Od 23. travnja 2022., od kada je na snazi novi Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti uloga prijavitelja nepravilnosti dobila je značajniju ulogu s obzirom na to da je unaprijeđen pravni okvir zaštite prijavitelja nepravilnosti u odnosu na prethodni Zakon. Novi Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti donesen je prvenstveno zbog potrebe usklađivanja nacionalnog zakonodavstva s pravnom stečevinom Europske unije i potrebe usklađivanja i harmonizacije našeg zakonodavstva s Direktivom (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije. L 305/17, te zbog dodatnih unaprjeđenja sustava prijave odnosno javnog razotkrivanja nepravilnosti po uzoru na Direktivu i jače zaštite prijavitelja nepravilnosti i povezanih osoba te povjerljivih osoba.
1. Tko mogu biti osobe prijavitelji nepravilnosti
Prijavitelji nepravilnosti nisu više samo osobe u radnom odnosu, nego mogu biti i bivši zaposlenici, kandidati za zapošljavanje, samozaposlene osobe, imatelji dionica, članovi upravnog, upravljačkog ili nadzornog tijela trgovačkog društva, volonteri, plaćeni ili neplaćeni vježbenici, osobe koje rade pod nadzorom ili u skladu s uputama ugovaratelja, podugovaratelja ili dobavljača, kao i osobe koje na bilo koji način sudjeluju u djelatnostima pravne ili fizičke osobe za nepravilnosti saznale prilikom obavljanja profesionalnih aktivnosti u javnom ili privatnom sektoru.
Do stupanja na snagu novog Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti nije bilo razvidno tko se smatra prijaviteljem nepravilnosti, već se pod tim pojmom smatrala osoba koja u dobroj vjeri prijavljuje korupciju, pa stoga nije bilo jasno kada osoba koja prijavljuje korupciju postaje „zviždač“, odnosno prijavitelj nepravilnosti.
Novim zakonom proširen je opseg nepravilnosti, pa se zaštita ne odnosi samo na slučajeve korupcije, nego na radnje ili propuste koji su protupravni ili su u suprotnosti s ciljem ili svrhom propisa, a odnose se na područja koja su obuhvaćena područjem primjene akata Europske unije, i to na područja javne nabave, financijskih usluga, proizvoda i tržišta te sprječavanja pranja novca i financiranja terorizma, sigurnosti i sukladnosti proizvoda, sigurnosti prometa, zaštitu okoliša, zaštitu od zračenja i nuklearne sigurnosti, sigurnosti hrane i hrane za životinje, zdravlja i dobrobiti životinja, javnog zdravlja, zaštite potrošača, zaštite privatnosti i osobnih podataka te sigurnosti mrežnih i informacijskih sustava, kao i na radnje ili propuste koji utječu na financijske interese Europske unije.
2. Odgovornost prijavitelja nepravilnosti
Ako osobe prijave informacije o nepravilnostima ili javno razotkriju informacije u skladu sa Zakonom, ne smatra se da su prekršile bilo kakvo ograničenje u svezi s otkrivanjem informacija te ni na koji način ne snose odgovornost glede takve prijave ili javnog razotkrivanja, pod uvjetom da su imale opravdan razlog vjerovati da su prijava ili javno razotkrivanje tih informacija bili nužni radi razotkrivanja nepravilnosti (članak 10. st. 1. Zakona). Pritom, navedena se odredba ne primjenjuje na području obrane i nacionalne sigurnosti i na zaštitu klasificiranih podataka, obvezu čuvanja odvjetničke tajne, obvezu čuvanja podataka koji se odnose na zdravlje pojedinca, tajnost sudskih vijećanja i pravila o kaznenom postupku.
