuju kandidati Ž. N., A. B., F. M. i T. N. M., smatrajući da će oni uspješno, stručno i savjesno obnašati ovu dužnost.

Ustavnosudska ocjena provedenog postupka izbora

Ustavni sud se prvo pozvao na svoja stajališta izražena u odluci broj: U-III-4920/2020 od 4. svibnja 2021. prema kojima je u hrvatskom pravnom sustavu DOV samostalno i neovisno tijelo čija je zadaća osiguravanje samostalnosti i neovisnosti državnog odvjetništva u Republici Hrvatskoj, u čiji sadržaj ulazi samostalno odlučivanje o imenovanju, razrješenju i stegovnoj odgovornosti zamjenika državnih odvjetnika. U tim postupcima granice samostalnosti DOV-a određene su člankom 121.a stavcima 3. i 4. Ustava, kojima je propisano da DOV, u skladu s Ustavom i zakonom, na nepristran način i na temelju kriterija propisanih zakonom, odlučuje o imenovanju, razrješenju i stegovnoj odgovornosti zamjenika državnih odvjetnika. Osim toga, odluke koje DOV donosi koristeći ovlasti povjerene mu Ustavom i zakonom ne smiju biti u bitnome nepravične, nerazumne, iracionalne ili samovoljne, tj. u nesuglasju s vladavinom prava. Ustavni sud je istaknuo i da odluke DOV-a o imenovanju zamjenika državnih odvjetnika potpadaju pod doseg prava na obrazloženu odluku, kao sastavnog dijela ne samo prava na pravično suđenje, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, već i postupovnog aspekta prava na dostupnost svakog radnog mjesta i dužnosti 'pod jednakim uvjetima', zajamčenog člankom 54. stavkom 2. Ustava. Pravo na obrazloženu odluku Ustav jamči ne samo pred sudovima nego i pred svim drugim tijelima ovlaštenima odlučivati o pravima i obvezama građana i drugih osoba.

Obveza DOV-a da obrazloži svoje odluke proizlazi i iz načela poštovanja prava čovjeka i načela vladavine prava kao dviju najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske propisanih člankom 3. Ustava. Stoga DOV ima obvezu u obrazloženju svojih odluka iznijeti kriterije i razloge kojima se rukovodio pri njihovom donošenju. Pri tome Ustavni sud ističe da zahtjevi za razvidnost kriterija i razloga na kojima su utemeljene njegove odluke ne umanjuju samostalnost i neovisnost DOV-a.

Ustavni sud prije svega ističe da DOV može imenovati zamjenika državnog odvjetnika između najviše 10 kandidata na utvrđenom redoslijedu kandidata koji su ostvarili najveći broj bodova, s tim da razlika između izabranog kandidata i kandidata s najvećim brojem bodova ne smije biti veća od 15 bodova. Također se ističe da DOV svakako pri donošenju svoje odluke o imenovanju treba uzeti u obzir osobine pojedinog kandidata bitne za donošenje odluke, međutim te okolnosti DOV treba uzeti u obzir pri ocjenjivanju kandidata na razgovoru, kao i pri donošenju odluke o imenovanju unutar 10 kandidata koji su ostvarili najveći broj bodova.

Primjenjući ta načelna stajališta, Ustavni sud je utvrdio da u konkretnom slučaju, nakon provedenog postupka podnositeljica je u redoslijedu kandidata bila rangirana šesta s osvojenih 291,80 bodova, dok su izabrani kandidati (čiji izbor posebno osporava podnositeljica u podnesenoj ustavnoj tužbi) F. M. (koji je bio osmi) s 286,42 boda i T. N. M. (koja je bila deveta) s 285,25 boda.

Člankom 56.a stavkom 4. ZoDV-a propisano je da Vijeće imenuje zamjenike općinskog državnog odvjetnika između najviše 15 kandidata koji su ostvarili najveći broj bodova, s tim da razlika između izabranog kandidata i kandidata s najvećim brojem bodova ne smije biti veća od 15 bodova.

Člankom 60. stavkom 1. navedenog Zakona propisano je da ako je prema utvrđenom redoslijedu iz članka 56.a stavka 3. ZoDV-a Vijeće imenovalo kandidata koji nije ostvario najveći broj bodova, Vijeće će u odluci o imenovanju posebno obrazložiti razloge zbog kojih je prednost dalo izabranom kandidatu u odnosu na kandidate s istim odnosno većim brojem bodova.

