Uz prvu preporuku Europske komisije o vladavini prava: Može li dejudicijalizacija građanskopravne zaštite skratiti trajanje postupaka?

1. Umjesto uvoda

Imajući u vidu kompleksnost i aktualnost problema koji analiziramo, smatramo značajnim na početku napraviti terminološko razgraničenje kako bi bilo jasno što se podrazumijeva pod pojmovima „sud/tribunal“ i „dejudicijalizacija“.

Sukladno odredbama Zakona o sudovima, sud je definiran kao tijelo državne vlasti koji sudbenu vlast obavlja sa­mostalno i neovisno u okviru djelokruga i nadležnosti određene za­konom (čl. 2.).¹ Ipak, uvažavajući činjenicu da se preko judikature Europskog suda za ljudska prava (ESLJP) afirmira princip precedenata i time judikature kao formalnog izvora prava, pojam „sud“ u čl. 6. st. 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda s Protokolima² ne treba nužno shvatiti kao sud „u klasičnom smislu“, koji je integriran u standardni sudski aparat određene zemlje (čl. 2. ZoS-a), već kao tijelo koje odlučuje o pitanjima u okviru svoje nadležnosti na temelju pravnih pravila i nakon postupka koji se provodi na način kako je propisano zakonima. Naravno, takvo tijelo mora zadovoljiti i niz kriterija, prvenstveno kriterij nezavisnosti i nepristranosti, način postavljanja i trajanje mandata, postojanje garancija protiv vanjskog pritiska i pitanje ostavlja li to tijelo dojam nezavisnosti.³ Svakako je važno spomenuti kako su se ulaskom RH u EU počela primjenjivati brojna nova pravila, pa i uredbe iz područja građanskoga parničnog postupka, pri čemu je odmah uočeno da se one odnose samo na sudove i taksativno nabrojena tijela.⁴ Na istom je tragu i judikatura Suda Europske unije (SEU). Kriteriji za status suda su proklamirani u predmetima Dorsch Consult ⁵i Josef Kollensperger,⁶ prema kojima bi se trebalo raditi o tijelu: 1) utemeljenom zakonom, 2) koje je stalne prirode, 3) čije su odluke obvezujuće, 4) pred kojim postupak teče inter partes, 5) koje odluke donosi temeljem pravnih normi te 6) koje je samostalno i neovisno.

Zakoni moraju biti opće primjenjivi što ima za posljedicu da tekst zakona nije uvijek precizan. Jedna od standardnih tehnika regulacije pomoću pravila jest da se koristi općim kategorizacijama, a ne taksativnim popisima. Sukladno tome, pravna književnost navodi kako su mnogobrojni zakoni neizbježno oblikovani u izraze koji su, u većoj ili manjoj mjeri, neodređeni i kojih su tumačenje i primjena pitanja prakse. Koliko god da je precizno formulirana zakonska odredba, u bilo kojem pravnom sustavu postoji neizbježan element sudskog tumačenja. Uvijek će postojati potreba za preciziranjem spornih točaka i za prilagođavanjem izmijenjenim okolnostima. Stoga, iako je sigurnost izrazito poželjna, judikatura naznačuje kako ona može dovesti do pretjerane krutosti, pa zakon mora biti kadar držati korak s okolnostima koje se mijenjaju. Uloga suda i suđenja koja pripada sudovima služi upravo tome da rasprši takve preostale interpretacijske dvojbe.⁷ Progresivni razvitak prava putem sudskog stvaranja prava dobro je ukorijenjen i nužni dio naše pravne tradicije. Ipak, zbog niza razloga sve se više govori i o dejudicijalizaciji zaštite građanskih prava i obveza. Naime, nesumnjivo je kako su pravni sustavi modernih zemalja izloženi reformskim procesima, a jedan od njih je i dejudicijalizacija. Za potrebe ovog rada dejudicijalizaciju možemo naznačiti kao proces prenošenja određenih poslova sudbenosti osobama koje nisu suci, dakle „nesucima“, a u našem slučaju javnim bilježnicima, (javnim ovršiteljima), sudskim savjetnicima i Financijskoj agenciji (FINA-i). Naravno, s ustavnopravnog i konvencijskog aspekta, da bi se moglo odgovoriti na pitanje je li nekom povrijeđeno pravo na pristup sudu, mora se prethodno odgovoriti na tri pitanja: a) je li postojalo ograničenje u pogledu podnositeljeva prava na pristup sudu; b) ukoliko jest, je li ograničenje težilo legitimnom cilju; te c) ukoliko jest, je li ograničenje bilo razmjerno legitimnom cilju koji se želio postići.

