Novosti u Zakonu o zaštiti prijavitelja nepravilnosti

Primarna potreba za donošenja novog Zakona je bila usklađivanje zakonodavstva s Direktivom (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije (dalje u tekstu: Direktiva). Direktiva je donesena 23. listopada 2019., nakon što je stari Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti već bio na snazi (donesen 08. veljače 2019., stupio na snagu 01. srpnja 2019.), a također se tijekom postupka izmjena zakona uočilo da će se mijenjati više od polovice članaka što je podrazumijevalo onda donošenje posve novog zakona.

1. Opće odredbe

U općim odredbama je dodan članak kojim se propisuje zaštita osoba koje prijavljuju nepravilnosti (dalje u tekstu: zviždači), a koje su obuhvaćene područjem primjene akata Europske Unije koji se odnose na sljedeća područja:

a) javnu nabavu, financijske usluge, proizvode i tržišta te sprječavanje pranja novca i financiranja terorizma, sigurnost i sukladnost proizvoda, sigurnost prometa, zaštitu okoliša, zaštitu od zračenja i nuklearnu sigurnost, sigurnost hrane i hrane za životinje, zdravlje i dobrobit životinja, javno zdravlje, zaštitu potrošača, zaštitu privatnosti i osobnih podataka te sigurnost mrežnih i informacijskih sustava, nadalje

b) koje utječu na financijske interese Europske unije kako je navedeno u članku 325. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i dodatno utvrđeno u relevantnim mjerama Europske unije

c) koje se odnose na unutarnje tržište, kako je navedeno u članku 26. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, uključujući povrede pravila Europske unije o tržišnom natjecanju i državnim potporama, kao i povrede koje se odnose na unutarnje tržište u odnosu na radnje kojima se krše pravila o porezu na dobit ili aranžmane čija je svrha ostvariti poreznu prednost koja je u suprotnosti s ciljem ili svrhom primjenjivog zakonodavstva o porezu na dobit

d) koje se odnose na druge odredbe nacionalnog prava ako se takvim kršenjem ugrožava i javni interes.

Promijenjene su i proširene definicije zakonskih izraza. Tako sada nepravilnosti predstavljaju radnje ili propusti koji su protupravni i odnose se na područje primjene i propise navedene u članku 4. ovoga Zakona, ili su u suprotnosti s ciljem ili svrhom tih propisa. Prijava je usmeno ili pisano prenošenje informacija o nepravilnostima. Ona sadrži podatke o prijavitelju nepravilnosti, prijavljenom tijelu ili osobi te informacije o nepravilnostima te se može podnijeti usmenim ili pisanim putem.

Obavljanje poslova je zamijenjeno sa širim pojmom radno okruženje koje je definirano kao profesionalne aktivnosti u javnom ili privatnom sektoru u okviru kojih, neovisno o prirodi tih aktivnosti, osobe stječu informacije o nepravilnostima i u okviru kojih bi te osobe mogle doživjeti osvetu ako prijave takve nepravilnosti, uključivši situaciju kada je aktivnost u međuvremenu prestala ili neposredno treba ili je trebala započeti (radni odnos, rad izvan radnog odnosa, ugovori o djelu, imatelji dionica i poslovnih udjela, postupci zapošljavanja i dr.).

Drugi novi ili izmijenjeni izrazi obuhvaćaju: tijela javne vlasti, osveta (koja je zamijenila dosadašnju štetnu radnju), prijavljena osoba, daljnje postupanje, povratna informacija i pomagač prijavitelju.

Kod načela zabrane sprečavanja prijavljivanja nepravilnosti dodana je zabrana pokretanja zlonamjernih postupaka protiv prijavitelja nepravilnosti (čl. 8. st. 3.), povezanih osoba i njezinih zamjenika.

Pojam osvete je razrađen u čl. 9. koji poslodavcu, kao glavno načelo, izričito zabranjuje osvetu pa se sukladno tome poslodavac ne smije osvećivati prijavitelju nepravilnosti zbog prijavljivanja nepravilnosti ili javnog razotkrivanja, a navedeni su i postupci koji se izričito smatraju osvetom (privremeno udaljavanje, otkaz, degradiranje ili uskraćivanje mogućnosti za napredovanjem, prijenos dužnosti, promjena radnog mjesta, smanjenje plaće, uskrata mogućnosti za osposobljavanje, prisila, zastrašivanje, uznemiravanje, diskriminacija, nepravedni tretman, negativno označavanje, prouzročenje štete, poništavanje licence ili dozvole, upućivanje na psihijatarske ili liječničke preglede i sl.).

Prošireno je i definiranje odgovornosti prijavitelja nepravilnosti u čl. 10. na način da prijavitelji ne snose odgovornost u pogledu stjecanja prijavljenih ili javno razotkrivenih informacija ili pristupa njima, osim ako takvo stjecanje ili pristup ne predstavlja samostalno kazneno djelo. Također, u sudskim postupcima (postupci zbog klevete, povrede autorskog prava, povrede poslovne tajne i sl.), prijavitelji imaju pravo na temelju te prijave ili javnog razotkrivanja zatraže odbacivanje predmeta, pod uvjetom da su imale opravdan razlog vjerovati da su prijava ili javno razotkrivanje bili nužni radi razotkrivanja nepravilnosti na temelju ovoga Zakona.

