O aktivnostima i pravima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i njihovih zamjenika nakon provedenih lokalnih izbora

Podsjećamo da u županiji koja ima više od 250.000 stanovnika i gradu koji ima više od 100.000 stanovnika župan i gradonačelnik imaju dva zamjenika koji se biraju zajedno s njima, a u županiji koja ima do 250.000 stanovnika, jedinici lokalne samouprave koja ima više od 10.000 do 100.000 stanovnika i gradu koji je sjedište županije župan i gradonačelnik odnosno općinski načelnik imaju jednog zamjenika koji se bira zajedno s njima.

O kojim pravima izvršnog čelnika i njegovog zamjenika je riječ i njihovim aktivnostima u vezi ostvarivanja statusnih prava, u najkraćem ćemo upoznati ili pak podsjetiti u nastavku, dati odgovore na određena pitanja, predstaviti postupak i radnje od stupanja na dužnost do prestanka obnašanja dužnosti izvršnog čelnika i njegovog zamjenika te u vezi promjena njihovoga statusa tijekom trajanja mandata.

1. Stupanje na dužnost, statusna i druga prava, prestanak obnašanja dužnosti i prava

Kada stupaju na dužnost izvršni čelnik i njegov zamjenik

Člankom 90. stavkom 4. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, broj 33/01, 60/01–vjerodostojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13–pročišćeni tekst, 137/15–ispravak, 123/17, 98/19 i 144/20) (u nastavku teksta: ZLP(R)S) propisano je da se danom stupanja na dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, župana, smatra dan početka mandata određen posebnim zakonom.

Člankom 8. stavkom 3. Zakona o lokalnim izborima („Narodne novine“ broj 144/12., 121/16., 98/19., 42/20., 144/20. i 37/21.) (u nastavku teksta: ZLI) propisano je da mandat općinskog načelnika, gradonačelnika i župana te njegovih zamjenika izabranih na redovnim izborima počinje prvog radnog dana koji slijedi danu objave konačnih rezultata izbora.

Člankom 91. ZLI-ja propisano je da općinski načelnik, gradonačelnik i župan te njihovi zamjenici stupaju na dužnost prvog radnog dana koji slijedi danu objave konačnih rezultata izbora, a iznimno u slučaju da su izabrani za člana predstavničkog tijela jedinice, stupaju na dužnost danom podnošenja ostavke na tu nespojivu dužnost.

Konačne rezultate izbora utvrđuje nadležno izborno povjerenstvo jedinice (u nastavku teksta: Povjerenstvo), javno ih objavljuje i dostavlja jedinici.

Tko donosi akte o pravima izvršnog čelnika i njegovog zamjenika nakon stupanja na dužnost i nakon prestanka obnašanja dužnosti

Ovlast za donošenje odgovarajućih odluka i rješenja te utvrđivanje određenih prava na zahtjev ovih dužnosnika, kao i onih koji nisu ponovo izabrani i kojima je mandat prestao, ima pročelnik upravnog tijela jedinice nadležnog za službeničke odnose (u nastavku teksta: nadležni pročelnik). Nadležni pročelnik donosi deklaratorne odluke o početku, načinu te prestanku obnašanja dužnosti izvršnog čelnika i njegovog zamjenika kao i pojedinačna rješenja o visini plaće odnosno naknade, utvrđene u skladu s odredbama posebnog zakona i odluke predstavničkog tijela jedinice, te druge akte nakon prestanka njihovoga mandata (čl.90.c ZLP(R)S-a).

Temeljem zakonskih odredaba i odredaba statuta jedinice te podataka iz akta Povjerenstva o konačnim rezultatima izbora, nadležni pročelnik treba utvrditi je li bilo razloga za podnošenje ostavke ovih dužnosnika na nespojivu dužnost i ako jeste, kada je podnesena ostavka, a potom donosi odluke o stupanju na dužnost izvršnog čelnika i njegovog zamjenika.

Statusna prava

Nakon dobivene obavijesti iz članka 90. stavka 2. ZLP(R)S-a od izvršnog čelnika i njegovog zamjenika o načinu obnašanja dužnosti, nadležni pročelnik donosi rješenja o utvrđivanju prava na plaću ili naknadu za rad, ovisno o načinu obnašanja dužnosti, te drugih prava iz rada, odnosno temeljem obnašanja dužnosti, koja su propisana aktom predstavničkog tijela jedinice.