2. Prvi pokušaju dejudicijalizacije - ustavni promašaji i političke igrice

Ubrzo nakon implementacije Zakona o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima 2010, uz tada novi Ovršni zakon iz 2010., čija se rješenja također mogu problematizirati, uvodi se još jedan novi model izvansudske ovrhe putem Zakona o javnim ovršiteljima.⁸ Ovim je Zakonom izvršena radikalna redefinicija i temeljiti redizajn pravila postupka ovrhe. Ideja je djelomično prihvaćena u znanstvenoj i stručnoj javnosti jer su statistike pokazale kao nesporno da dosadašnji sudski model provođenja ovrhe nije u stanju izvršavati svoju funkciju. Novim uređenjem ovrhe napušta se dosadašnji model sudske ovrhe i provedba se daje u nadležnost javnih ovršitelja (u nadležnosti sudova ostat će samo ovrha radi predaje djeteta roditelju i ovrha radi ostvarivanja susreta i druženja roditelja s djetetom te određivanje ovrhe na temelju odluke stranog suda, domaćeg ili stranog arbitražnog pravorijeka ili kada je Ovršnim ili drugim zakonom propisano da ovrhu određuje sud).⁹ Umjesto početka rada za koji se 71 osoba pripremala na način da je položila stručni ispit i ispunila sve druge materijalnopravne uvjete, zakonodavac se odlučio za napuštanje službe javnih ovršitelja i uvođenje novog starog zakonodavnog modela sudske ovrhe.¹⁰ U problematiku se involvirao i USRH navodeći kako je u ingerenciji države izbor zakonodavnih modela za uređenje pojedinih odnosa u društvu što samo po sebi ne podliježe ustavnom nadzoru. Ipak je pritom naznačio da iako zakonodavac ima ustavnu ovlast da stavi ZJO izvan snage, modus operandi zakonodavca je odredio kao potpuno neprimjeren i suprotan idealu svake suvremene pravedne i socijalne države.¹¹

Dugogodišnji prijepori oko troškova prisilne naplate radiotelevizijske pristojbe rezultirali su procesom dejudicijalizacije ovršnog postupka. On je izvršen 2017. tada novim čl. 36.a Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji.¹² Njime je propisan novi način prisilne naplate mjesečne radiotelevizijske pristojbe (odgoda do 01. siječnja 2018.). Naime, dotadašnji sustav naplate mjesečne pristojbe provodio se kroz institut ovrhe na temelju vjerodostojne isprave što je rezultiralo kompliciranim postupkom i disperzijom nadležnosti između sudova, javnih bilježnika i odvjetnika, a samim time i neproporcionalnim troškovima za dužnika. U osnovi, novo rješenje se temeljilo na autonomnom izdavanju specifičnoga platnog naloga, kojem se u slučaju nepodnošenja pravodobnog prigovora ex lege priznaje svojstvo ovršne isprave, a posljedično tomu i mogućnost traženja ovrhe pred sudom ili FINA-om, u skladu s općim načelima Ovršnog zakona. Ipak USRH je odlukom br.: U-I-3197/2017 i dr. od 16. listopada 2018. ukinuo Zakon o dopuni Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji (NN, br. 46/17. i 73/17.) u cijelosti, među ostalim i zbog toga što je izostala procjena opravdanosti novog modela naplate pristojbe usporedbom njegove djelotvornosti za ostvarivanje legitimnog cilja, s jedne strane, i izdataka koje će prouzročiti obvezniku njegove provedbe, s druge strane.