Prijavitelji nepravilnosti ne snose odgovornost glede stjecanja prijavljenih ili javno razotkrivenih informacija ili pristupa njima, osim ako takvo stjecanje ili pristup ne predstavlja samostalno kazneno djelo. Svaka druga potencijalna odgovornost prijavitelja proizišla iz radnji ili propusta koji nisu povezani s podnošenjem prijave ili javnim razotkrivanjem, ili koji nisu potrebni za razotkrivanje nepravilnosti i dalje je uređena primjenjivim nacionalnim pravom ili pravom EU-a. U sudskim postupcima, uključujući postupke zbog klevete, povrede autorskog prava, povrede tajnosti, povrede pravila o zaštiti podataka, otkrivanja poslovne tajne ili zahtjeva za naknadu na temelju privatnog, javnog ili kolektivnog radnog prava, prijavitelji nepravilnosti ne snose nikakvu odgovornost zbog prijava ili javnih razotkrivanja na temelju Zakona. Te osobe imaju pravo na temelju prijave ili javnog razotkrivanja zatražiti odbacivanje predmeta, pod uvjetom da su imali opravdan razlog vjerovati da su prijava ili javno razotkrivanje bili nužni radi razotkrivanja nepravilnosti. Ako osoba podnese prijavu ili javno razotkrije informacije o nepravilnostima koje su obuhvaćene područjem primjene Zakona, a te informacije uključuju poslovne tajne te ako osoba ispunjava uvjete za zaštitu iz Zakona, takva prijava ili javno razotkrivanje smatraju se zakonitima u onoj mjeri u kojoj se takvo pribavljanje, korištenje ili otkrivanje zahtijeva ili dopušta pravom EU-a ili nacionalnim pravom.
3. Postupak prijavljivanja nepravilnosti i postupanje po prijavi
Zakon propisuje postupak prijavljivanja nepravilnosti, koje može biti unutarnje i vanjsko, a pod određenim uvjetima i javno razotkrivanje. Postupak prijavljivanja započinje podnošenjem prijave nepravilnosti. Prijava treba minimalno sadržavati: podatke o prijavitelju nepravilnosti, prijavljenom tijelu ili osobi te informacije o nepravilnostima, a može se podnijeti u pisanom ili usmenom obliku. Pisani oblik uključuje svaki oblik komunikacije koji osigurava pisani zapis. Usmeno prijavljivanje moguće je telefonom ili drugim sustavima glasovnih poruka te, na zahtjev prijavitelja, fizičkim sastankom u razumnom roku.
4. Unutarnje prijavljivanje nepravilnosti
Unutarnje prijavljivanje znači prijavljivanje nepravilnosti poslodavcu. Svaki poslodavac koji ima najmanje 50 radnika dužan je osigurati sustav unutarnjeg prijavljivanja. Poslodavci koji zapošljavaju manje od 50 radnika mogu imati uspostavljen sustav unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti (članak 19. Zakona).
Novost je da osim pravnih subjekata s više od 50 zaposlenih, sustav unutarnjeg prijavljivanja moraju imati, neovisno o broju zaposlenih, i poslodavci obuhvaćeni primjenom akata iz dijela I. točke B. i dijela II. Priloga. Nadalje, pravni subjekti u privatnom sektoru i trgovačka društva koja imaju između 50 i 249 radnika mogu dijeliti resurse glede prijava i vođenja postupka unutarnjeg prijavljivanja, pod uvjetima predviđenima Zakonom i nacionalnim pravom u području radnih odnosa. Ista mogućnost ostavljena je općinama pa i općine mogu dijeliti resurse glede primitka prijava i vođenja postupka u skladu s propisima koji reguliraju područje lokalne samouprave.
Obveze poslodavaca ostale su iste kao i u prijašnjem zakonu, osim što je uspostavljen novi mehanizam postupka imenovanja povjerljive osobe kod poslodavca kod kojeg je uspostavljeno radničko vijeće i gdje prijedlog povjerljive osobe daje radničko vijeće ili sindikalni povjerenik prema propisima o radu. Člankom 20. Zakona propisuju se obveze poslodavca, koji je ponajprije dužan:
1. donijeti opći akt kojim se uređuje postupak unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti i postupak imenovanja povjerljive osobe i njezina zamjenika te ga na prikladan način učiniti dostupnim svim osobama u radnom okruženju, zajedno sa svim informacijama bitnima za podnošenje prijave nepravilnosti
2. imenovati povjerljivu osobu i njezina zamjenika u skladu s donesenim općim aktom, na prijedlog radničkog vijeća ili sindikalnog povjerenika koji je preuzeo prava i obveze radničkog vijeća, ili na prijedlog najmanje 20 % radnika zaposlenih kod poslodavca, ako radničko vijeće ili sindikalni povjerenik koji je preuzeo prava i obveze radničkog vijeća nisu ustanovljeni pri poslodavcu.