Prema ZLP(R)S-u, izvršni čelnik i njegov zamjenik imaju pravo odlučiti hoće li dužnost na koju su izabrani obavljati profesionalno, s tim da su  dužni  u roku od 8 dana od dana stupanja na dužnost dostaviti pisanu obavijest nadležnom upravnom tijelu općine, grada, odnosno županije o tome na koji način će obnašati dužnost.

Sukladno članku 90.a stavcima 1. i 3. ZLP(R)S-a, općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan i njihovi zamjenici koji dužnost obavljaju profesionalno, za vrijeme profesionalnog obavljanja dužnosti ostvaruju pravo na plaću kao i druga prava iz rada, a vrijeme obavljanja dužnosti uračunava im se u staž osiguranja. Osnovna mjerila za određivanje plaće ovih osoba, kao i druga prava vezana uz profesionalno obnašanje dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovih zamjenika određuju se posebnim zakonom, tj. Zakonom o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“ broj 28/10 i 10/23) (u nastavku teksta: Zakon o plaćama).

Prema Zakonu o plaćama, pojedinačna rješenja o visini plaće, odnosno naknade za rad župana, općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i njihovih zamjenika, utvrđene prema odredbama ovoga Zakona, donosi pročelnik upravnog tijela nadležnog za kadrovske poslove u jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Druga prava

Osim statusnih prava izvršnog čelnika i njegovog zamjenika, prava na plaću i naknadu i dr., pretpostavljamo da će ih svakako zanimati i eventualno druga prava, ako ne na početku mandata, onda sasvim sigurno tijekom trajanja mandata.

Tu prije svega mislimo na pravo na određene primitke, materijalna prava, dodatne naknade i naknade, naknade troškova i druga slična prava, te na zabrane njihovih primanja.

Zakonom o sprječavanju sukoba interesa („Narodne novine“ br. 143/21, 36/24) (u nastavku teksta: ZSSI) propisano je da su izvršni čelnik i njegov zamjenik, između ostalih, obveznici primjene ovoga Zakona te i za njih vrijede određene propisane zabrane.

U vezi drugih prava, u praksi su tijekom proteklog razdoblja primjene ZSSI-a i dr. zakona, postojale dvojbe, različita tumačenja, mišljenja i postupanja, pa su često mišljenja, smjernice, upute i sl. davali Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa i Ministarstvo uprave….

Prema ZSSI-ju, za vrijeme obnašanja dužnosti izvršnog čelnika/zamjenika, dok primaju plaću za tu javnu dužnost koju obnašaju, ne smiju primati drugu plaću ni naknadu za obnašanje druge javne dužnosti, osim ako je zakonom drukčije propisano (čl.16. ZSSI-ja).

Također, za vrijeme profesionalnog obnašanja dužnosti ne mogu uz naknadu ili radi ostvarivanja primitka obavljati druge poslove u smislu redovitog i stalnog zanimanja osim ako Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa, na prethodni zahtjev njih kao obveznika, ne izda prethodno odobrenje (čl.17.).

Za članstvo u upravnim vijećima (kada to po ZSSI-a mogu biti) nemaju pravo na naknadu, osim prava na naknadu putnih i drugih opravdanih troškova (čl.18.).

U vezi materijalnih i drugih prava izvršnog čelnika i njegovog zamjenika, koja imaju lokalni službenici i namještenici, u nastavku navodimo neka mišljenja.

Iz mišljenja Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, KLASA: 034-05/25-01/19 URBROJ: 711-02-02/05-2025-02, od 13. veljače 2025.:

Dar za djecu, božićnica, regres, uskrsnica, bonus za ostvarene rezultate, jubilarna nagrada, mjesečna uplata u dopunsko mirovinsko osiguranje, dopunsko i dodatno zdravstveno osiguranje, životno osiguranje, poklon bonovi kao i ostale neoporezive nagrade koje ne predstavljaju plaću ni naknadu putnih i drugih troškova za obnašanje javne dužnosti, izvršni čelnik i njegov zamjenik, uz plaću za obnašanje navedene dužnosti, NE MOGU primati.