Na području stečajne legislative primjena SZ-a do 2012. dovela je u pravilu do nestanka pravne osobe te kako je u europskim zakonodavstvima postala tendencija prema modelu restrukturiranja i opstanka dužnika nalik na Glavu 11 Stečajnog zakona SAD-a, implementiran je Zakon o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi.¹³ Cilj je bio omogućiti dužniku restrukturiranje i nastavak poslovanja. Sam ZFPPN velikim je dijelom imao uzor u spomenutom jugoslavenskom, kasnije i u hrvatskom ZPNSL-u i slovenskom Zakonu o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju.¹⁴ Problem je u tome što naš zakonodavac to negira, smatrajući da je donio izvorno rješenje za rješavanje široko rasprostranjene insolventnosti u gospodarstvu države. Temeljna novina ZFPPN-a se ogleda u tijelima koja vode postupke. Naime, tijela u postupku predstečajne nagodbe su nagodbeno vijeće i povjerenik predstečajne nagodbe. Postupak se vodi u FINA-i u mjesno nadležnom regionalnom centru gdje se i nalazi nagodbeno vijeće koje vodi postupak. Nagodbeno vijeće sastoji se od dva člana i predsjednika vijeća koji donose odluke u postupku, a koje imenuje ministar financija. Zakonska uloga vijeća je da vodi postupak, da pazi da se postupak odvija u zakonskim okvirima i da usmjerava stranke da dođu do sporazuma kojim će urediti međusobna prava i obveze. Ako dođe do sporazuma nagodba se ne sklapa pred nagodbenim vijećem, već pred mjesno nadležnim trgovačkim sudom prema sjedištu dužnika. Na ovaj je način, barem po riječima predlagača zakona i dijela pravne teorije, izbjegnuta uloga vijeća kao tijela koje odlučuje o međusobnim pravima i obvezama dužnika i njegovih vjerovnika. Ipak, autor ne može zaobići činjenicu da je Republika Hrvatska, kao stranka u postupku predstečajne nagodbe u pravilu bila najveći vjerovnik, pa se opravdano postavljalo pitanje objektivnosti i nepristranosti osoba koji su članovi nagodbenog vijeća. Štoviše, članove nagodbenog vijeća imenuje jedna od stranaka u postupku, i to, nerijetko, vjerovnik s najvećim pravima na imovini predstečajnog dužnika. Iznesena teza dobiva na važnosti ako ulogu nagodbenog vijeća, kao subjekta u predstečajnoj nagodbi, analiziramo i kroz prizmu članka 6. Konvencije.¹⁵ Dakle, zakonodavac je odlučio postupak predstečajne nagodbe delegirati pravnoj osobi s javnim ovlastima Financijskoj agenciji, a ne sudovima, što je presedan u cjelokupnoj hrvatskoj povijesti postupaka u svezi s likvidnošću od 1840.¹⁶ Štoviše, Zakon je potaknuo i seriju prijedloga za preispitivanje njegove ustavnosti,¹⁷ a USRH, iako ovlašten donijeti odluku o neustavnosti zakona koji su prestali važiti,¹⁸ isto nije napravio navodeći kako „ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari“.¹⁹

3. (Manje) uspješni modeli dejudicijalizacije

3.1. Dejudicijalizacija u području ovršnih postupaka

Dugotrajnost ovršnih postupaka i povećan broj nagomilanih ovršnih predmeta postali su najeklatantniji primjer disfunkcionalnosti sudskog sistema, što je rezultiralo višestrukim negativnim posljedicama. U želji da se ovrha općenito učini učinkovitijom, transparentnijom i pravednijom Ovršni zakon iz 1996.²⁰ mijenjan je gotovo svake godine, s tim da treba istaknuti kako je tada, pa još i danas, prisutan znatan broj nedovršenih ovršnih predmeta.