Poslodavac će iznimno imenovati povjerljivu osobu i njezina zamjenika bez naprijed navedenih prijedloga, ako takav prijedlog nije dan. Usto, poslodavac je dužan zaštititi prijavitelja nepravilnosti od osvete i poduzeti nužne mjere radi zaustavljanja osvete i otklanjanja njezinih posljedica, čuvati podatke zaprimljene u prijavi od neovlaštenog otkrivanja, osim ako to nije suprotno nacionalnom pravu, osigurati uvjete za vođenje evidencije o prijavama i poduzeti mjere radi otklanjanja utvrđenih nepravilnosti.
Pritom, aktima poslodavca ne smije se smanjiti opseg prava ili uskratiti neko pravo prijavitelja nepravilnosti, a ako se to dogodi, akt nema pravni učinak (članak 21. Zakona). Postupak unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti započinje dostavljanjem prijave povjerljivoj osobi. U članku 22. st. 2. Zakon utvrđuje niz dužnosti povjerljive osobe, poput zaprimanja prijave nepravilnosti i potvrde primitka prijave u roku sedam dana od dana primitka; bez odgode poduzimanja radnji iz svoje nadležnosti potrebnih za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, i dr. Usto, izričito je propisana zabrana poslodavcu da ne smije utjecati ili pokušati utjecati na postupanje povjerljive osobe i njezina zamjenika prilikom poduzimanja radnji iz njihove nadležnosti, a povjerljiva osoba i njezin zamjenik moraju svoje dužnosti obavljati zakonito i savjesno i ne smiju zloporabiti svoje ovlasti na štetu prijavitelja nepravilnosti.
5. Zaštita osoba u postupcima prijave nepravilnosti
Zakonom su i dalje izričito propisana prava na zaštitu prijavitelja nepravilnosti, a novost je i izričito propisivanje uvjeta za zaštitu prijavitelja. Tako je zaštita prijaviteljima nepravilnosti zajamčena uvijek ukoliko su prijavu podnijeli unutarnjim ili vanjskim kanalima prijavljivanja, odnosno ukoliko su javno razotkrili nepravilnost te ukoliko su imali opravdan razlog vjerovati da su informacije o nepravilnostima istinite. Izričito se propisuje kako i osobe koje su anonimno prijavile, ali im je naknadno utvrđen identitet sada imaju isti status zaštite kao i prijavitelji koju su odmah otkrili svoj identitet. Novost je i da osobe koje prijavu podnose institucijama, tijelima ili agencijama Europske Unije imaju također isu zaštitu kao i kad prijavljuju vanjskim kanalima prijavljivanja, u odnosu na akte Europske Unije navedene u dijelu I Prilogu Zakona.
6. Vanjsko prijavljivanje nepravilnosti
Ovim se zakonom propisuje da prijavitelj nepravilnosti može prijaviti nepravilnost tijelu za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti neovisno je li prije toga iskoristio mogućnost unutarnjeg prijavljivanja.
Nadležnost Pučkog pravobranitelja kao tijela za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti ovim se zakonom dodatno uređuje te se postupovno daljnje uređuje postupak vanjskog prijavljivanja nepravilnosti. Propisuje se da Ured pučkog pravobranitelja objavljuje opće informacije o primitku prijava i daljnjem postupanju na temelju njih te druge opće informacije relevantne za zaštitu prijavitelja nepravilnost. Nadalje, propisuje se obveza prosljeđivanja informacija nadležnim institucijama, tijelima, uredima ili agencijama Europske unije iz prijave, ako je to potrebno zbog provođenja daljnje istrage.