Dnevnice za službeno putovanje u tuzemstvu i inozemstvu, naknadu troškova prijevoza na posao i s posla mjesnim i/ili međumjesnim prijevozom, naknadu prijevoznih troškova na službenom putovanju, naknadu za korištenje privatnog automobila u službene svrhe, novčanu paušalnu naknadu za podmirivanje troškova prehrane, naknadu troškova smještaja u vezi s radnim odnosom (režijski troškovi, najamnina), koristiti službene stanove, prijevozna sredstva, računalo i mobitel, plaćanje premija osiguranja za slučaj ozljede na radu, putnog osiguranja za službeno putovanje itd., MOGU primati.

Ovo iz razloga što se radi o isplatama troškova koji su povezani s obnašanjem javne dužnosti koje obveznici temeljem članka 5. st. 1. t. 2. ZSSI-a mogu primiti te se ne radi o primicima dodatne naknade za poslove obnašanja javne dužnosti.

Zanimljiva su mišljenja o pravu na sistematski pregled ovih dužnosnika.

U vezi prava na sistematski pregled, PSSI se poziva na mišljenje Ministarstva pravosuđa i uprave, KLASA: 024-02/22-01/61 URBROJ: 514-07-02/01-23-02, od 19. siječnja 2023., u kojem navodi da zakonski propisi iz djelokruga ovog Ministarstva ne sadrže odredbe o navedenom, no polazeći od odredbe članka 90.a ZLP(R)S-a nesporno je da dužnosnici koji dužnost obavljaju profesionalno, ostvaruju prava iz mirovinskog i zdravstvenog osiguranja te da je isto tako nesporno da sistematski liječnički pregled spada u sferu zaštite zdravlja osiguranika zdravstvenog osiguranja, pa zaključuje da nema zapreke da sistematski liječnički pregled bude plaćen i lokalnim dužnosnicima.

Takvo mišljenje nakon toga ima i Povjerenstvo, s tim što u svom gore navedenom mišljenju od 13. veljače 2025. dodatno ukazuje da obveznici ZSSI-ja, sukladno članku 9. ZSSI-ja, ni u jednom slučaju ne mogu samostalno odlučivati o ostvarivanju vlastitih prava, već bi o tome uvijek trebalo odlučiti predstavničko tijelo jedinice.

Napominjemo da su dvije smjernice PSSI-ja, tj. Smjernica od 31. siječnja 2022. i Dopuna te smjernice, od 12. travnja 2022., bile pogrešno tumačene i primjenjivane u nekim jedinicama, iako se nisu odnosile na izvršne čelnike već na obveznike koji temeljem ugovora o radu ili drugog ugovora iz radnog odnosa obnašaju javnu dužnost (npr. ravnatelji javnih ustanova u zdravstvu). Izvršni čelnici ne obnašaju dužnost temeljem ugovora već temeljem provedenih izbora pa se na njih ove smjernice ne odnose.

Akti o statusnim i drugim pravima

- Obavijest izvršnog čelnika/zamjenika o načinu obnašanja dužnosti (profesionalno ili bez

  zasnivanja radnog odnosa-volonterski)

- Odluka o stupanju na dužnost gradonačelnika

- Rješenje o visini plaće izvršnog čelnika/zamjenika, za profesionalno obnašanje dužnosti

- Rješenje o visini naknade za rad izvršnog čelnika/zamjenika, za volontersko obnašanje

  dužnosti.

Odluku i rješenja donosi nadležni pročelnik. U rješenju o plaći/naknadi mogu se navesti i druga prava ili se pozvati na odgovarajući akt predstavničkog tijela jedinice.

2. Povjeravanje obavljanja poslova zamjeniku

Izvršni čelnik koji ima zamjenika može povjeriti obavljanje određenih poslova iz svog djelokruga svome zamjeniku koji je izabran zajedno s njim, o čemu je potrebno donijeti odluku.

Pri obavljanju povjerenih poslova zamjenik je dužan pridržavati se uputa izvršnog čelnika. Povjeravanjem poslova iz svog djelokruga zamjeniku ne prestaje odgovornost gradonačelnika, odnosno župana za njihovo obavljanje (čl. 43. st. 2 ZLP(R)S-a).

3. Promjene statusa tijekom trajanja mandata

Tijekom mandata izvršnog čelnika i njegovog zamjenika moguće su određene promjene njihovoga statusa, koje im omogućava ZLP(R)S (čl. 90. st.5.) i o kojima su dužni dostaviti odgovarajuću obavijest nadležnom upravnom tijelu sukladno ZLP(R)S-u. Nadležni pročelnik donosi odgovarajuće akte, a po potrebi obavještava nadležna tijela (u slučaju prestanka mandata).

