Praksa Suda Europske unije ovlašćuje hrvatske upravne sudova da, u iznimnim slučajevima, pri opstrukciji uprave sami riješe stvar reformacijskom presudom i onda kada za to nisu ovlašteni nacionalnim propisom (Zakonom o upravnim sporovima).
Važeći Zakon o upravnim sporovima (u nastavku teksta: ZUS) ušao je početkom srpnja u drugu godinu primjene. Među glavnim novostima koje je donio ZUS jest i potpunije te strože uređenje izvršenja sudskih odluka. To vrijedi i za zahtjeve za izvršenje presude kada je nova odluka donesena protivno izreci presude, pravnom shvaćanju ili primjedbama suda (članak 155. ZUS-a).
Ipak, i dalje su – po nama opravdano – zadržana dotadašnja ograničenja za reformacijsko odlučivanje upravnog suda, tj. ograničenja ovlasti suda da sam riješi stvar. Prema članku 117. stavcima 1. i 3. ZUS-a, upravni sud u dva slučaja ne može sam riješiti stvar:
- ako to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari1, ili
- ako je tuženik rješavao po slobodnoj (diskrecijskoj) ocjeni.
No, u predmetima u kojima je mjerodavno (i) pravo Europske unije, a sve je manje vrsta predmeta u kojima to nije slučaj, pri suočavanju s upornom opstrukcijom upravnih tijela da izvrše sudske odluke, upravnim sudovima svake države članice na raspolaganju stoji i dodatni instrument razvijen praksom Suda Europske unije, čak i kada nacionalni propis u konkretnom slučaju nacionalnom sudu ne daje ovlast reformacijskog odlučivanja. Pritom je na umu potrebno imati da su reformacijske ovlasti hrvatskih upravnih sudova veće nego u većini drugih članica Unije.
U pogledu suočavanja s tzv. ping-pongom u upravnom postupku i upravnom sporu, kada se u konkretnom predmetu nisu pojavila nova pitanja koja opravdavaju novu ocjenu, naročito je važna presuda Suda Europske unije od 29. srpnja 2019. (Torubarov, C-556/17), donesena u predmetu međunarodne zaštite. Sud je naglasio da nacionalni sud mora izmijeniti odluku upravnog tijela koja nije u skladu s njegovom prethodnom presudom i zamijeniti je svojom odlukom te, ako je potrebno, izuzeti od primjene nacionalni propis koji sudu zabranjuje takvo postupanje.2
Očito je da se ovdje pojam „zabrane“ reformacijskog odlučivanja u kontekstu hrvatskog uređenja upravnog spora prije svega odnosi na upravne stvari koje se, prema mjerodavnom materijalnom zakonodavstvu, rješavaju primjenom slobodne ocjene. Kod ograničenja po osnovi prirode stvari zbiljski je manevarski prostor upravnog suda veći.
U svakom slučaju, ako tužitelj podnese osnovan zahtjev za izvršenje presude, hrvatski upravni sud najprije treba primijeniti nemale ovlasti koje mu daje članak 155. ZUS-a. Posezanje za „iznimkom Torubarov“ ovdje može biti doista tek iznimna opcija. Međutim, ako tužitelj ne podnese zahtjev za izvršenje, već odluči pokrenuti novi upravni spor radi ocjene zakonitosti novog konačnog rješenja donesenog u izvršenju upravnosudske presude, lakše može doći do situacije da je opravdano primijeniti „iznimku Torubarov“ i u predmetu u kojem prema ZUS-u sud nema reformacijske ovlasti. Ovaj je instrument koristan, ali ga ne treba olako koristiti, naročito ne u okviru nacionalnog sustava koji ima stroge alate za prisilno izvršenje sudskih odluka, uz ovlast tužitelja da se odluči za postupak prisilnog izvršenja umjesto na pokretanje novog spora. Među ključnim varijablama ovdje su i preciznost uputa iznesenih u prijašnjoj presudi upravnog suda te (ne)dvojbenost postupanja tuženika protivno tim uputama pri izvršenju konkretne presude, uz odgovor na pitanje jesu li se u izvršenju presude pojavila nova pitanja koja opravdavaju novu ocjenu (odluku). Ako takvo iznimno postupanje suda predlaže tužitelj, korisno je da on ujedno elaborira i aspekt europskog prava koji je mjerodavan u konkretnom slučaju.
dr. sc. Alen Rajko
^ 1 Upravnosudska praksa ovdje pojmu „priroda stvari“ pridaje dva značenja: (1) priroda (posebnosti) pojedine upravne stvari ili pojedine vrste upravne stvari; (2) stanje spisa spora koje omogućuje poništenje osporavane odluke tuženika, ali ne i reformacijsko odlučivanje suda (npr. zbog pasivnosti tužitelja pri iznošenju dokaznih prijedloga).
^ 2 Takvo je stajalište u svojem mišljenju u navedenom predmetu zauzeo i nezavisni odvjetnik Michal Bobek.
Povezano s ovom temom upućujemo i na presudu Suda od 13. siječnja 2004. (Kühne & Heitz NV, C-453/00).