Prijavitelju nepravilnosti je i dalje mogućnost javnog razotkrivanja, ali će prijavitelj uživati zaštitu samo pod uvjetima propisanima zakonom.
Dakle, zakon precizira uvjete za ostvarivanje prava na zaštitu osobe koja javno razotkriva nepravilnosti: da nisu poduzete odgovarajuće mjere kao odgovor na prijavu od strane kanala za unutarnje i vanjsko prijavljivanje ili da prijavitelj ima opravdani razlog vjerovati da: nepravilnost može predstavljati neposrednu ili očitu opasnost za javni interes, da postoji rizik od osvete ili da nije izgledno da će se nepravilnosti djelotvorno ukloniti i zbog posebnih okolnosti slučaja
7. Sudska zaštita
Prijavitelj nepravilnosti oslobođen je od plaćanja sudskih pristojbi u sudskim postupcima vezanima uz prijavljivanje nepravilnosti, a Zakon u članku 28. utvrđuje i stvarnu i mjesnu nadležnost za vođenje postupaka sudske zaštite prijavitelja nepravilnosti.
U postupku sudske zaštite, a osobito pri određivanju rokova i ročišta, sud će uvijek obraćati osobitu pozornost na potrebu hitnog rješavanja sporova za zaštitu prijavitelja nepravilnosti. Prema članku 29. Zakona, sudska zaštita prijavitelja nepravilnosti ostvaruje se u posebnom postupku koji se pokreće tužbom za zaštitu prijavitelja nepravilnosti.
Naime, prijavitelj nepravilnosti može tužbom tražiti da se utvrdi da je prema njemu poduzeta osveta, zabrani poduzimanje i ponavljanje osvete te da se uklone njezine posljedice prema prijavitelju nepravilnosti, naknadi šteta uzrokovana povredom prava zaštićenih Zakonom i da se presuda kojom je utvrđena povreda prava prijavitelja nepravilnosti objavi u medijima na trošak tuženika. Navedeni zahtjevi mogu se istaknuti zajedno sa zahtjevima za zaštitu drugih prava o kojima se odlučuje u parničnom postupku ako su svi zahtjevi u međusobnoj vezi i ako je isti sud stvarno nadležan za njih, bez obzira na to je li za te zahtjeve propisano rješavanje u redovitom ili u posebnom parničnom postupku, osim sporova o smetanju posjeda. U tom slučaju primjenjuju se pravila za vrstu spora o kojoj je riječ, ako Zakonom nije drukčije određeno. Presuda kojom se nalaže objava u medijima obvezuje nakladnika medija u kojem treba objaviti presudu. Bitne izmjene u odnosu na prijašnji zakon odnose se na brisanje objektivnog i subjektivnog roka za podnošenje tužbe za zaštitu. Slijedom toga, umjesto utvrđenog objektivnog i subjektivnog roka sada se za podnošenje tužbe primjenjuju procesna pravila prema odredbama zakona kojim se uređuje parnični postupak.
U parnicu za zaštitu prijavitelja nepravilnosti može se kao umješač na strani prijavitelja nepravilnosti pridružiti pučki pravobranitelj, kao i organizacije, ustanove, udruge ili druge fizičke ili pravne osobe koje se u okviru svoje djelatnosti bave zaštitom temeljnih prava i sloboda ili borbom protiv korupcije, ali samo uz pristanak prijavitelja nepravilnosti. U sudskom postupku po tužbi u svezi s prijavom nepravilnosti sud može odrediti privremene mjere u skladu s odredbama zakona kojima se uređuje prisilno ostvarenje i osiguranje tražbina, osim ako Zakonom nije drukčije propisano (članak 32. st. 1. Zakona). Prijavitelj nepravilnosti oslobođen je od plaćanja sudskih pristojbi u postupku pokrenutom radi privremene mjere (članak 32. Zakona). O prijedlogu za određivanje privremenih mjera sud će odlučiti u roku osam dana od dana primitka prijedloga, a žalba protiv rješenja o određivanju privremene mjere ne odgađa provedbu privremene mjere.
Tatjana Martinović, dipl. iur., predstojnica Ureda potpredsjednika Sabora