Model dejudicijalizacije u području postupaka specijalne egzekucije, još uvijek normativno aktualan, je model javnobilježničkog određivanja ovrhe temeljem vjerodostojne isprave. Navedeni model osobitost je ovršno-pravnih uređenja postjugoslavenskih država. Ovršno rješenje je „dvokomponentno“ i sadrži: platni nalog (nalog ovršeniku da namiri tražbinu zajedno s odmjerenim troškovima) i uvjetno rješenje o određivanju ovrhe: (a) općenito na imovini ovršenika, bez navođenja sredstva i predmeta ovrhe ili (b) na jednom ili više predmeta ovrhe.²¹ Iako je određivanje ovrhe na temelju vjerodostojne isprave kod hrvatskih javnih bilježnika relativno novi institut, implementiran u Ovršni zakon Novelom iz 2005.²² predmet je učestalih analiza.

Daljnji korak dejudicijalizacije je napravljen 2010. implementacijom Zakona o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima,²³ prema kojem „ovrhu na novčanim sredstvima provodi Financijska agencija, Hrvatska narodna banka i banke” (čl. 2.). U obrazloženju Prijedloga Zakona, potreba za njegovim donošenjem proizlazi iz činjenice da 01. siječnja 2011. na snagu stupa novi Zakon o platnom prometu²⁴ kojim se platne usluge u Republici Hrvatskoj uređuju istovjetno kao u zemljama članicama Europskoga gospodarskog područja, zbog čega se njime ne uređuju aktivnosti koje se, prema direktivi s kojom je usklađen, ne smatraju platnim uslugama. Stoga, platne transakcije zadane na temelju rješenja o ovrsi i drugih po pravnoj snazi izjednačenih isprava uređuje novi Zakon o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima.²⁵ Izvršenje na novčanim sredstvima i dalje je u nadležnosti FINA-e.

3.2. Dejudicijalizacija u području stečajnih postupaka

Sudska ingerencija u stečajnom postupku odnosno u postupku generalne ovrhe je rezultat težnji da se ostvari pravednost u pogledu ostvarenja cilja stečajnog postupka odnosno da se dosljedno ostvari načelo jednakosti vjerovnika, koje je relativizirano postojanjem isplatnih redova. Ipak, postoje široke, pa i povijesne, varijacije u smislu postojanja današnjih profesionalnih standarda u organizaciji sudova i insolvencijskom sudovanju.

Prvim modernim Stečajnim zakonom iz 1997.²⁶ redefinirana su počela stečajnog postupka. Stečajni postupak ostaje sudski postupak koji se vodi po pravilima izvanparničnog postupka.