2. Prava prijavitelja nepravilnosti

Prava prijavitelja nepravilnosti su razrađenija u odnosu na stari zakon. Da bi zviždač uživao zaštitu sukladno zakonu, prema čl. 12. mora: 1) imati opravdan razlog vjerovati da su prijavljene ili javno razotkrivene informacije o nepravilnostima istinite u trenutku prijave ili razotkrivanja, da su te informacije obuhvaćene područjem primjene Zakona te 2) ako je prijava podnesena u skladu s odredbama ovoga Zakona sustavom unutarnjeg ili vanjskog prijavljivanja nepravilnosti ili su javno razotkrili nepravilnost. Na ovaj način je postavljen zahtjev na sličan način kao čl.8. prethodnog Zakona, odnosno, da bi se uživala zaštita temeljem ovog Zakona moraju se kumulativno ispuniti ova dva uvjeta, a kako bi se spriječila zlouporaba prava na prijavljivanje nepravilnosti.

Vezano za obveze zaštite identiteta, proširena je iznimka od otkrivanja podataka o identitetu prijavitelja te se oni mogu po čl. 14. st. 2. otkriti samo ako je to nužna i razmjerna obveza koja se nalaže pravom Europske unije ili nacionalnim pravom u okviru istraga nacionalnih tijela ili u okviru sudskog postupka, među ostalim radi zaštite prava na obranu prijavljene osobe, te ta otkrivanja podliježu odgovarajućim zaštitnim mjerama i to na način da tijelo koje otkriva identitet prijavitelja njega mora obavijestiti prije otkrivanja pisanom obaviješću s razlozima otkrivanja.

3. Postupak prijave nepravilnosti 

Kako je navedeno, razrađen je način na koji se može podnijeti prijava nepravilnosti. Pisani oblik može uključivati svaki oblik komunikacije s pisanim zapisom, a usmeni put podrazumijeva i prijavu telefonom ili drugim sredstvom koje omogućuje glasovne poruke te fizičkim sastankom, na zahtjev prijavitelja.

Čl. 18. propisuje obvezu povjerljivih osoba i tijela nadležnog za vanjsko prijavljivanje da vode evidenciju o svakoj zaprimljenoj prijavi nepravilnosti. One se moraju čuvati u trajnom obliku, sukladno nacionalnom pravu kojima je regulirana zaštita i obrada dokumentacije.

3.1. Unutarnje prijavljivanje nepravilnosti

Definicija unutarnjeg prijavljivanja je ostala identična starom zakonskom rješenju. Poslodavac koji zapošljava najmanje 50 radnika dužan je uspostaviti sustav unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti dok poslodavci koji zapošljavaju manje od 50 radnika mogu imati uspostavljen sustav unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti, osim ako su obuhvaćeni primjenom akata iz dijela I. točke B. i dijela II. Priloga (financijske usluge, proizvodi i tržišta, te sprečavanje pranja novca i financiranja terorizma). Tada je poslodavac dužan uspostaviti sustav unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti neovisno o broju zaposlenih. Pravni subjekti u privatnom sektoru, trgovačka društva s javnim ovlastima koja zapošljavaju 50 do 249 radnika mogu dijeliti resurse u pogledu primitka prijava i vođenja postupka.

Poslodavci su i dalje obavezni donijeti akte kojima se uređuje postupak prijave nepravilnosti i postupak imenovanja povjerljive osobe i njezina zamjenika. Razlika je što sada povjerljivu osobu po novom zakonskom rješenju imenuje poslodavac na prijedlog radničkog vijeća ili sindikalnog povjerenika odnosno najmanje 20% radnika zaposlenih kod poslodavca ako kod poslodavca ne djeluje radničko vijeće ili sindikalni povjerenik.

Što se tiče postupka unutarnjeg prijavljivanja, izmijenjeni su rokovi po kojima je povjerljiva osoba dužna postupati. Prethodnim zakonskim rješenjem, rok je iznosio 60 dana od dana zaprimanja prijave, dok takav rok u novom Zakonu ne postoji. Ona je sada dužna bez odgode poduzeti radnje iz svoje nadležnosti potrebne za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, te poduzeti radnje radi ispitivanja nepravilnosti i dostaviti prijavitelju povratnu informaciju o prijavi u pravilu u roku od 30 dana, ali ne duljem od 90 dana od dana potvrde o primitku prijave ili ako potvrda nije poslana prijavitelju, nakon proteka sedam dana od dana podnošenja prijave.