U osporenoj odluci, a nakon ocjene svih prikupljenih mišljenja i podataka, DOV je jednoglasno utvrdio da su izabrani kandidati u ovom postupku imenovanja zbog svojih kvalifikacija i kvaliteta te postignutih radnih rezultata, iskazanih sposobnosti i motiviranosti za rad,. etičnosti i predanosti radu, najbolji kandidati za imenovanje na dužnost zamjenika općinskog državnog odvjetnika te da će svojim stručnim i marljivim radom u cijelosti zadovoljiti postojeće potrebe državnog odvjetništva u koje su imenovani, a isto tako doprinijeti uspješnosti njegova rada kao i ugledu i dostojanstvu državnog odvjetništva i državnoodvjetničkog poziva.

Posebno je obrazložen izbor A. B. za koju je DOV cijenio "specifičnost posla koje imenovana obavlja u okviru državnoodvjetničke organizacije", dok je u odnosu na izabrane kandidate F. M. i T. N. M., DOV "posebno cijenilo vrijeme njihova rada u pravosuđu te vrstu poslova koje su obavljali" te "iskazanu predanost i entuzijazam za rad u državnom odvjetništvu" tih kandidata.

Ustavni sud primjećuje da je prva izabrana kandidatkinja Ž. N. ostvarila ukupno 306,37 bodova, dok je izabrani F. M. ostvario 270,32 bodova a T. N. M. 270,05 bodova, dakle više od 15 bodova razlike između kandidata s najvećim brojem bodova i ta dva izabrana kandidata.

Time što je DOV glasovao i izabrao na dužnost zamjenika općinskog državnog odvjetnika kandidate koji su ostvarili više od 15 bodova razlike u odnosu na kandidata s najvećim brojem bodova, postupao je neposredno protivno članku 56.a stavku 4. ZoDV-a.

Razloge za takvo postupanje DOV je (prema njegovom očitovanju) pronašao u tome što su kandidatkinje I. J. (koja je u ovom postupku bila na drugom mjestu na redoslijedu kandidata) i I. R. (koja je u ovom postupku bila na trećem mjestu na redoslijedu kandidata) izabrane istodobno ili neposredno prije donošenja osporene odluke u druga općinska državna odvjetništva te ih nije mogao osporenom odlukom uzeti u obzir kao kandidatkinje za izbor. Osim toga, DOV navodi da je uzeo u obzir da je oglasom od 5. studenoga 2024. bio raspisan natječaj za 100 slobodnih mjesta zamjenika državnih odvjetnika, koji je provođen u grupama prema pojedinim odvjetništvima, a na oglas su se javili isti kandidati za više različitih odvjetništava. Zbog toga mehanička primjena pravila nije bila moguća, već je DOV postupao u cilju popune slobodnih mjesta zamjenika državnih odvjetnika kompetentnim kadrom kao pretpostavkom ažurnog i učinkovitog pravosudnog sustava.

Međutim, prema ocjeni Ustavnog suda, članak 56.a stavak 4. ZoDV-a predstavlja apsolutnu zabranu izbora kandidata koji imaju manje od 15 bodova od kandidata s najvećim brojem bodova te se neprimjena te zakonske odredbe ne može sanirati obrazlaganjem razloga iz članka 60. ZoDV-a zbog čega je određeni kandidat izabran za zamjenika državnog odvjetnika, kako je to svoje postupanje u konkretnom slučaju pokušao opravdati DOV.

U konkretnom slučaju, uzevši u obzir okolnosti ovoga predmeta, Ustavni sud nalazi da je DOV postupao suprotno svojoj zakonskoj i ustavnoj obvezi. Stoga je osnovano isticanje arbitrarnosti u postupanju i donošenju osporene Odluke DOV-a, koje posebno ističe podnositeljica u ustavnoj tužbi.

Zbog izloženog Ustavni sud je zaključio da je osporena odluka DOV-a donesena uz evidentne povrede ustavnih prava podnositeljice na koje se u ustavnoj tužbi poziva.

dr. sc. Robert Peček