Ako u obavijesti nije naveden dan početka novog načina obavljanja dužnosti, novi način obavljanja dužnosti započinje prvog dana sljedećeg mjeseca nakon dostave te obavijesti.

Akti o promjenama tijekom trajanja mandata

- Obavijest o promjeni načina obavljanja dužnosti izvršnog čelnika/zamjenika

- Odluka o promjeni načina obavljanja dužnosti izvršnog čelnika/zamjenika

- Rješenje o visini plaće izvršnog čelnika/zamjenika ili Rješenje o visini naknade za rad (ovisno

  o promjeni načina, profesionalni ili volonterski).

Druga dva akta donosi nadležni pročelnik, na temelju članka 90.c ZLP(R)S-a.

4. Prestanak obnašanja dužnosti i prava

Prema članku 92. st. 2. ZLP(R)S-a, općinskom načelniku, gradonačelniku, županu i njihovim zamjenicima prava na temelju obavljanja dužnosti prestaju danom stupanja na dužnost novoga općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i njihovih zamjenika.

Nakon prestanka obnašanja dužnosti, izvršni čelnik i njegov zamjenik koji nisu ponovo izabrani, imaju pravo podnijeti nadležnom upravnom tijelu zahtjev za ostvarivanje naknade plaće i staž osiguranja po prestanku profesionalnog obnašanja dužnosti, u zakonskom roku – najkasnije posljednjeg dana profesionalnog obavljanja dužnosti, u suprotnom, gube ovo pravo.

Preciznije, prema čl. 90.a ZLP(R)S-a, osobe koje su dužnost obavljale profesionalno posljednjih 6 mjeseci prije prestanka obavljanja dužnosti, po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti ostvaruju pravo na naknadu plaće i staž osiguranja za vrijeme od 6 mjeseci po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti, i to u visini prosječne plaće koja im je isplaćivana za vrijeme posljednjih 6 mjeseci prije prestanka profesionalnog obavljanja dužnosti. Pravo na naknadu plaće i staž osiguranja ostvaruje se na vlastiti zahtjev izvršnog čelnika i njegovog zamjenika te započinje prvoga dana po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti. Zahtjev se podnosi najkasnije posljednjeg dana profesionalnog obavljanja dužnosti, a ako ne podnesu zahtjev u propisanom roku, ne mogu ostvariti pravo na naknadu plaće i staž osiguranja.

Ostvarivanje navedenih prava ovih osoba prestaje prije isteka roka od 6 mjeseci, na vlastiti zahtjev, zapošljavanjem, umirovljenjem ili izborom na drugu dužnost koju obavlja profesionalno, o čemu su dužni odmah izvijestiti nadležni upravni odjel.

Prema članku 90.a stavku 5. ZLP(R)S-a, osobe koje su dužnost obavljale profesionalno manje od 6 mjeseci prije prestanka obavljanja dužnosti, po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti ostvaruju pravo na naknadu plaće i staž osiguranja za vrijeme od onoliko mjeseci po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti koliko su dužnost obavljale profesionalno, i to u visini prosječne plaće koja im je isplaćivana za vrijeme prije prestanka profesionalnog obavljanja dužnosti.

Akti u vezi prestanka profesionalnog obnašanja dužnosti

- Zahtjev za naknadu plaće i staž osiguranja po prestanku profesionalnog obnašanja dužnosti

- Rješenje o ostvarivanju prava na naknadu plaće i staž osiguranja po prestanku profesionalnog

  obnašanja dužnosti.

5. Zaključno

Aktivnosti i podnesci izvršnog čelnika i njegovog zamjenika i akti nadležnog pročelnika ovise prvenstveno o rezultatima provedenih izbora za općinske načelnike, gradonačelnike, župane te njihove zamjenike te činjenici jesu li izabrani isti ili novi izvršni čelnici i njihovi zamjenici, eventualno njihovim nespojivim dužnostima i opredjeljenju za profesionalno ili volontersko obnašanje dužnosti, kao i odluci izvršnog čelnika hoće li i koje poslove povjeriti svom zamjeniku izabranom zajedno s njim, jer je to njegovo pravo, a ne obveza.

Cecilija Tolo, dipl. iur.