Implementacijom ZFPPN-a znatno je izmijenjen i okrnjen stečajni postupak u Republici Hrvatskoj, a to se otklonilo donošenjem najnovijeg Stečajnog zakona.²⁷ Najvažnije novine su članci Glave II (čl. 21.-74. SZ-a) prema kojima odredbe o predstečajnoj nagodbi prelaze iz ZFPPN-a u SZ kao predstečajni postupak sukladno kojima bi FINA ostala tijelo predstečajnog postupka koje sada samo tehnički i administrativno pomaže sudu.²⁸ Dakle, sada su tijela predstečajnog postupka sudac pojedinac i povjerenik (čl. 21. SZ-a), a ne više nagodbeno vijeće i povjerenik predstečajne nagodbe (čl. 32. ZFPPN-a). Pritisak za reformu predstečajnih nagodbi, odnosno za jaču ulogu suda, vršila je i primjena čl. 6 iz Konvencije. Naime, praksa ECHR-a naznačuje kako se čl. 6. st. 1. primjenjuje na stečajni postupak pa prva dvojba koja se odnosi na samu legitimnost procesa dejudicijalizacije kroz model predstečajne nagodbe je činjenica da stečajnopravna zaštita mora biti u nadležnosti onog tijela koje Konvencija označava sintagmom „tribunal“, a danas ta svojstva u pozitivnom pravu ima samo sud. To je rezultiralo „brisanjem“ zakonodavnih rješenja po kojima je FINA de facto i de jure odlučivala u postupcima predstečajne nagodbe. Novo rješenje ukazuje na samostalnost suda što podrazumijeva da je sud posebna vrsta tijela državne vlasti za koji vrijede posebna pravila suđenja, a pritom FINA služi kao „ispomoć“ u postupku. Ipak, FINA je i dalje neizostavni sudionik postupka, a sud je tijelo koje joj može u svako doba davati upute, zatražiti obavijesti ili izvješće o poduzetim radnjama u postupku te nadzirati njezin rad (čl. 45.). Međutim, pitanje uputa i nadzora ostaje i nadalje otvoreno.²⁹ Nadalje, zakonodavac određuje da će se predstečajni postupak otvoriti ako „sud utvrdi“ da dužnik svoje obveze neće moći ispuniti po dospijeću (čl. 4. SZ-a).

Na postulatima financijskog oporavka implementiran je i Zakon o stečaju potrošača.³⁰ Posebne insolvencijske odredbe pružaju potrošačima pravo na otpust dugova u tri etape. Ipak, kako bi se rasteretilo sudove od velikog broja očekivanih postupaka, zakonodavac je predvidio dužnost predlagatelja da pokuša u prvoj fazi postići sporazum sa svojim vjerovnicima u izvansudskom postupku pred FINA-om ili drugim savjetovalištima tijekom određenog razdoblja prije podnošenja prijedloga za otvaranje postupka stečaja potrošača nadležnom općinskom sudu (čl. 8. ZSP). Kasnijim Novelama navedena faza postupka je određena kao fakultativna.

Uz visoku nomotehničku razinu i domišljatost pojedinih legislativnih rješenja ZSP-a, treba istaknuti iz konvencijske i ustavnopravne perspektive moguće dvojbeno rješenje po kojem su sudski savjetnici ovlašteni voditi jednostavne postupke stečaja potrošača i donositi odluke (čl. 79.s). Opredjeljenje za stajalište da sudski savjetnici imaju pravo ili da nemaju pravo provoditi postupak nije jednostavno, jer kad bi to bio slučaj, koegzistencija ova dva stajališta ne bi bila moguća i jedno bi odavno i uvelike potisnulo drugo. U osnovi riječ je o zahtjevu koji se u hrvatskim prilikama, načelno, sam po sebi čini umjesnim i opravdanim, ali će autor u pogledu opredjeljenja ipak zauzeti stav, i to u prilog tezi da sudski savjetnici nemaju, iz perspektive ustavnog i konvencijskog prava, pravo samostalno voditi postupke i donositi odluke. Mišljenja smo kako proširenjem navedene ovlasti i na sudske savjetnike pogrešno shvaćena nezavisnost pravosuđa postaje neispravno interpretirana pa nategnuto širenje standarda koji uređuju sudačku nezavisnost na poziciju sudskih savjetnika, koja je po samoj svojoj prirodi i ulozi drugačija od sudstva, rezultira svojevrsnom korporatizacijom pravosuđa gdje je dominantno kvantitativno razmišljanje o predmetima (koliko ih imaju u radu, postotak uspješno riješenih, ispunjavanje mjerila i sl.). U prilog navedenom govori i činjenica kako je problematika potrošačko-stečajnih postupaka u hrvatskom pravnom sustavu složena teorijsko pravna i legislativna cjelina pravnih normi gdje i najjednostavniji potrošačko stečajni sporovi predstavljaju kompleksan proces odlučivanja o najvažnijim pravima i pravno priznatim interesima.