3.2. Vanjsko prijavljivanje nepravilnosti

Velika novost u vanjskom prijavljivanju nepravilnosti je što ono ne zahtijeva prvotno obraćanje kanalu unutarnjeg obavještavanja. Prema čl. 23., prijavitelj može prijaviti nepravilnost nadležnom tijelu za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti nakon što je prvo podnio prijavu kroz sustav unutarnjeg prijavljivanja ili izravno nadležnom tijelu za vanjsko prijavljivanje. Do sada je za vanjsko prijavljivanje bilo potrebno ispunjenje jedne od šest pretpostavku (neposredna opasnost po život; nepostojanje mogućnosti unutarnjeg prijavljivanja; ako se unutarnja prijava nije riješila u roku; ako postoji opravdana bojazan da se ne može osigurati ostvarenje zaštite, itd.). Na ovaj način se fleksibilizira mogućnost prijavitelja da ne mora nužno koristiti kanale unutarnjeg prijavljivanja, već može ići izravno vanjskim kanalima prijave.

Kao tijelo za vanjsko prijavljivanje ostaje pučki pravobranitelj, s tim da se dodatno uređuje njegova ovlast, ali i postupak. Između ostalog, Ured pučkog pravobranitelja objavljuje opće informacije o primitku prijava i daljnjem postupanju na temelju njih te druge opće informacije relevantne za zaštitu prijavitelja nepravilnosti.  Propisuje se obveza prosljeđivanja informacija nadležnim institucijama, tijelima, uredima ili agencijama Europske unije iz prijave, ako je to potrebno zbog provođenja daljnje istrage.

Rok za pružanje informacije o tijeku i radnjama poduzetima u postupku se produljio te se mora dostaviti u roku od 30 dana, ali ne duljem od 90 dana (ranije je taj rok iznosio 30 dana). U opravdanim slučajevima taj rok može trajati šest mjeseci. Nadležno tijelo dužno je bez odgađanja obavijestiti prijavitelja nepravilnosti o ishodu postupka nakon njegova okončanja.

3.3. Javno prijavljivanje

Kod javnog prijavljivanja nepravilnosti pretpostavke su postrožene na način da pravo na zaštitu uživa prijavitelj koji je prvo podnio prijavu sustavom vanjskog ili unutarnjeg prijavljivanja ili izravno nadležnom tijelu, ali u roku iz čl. 22. st. 2. t. 3. ili čl. 25. st. 5. nisu poduzete mjere kao odgovor na prijavu ili ako prijavitelj ima opravdan razlog vjerovati da nepravilnost predstavlja očitu opasnost za javni interes ili da postoji rizik od osvete ili da se izgledi da će se nepravilnost ukloniti niski zbog posebnosti slučaja (ovo vrijedi za vanjsko prijavljivanje).

4. Sudska zaštita

Vezano za sudsku zaštitu prijavitelja nepravilnosti razrađena je nadležnost sudova na način da su, pored općinskih sudova i Općinskog radnog suda u Zagrebu, nadležni trgovački te upravni sudovi, ovisno o tome iz čije stvarne nadležnosti proizlazi spor koji je povod za tužbu za zaštitu prijavitelja nepravilnosti.

Vrste zahtjeva koji se mogu postaviti takvom tužbom ostaju isti, s time da uz njih prijavitelj može podnijeti i zahtjeve za zaštitu drugih prava o kojima se odlučuje u parničnom postupku ako su svi zahtjevi u međusobnoj vezi i ako je isti sud stvarno nadležan za njih, bez obzira na to je li za te zahtjeve propisano rješavanje u redovitom ili u posebnom parničnom postupku, osim sporova o smetanju posjeda.

Rok za podnošenje zahtjeva je brisan, za razliku od prethodnog koji je iznosio tri godine od poduzimanja štetne radnje tj osvete.

U postupcima radi zaštite prijavitelja pretpostavlja se da je šteta nastala iz osvete zbog prijave ili javnog razotkrivanja te je osoba koja je poduzela osvetu ta na kojoj je teret dokaza da je ta radnja ili propust bio utemeljen na opravdanim razlozima.

5. Ostale odredbe

Za razliku od prethodnika, u novom Zakonu je uvedena ovlast za nadzor nad provedbom Zakona i propisa donesenih na temelju ovoga Zakona te pojedinačnim aktima, uvjetima i načinom rada nadziranih poslodavaca inspekcijskim tijelima.

Od prekršajnih odredbi, postrožena je i proširena prekršajna odgovornost povjerljivih osoba i njihovih zamjenika, na način da prekršajno odgovaraju ako ne čuvaju identitet prijavitelja nepravilnosti i podatke zaprimljene u prijavi od neovlaštenog otkrivanja odnosno objave drugim osobama. Prekršajno odgovaraju također sve osobe koje sudjeluju u postupku po prijavi nepravilnosti ako ne štite podatke koje saznaju iz prijave, ili ih koriste ili otkrivaju u druge svrhe osim one koje su potrebne za ispravno daljnje postupanje.

Zakon je objavljen 15. travnja 2022., te je stupio na snagu osmog dana od dana objave u „Narodnim novinama“.

Filip Galić, dipl. iur.

Izvori:

1. https://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2022_04_46_572.html

2. https://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2019_02_17_357.html