3.3. Dejudicijalizacija u području zemljišnoknjižnih postupaka

Veća novost Novele Zakona o zemljišnim knjigama iz 2022.³¹ jest uvođenje javnih bilježnika kao povjerenika suda u postupke osnivanja i obnove zemljišne knjige temeljem nove katastarske izmjere (novi Odjeljak Aa - Javni bilježnik kao povjerenik suda.). Uslijed velikog broja postupaka osnivanja i obnove na nekim područjima, a ujedno i uslijed velikog broja zemljišnoknjižnih predmeta, nadležni sudovi nisu u mogućnosti s postojećim kadrovskim kapacitetima uredno provoditi postupke osnivanja i obnove zemljišne knjige. Tako je Novelom Zakona o zemljišnim knjigama predviđeno da oni predsjednici sudova koji u danom trenutku ne raspolažu dovoljnim brojem službenika za redovito obavljanje poslova u zemljišnoknjižnim odjelima i provođenje postupaka osnivanja i obnove zemljišnih knjiga, mogu odlukom odrediti da će se posao osnivanja ili obnove zemljišne knjige za određenu katastarsku općinu povjeriti javnom bilježniku. Ako se posao povjerava javnom bilježniku, postupci se moraju povjeravali ravnomjerno, a zbog određene veće opterećenosti javnih bilježnika na području određenih sudova, posao se može povjeriti i javnom bilježniku izvan područja za koje je imenovan, uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa (čl. 186.a – 186.i.).

4. Bilanca reformi

U pogledu organizacije ovrhe, bez obzira na strukturu modela ovrhe, potrebno je preispitati ulogu sudova. Formiranje stručno osposobljenog pravnog kadra u području ovrhe, kao što su javni bilježnici, načelno je imalo pozitivne učinke koji se najbolje mogu prikazati boljim procesnim parametrima.

Iz hrvatske perspektive, evidentno je da problem plaćanja dospjelih novčanih obveza u gospodarstvu nije do kraja otklonjen što znači da će se (stečajni) sudovi nastaviti boriti s predmetima pa ideja o provođenju restrukturiranja izvan i prije stečajnog postupka, ali pod nadzorom suda (kako bi se dug učinio održivim, a poslovanje prilagodilo novim okolnostima) dobiva na posebnom značaju i u Republici Hrvatskoj.

U RH ima 360 bilježnika, ako se tome doda i broj javnobilježničkih prisjednika možemo doći do broja od cca 720. Neprijeporno je da su, za sada, javnobilježnički uredi bolje opremljeni s informatičkom opremom od sudova. Stoga, je li moguće da bi 360 bilježničkih ureda u RH brže, bolje, efikasnije i ekonomičnije provodili zemljišnoknjižne postupke obnove i osnivanja od sudova? Osnovni razlog protiv povjeravanja postupaka obnove i osnivanja zemljišne knjige predstavlja manjak stručne i profesionalne potkovanosti javnih bilježnika u domeni zemljišnoknjižnog prava, konkretno obnove i osnivanja zemljišne knjige.³²

Iako prostor koji ovdje imamo, nažalost, ne dopušta detaljnu raščlambu predmetne problematike, indikativna metoda utvrđivanja činjenica ukazuje kako su navedeni procesi dejudicijalizacije zaštite građanskih prava i obveza u Hrvatskoj više odraz oportunističkih, a manje promišljenih sistemskih legalističkih zahvata što impliciraju i učestale novele propisa. Štoviše, analizirajući legislativnu povijest donošenja spomenutih zakona, pokazuje se kao nije postojao konsenzus struke oko, ne samo donošenja, već i provedbe navedenih propisa. Tako se dolazi do najvažnije ocjene kada je o bilanci reformi riječ: procesi su (opet) na početku, što indicira pripremu nove strategije.

izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Katedra za građansko postupovno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci