Radi se, da podsjetim, o pitanju nadležnosti za odlučivanje o zahtjevu za izuzeće predsjednice Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa (dalje: "Povjerenstvo").
Podnositelji prijedloga, opozicijski saborski zastupnici Arsen Bauk i Peđa Grbin, zajedno s još četvoricom zastupnika pokušali su pitanje nadležnosti za odlučivanje o zahtjevu za izuzeće predsjednice Povjerenstva najprije postaviti pred saborskim Odborom za Ustav, Poslovnik i politički sustav (dalje: "Odbor") na 54. sjednici toga tijela, uz poziv na odredbu članka 49. Poslovnika Sabora. Odboru su predložili zaključak „Utvrđuje se da je Odbor za izbor, imenovanja i upravne poslove Hrvatskog sabora nadležan za odlučivanje o pitanjima izuzeća predsjednice Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa“.
Potom su isti zastupnici na 55. sjednici Odbora pokušali raspraviti prijedlog da se zatraži od Ustavnog suda RH da odluči o zahtjevu za izuzeće predsjednice Povjerenstva. Predloženo je donošenje sljedećeg zaključka: „Temeljem čl. 82. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu RH Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora podnosi Ustavnom sudu RH zahtjev za rješenje sukoba nadležnosti, kako bi Ustavni sud RH utvrdio nadležnost za odlučivanje o zahtjevu za izuzeće predsjednice i članova Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa“.
Nije sporno da su oba prijedloga za sazivanje sjednica Odbora – s predloženim zaključcima – podnesena po trećini članova Odbora, čime je zadovoljen uvjet iz čl. 49. st. 1. Poslovnika Hrvatskog sabora.
Oba ta pitanja uvrštena su na dnevni red 54., odnosno 55. sjednice Odbora, ali su povodom prigovora na dnevni red, bez rasprave, odlukom većine s dnevnog reda odmah i skinuta.
Nezadovoljni takvim postupanjem Odbora, zastupnici su se obratili Ustavnom sudu RH. Ustavni sud je odbio postupanje, obavijestivši predlagatelje o tome dopisom.
U ovom tekstu želim iskazati svoje neslaganje kako s formom, tako i sa sadržajem navedenog dopisa Ustavnog suda RH predlagateljima.
Problem forme
Kao prvo, smatram da je podnositeljima prijedloga odgovor Ustavnog suda RH - pozitivan ili negativan - trebalo dostaviti u formi odluke Ustavnog suda, a ne u formi dopisa. Naime, postupak koji prethodi odašiljanju dopisa praktički je identičan postupku donošenja redovitih odluka Ustavnog suda kada u postupku sudjeluje plenarna sjednica sudaca Ustavnog suda. Kada je tome tako, nema razloga da i forma ne bude uobičajena.
Točno je da je odgovaranje dopisom u sličnim slučajevima sukladno dosadašnjoj praksi Ustavnog suda RH. Međutim, takva se praksa ne temelji na pozitivnom pravu. U čl. 54. st. 1. toč. 17. Poslovnika Ustavnog suda RH određuje se oznaka ustavnosudskih predmeta „U-X“ za praćenje ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti i izvješćivanje predsjednika Hrvatskog sabora o pojavama neustavnosti i nezakonitosti, sve temeljem ovlasti iz čl. 125. Ustava RH i čl. 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu RH. Prema Poslovniku Ustavnog suda RH sud donosi a) odluke, b) rješenja i c) izvješća, a dopisima jedino „odgovara na podneske građana pod oznakom 'R' (čl. 54. st. 1. toč. 19. Poslovnika Ustavnog suda RH).
U konkretnom je slučaju očigledno da se ne radi o „dopisu građana“ prvenstveno zbog toga što se ta poslovnička formulacija ne odnosi na saborske zastupnike. Dalje je očigledno da ih niti Ustavni sud ne tretira takvima, inače bi dopis s kojim ovdje polemiziram imao poslovni broj U-R, a ne U-X kakav je u stvari. Simptomatično je da se nigdje u dopisu Ustavni sud RH ne poziva niti na jednu odredbu – zakonsku ili poslovničku - koja bi formu dopisa opravdavala.
Kao drugo, dopis upućen predlagateljima također sadrži argumentaciju, makar u izrazito skraćenom i pojednostavljenom obliku. Ako sud iznosi argumentaciju, bilo bi očekivano i ispravno da suci koji se sa načinom reakcije suda u konkretnom slučaju ne slažu mogu iznijeti i svoje argumente tj. argumente na kojima temelje svoje pravno stajalište. Na taj način bi javnost mogla između dviju argumentacija detektirati onu koja je sukladnija Ustavu. Dopis kao što je ovaj u konkretnom slučaju niti iznosi dovoljnu argumentaciju, niti dozvoljava iznošenje argumentiranog neslaganja. Smatram stoga takvo rješenje – osim nezakonitim – i substandardnim u odnosu na razinu očekivanu od Ustavnog suda RH.
Kao treće, radi se u konkretnom slučaju o ustavnim pitanjima par exellence tj. a) o pitanju (ne)mogućnosti parlamentarne rasprave inicirane od strane opozicije i b) pitanju funkcioniranja Povjerenstva. Dakle, radi se o temama koje su nedvojbeno od kapitalnog ustavnopravnog značaja. Sam značaj otvorenih pitanja ne trpi odgovor u formi dopisa sa sumarnom argumentacijom.
Problem sadržaja
Trećina članova Odbora prijedlog zaključaka za sjednicu Odbora postavila je temeljem ovlasti iz čl. 49. st. 1. i 2. Poslovnika Hrvatskog sabora koji glasi:
Članak 49.
Prijedlog za sazivanje sjednice radnog tijela može zaključkom zatražiti Sabor, predsjednik Sabora ili najmanje jedna trećina članova radnog tijela. Prilikom sazivanja sjednice radnog tijela, predsjednik radnog tijela dužan je naznačiti dnevni red sjednice.
Predsjednik radnog tijela dužan je sazvati sjednicu radnog tijela najkasnije u roku od osam dana od dana zaprimanja zahtjeva ovlaštenog predlagatelja.
Odbor je, po prigovoru na dnevni red, navedene teme s dnevnog reda skinuo uz poziv na čl. 225. Poslovnika Hrvatskog sabora koji glasi:
Članak 225.
Na predloženi dnevni red, koji je upućen uz poziv na sjednicu, zastupnik ili drugi predlagatelj zakona može podnijeti prigovor u pisanom obliku najkasnije jedan dan prije zakazane sjednice Sabora.
Prigovor u pisanom obliku na predloženi dnevni red može se podnijeti ako predsjednik Sabora nije postupio u skladu sa člankom 224. stavkom 3. ovoga Poslovnika. Ako utvrdi da je prigovor opravdan,predsjednik Sabora će uvrstiti temu u dnevni red, bez provođenja rasprave.
Ako nitko od zastupnika ili drugih predlagatelja zakona ne podnese prigovor sukladno stavku 1. ovoga članka predloženi dnevni red smatra se utvrđenim.
Na sjednici Sabora, zastupnikili drugi predlagatelj zakona može podnijeti prigovor u pisanom obliku samo na one točke dnevnog reda koje nije sadržavao prijedlog dnevnog reda upućen uz poziv na sjednicu ili koje su izostavljene u konačnom prijedlogu dnevnog reda, a bile su sadržane u prijedlogu dnevnog reda upućenog uz poziv na sjednicu.
O podnesenim prigovorima na dnevni red odlučuje se na sjednici bez rasprave.
Držim da je očigledno da se odredba čl. 225. saborskog Poslovnika ne može primijeniti na sjednicu sazvanu prema čl. 49., najprije zato što se na taj slučaj izrijekom NE odnosi, a potom što se niti po smislu ne može supsidijarno upotrijebiti.
Parlamentarna rasprava je sadržaj, srž demokracije, dok je većinsko odlučivanje njezina forma. Voltaire je rekao: Ne slažem se niti s jednom riječi koju si izgovorio, ali ću do smrti braniti tvoje pravo da ih izgovoriš. To je temelj parlamentarizma kao funkcionalnog sistema: rasprava. Ime parlamenta dolazi od talijanskog glagola „parlare“ što znači „govoriti“. Razumjeti čl. 49. i 225. saborskog Poslovnika na način da je pravo opozicije da saziva sjednicu i predlaže zaključke, a da je pravo većine da te iste zaključke bez rasprave skida s dnevnog reda jednostavno se protivi i prirodi i smislu parlamentarne demokracije. Kako kvalificirano odlučiti o nečemu što nisi raspravio? Zašto ne htjeti saslušati argumente suprotne strane?
U konkretnom je slučaju Odbor pogrešnim tumačenjem propisa lišio formu sadržaja. Prazna forma ne zadovoljava standarde razvijenih demokracija kojima ne samo da trebamo težiti, nego smo ih, u većem dijelu, kroz sve ovo vrijeme već i trebali dostići.
Pogledajmo što je Ustavni sud RH rekao u jednoj starijoj odluci U-III-2678/2006 rješavajući o ustavnoj tužbi o identičnom problemu:
„Prema stajalištu Ustavnog suda svrha navedenih zakonskih pravila nije samo puki čin sazivanja sjednice predstavničkog tijela, već i rasprava i odlučivanje o prijedlogu zbog kojeg su zakonom ovlašteni predlagatelji (najmanje 1/3 članova predstavničkog tijela, odnosno predstavnička manjina) i tražili sazivanje sjednice. Samo se na taj način, naime, može osigurati pravo manjine u predstavničkom tijelu da se o njihovom prijedlogu raspravlja i odlučuje.
Značenje koje zakonodavac daje zaštiti predstavničke manjine osobito je razvidno iz činjenice da zakonodavac obvezuje općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana da sazove sjednicu čije je sazivanje zahtijevala najmanje 1/3 članova, u slučaju da to ne učini sam predsjednik predstavničkog tijela, odnosno u obvezi čelnika središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave da sazove sjednicu predstavničkog tijela u slučaju da to ne učini ni općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan.
U takvoj situaciji, a vodeći se demokratskim načelom zaštite predstavničke manjine, nema nikakve ustavnopravno prihvatljive osnove stajalište Upravnog suda da je svrha čl. 34. Zakona ispunjena samom činjenicom što je na zahtjev trećine članova sjednica predstavničkog tijela sazvana kao takva.“.
Očito je da dopisom broj U-X-2886/2019 od 04.09.2019. godine Ustavni sud RH potpuno mijenja ranije zauzeti stav u istovrsnom pitanju, ali to niti deklarira, niti argumentira. To ne bi bila dobra praksa čak niti da je promjena stava nabolje, a što očito nije slučaj.
Problem ostaje
Ono što je ponukalo predlagatelje da (bezuspješno) zatraže donošenje zaključaka Odbora – i potom postupanje Ustavnog suda RH – je problem funkcioniranja Povjerenstva u slučaju da se zatraži izuzeće njegove predsjednice, a što je u zadnje vrijeme zamijećena praksa.
U predmetu Povjerenstva u kojem je doneseno rješenje br. 711-I-134-P-172-18/19-40-18 od 03.12.2018. (bivša) dužnosnica Martina Dalić – postupak je vođen povodom njene uloge u postupku izvanredne uprave u koncernu Agrokor - navela je podneskom, između ostalog, da je „predsjednica Povjerenstva od 2006. do 2018. Bila zaposlena u HUP-u…, da je kroz cijelo to razdoblje Ivica Todorić bio počasni predsjednik HUP-a…, da je od 2007. do 2011. predsjednik HUP-a bio D. Kuštrak, dugogodišnji stariji potpredsjednik Agrokora…, pa se predsjednica Povjerenstva radi zaštite svoje osobne vjerodostojnosti, vjerodostojnosti samog Povjerenstva kao tijela, očuvanja dostojanstva povjerene joj dužnosti i očuvanja povjerenja građana trebala izuzeti od odlučivanja u tom predmetu“.
Povjerenstvo nije smatralo da samo treba odlučiti o zahtjevu za izuzeće vlastite predsjednice. Samo usput napominjem da bi to Povjerenstvu i tehnički možda bilo nemoguće učiniti: po zakonu Povjerenstvo broji 5 članova, dakle o izuzeću jednog člana odlučuje parni broj preostalih članova.
U upravnom sporu koji je vođen pod poslovnim brojem UsI-588/19 povodom upravne tužbe (bivše) dužnosnice Dalić protiv naznačene odluke Povjerenstva, Upravni sud u Zagrebu je 23.05.2019. godine poništio rješenje Povjerenstva, jer da „…navodi izneseni u očitovanju tužiteljice (Dalić) od 19.07.2018. predstavljaju zahtjev za izuzeće Povjerenstva Nataše Novaković, pa je trebalo o takvom podnesenom zahtjevu za izuzeće odlučiti nadležno tijelo.“. Koje bi to nadležno tijelo bilo sud ne navodi, već citira propise za koje misli da bi trebalo primijeniti: „Kako se radi o upravnom postupku, a Zakonom o sprječavanju sukoba interesa nije uređeno izuzeće članova Povjerenstva, trebalo je primijeniti čl. 24. st. 5. Zakona o općem upravnom postupku kojim je propisano da o izuzeću čelnika prvostupanjskog tijela odlučuje čelnik drugostupanjskog tijela, a ako takvog tijela nema, da će o izuzeću odlučiti tijelo koje obavlja nadzor nad tim javnopravnim tijelom.“.
Dakle, o zahtjevu za izuzeće nisu se smatrali nadležnim odlučiti niti Povjerenstvo samo, niti Upravni sud u Zagrebu.
Što se tiče prijedloga da Odbor riješi o nadležnosti saborskog Odbora za izbor, imenovanja i upravne poslove Hrvatskog sabora za odlučivanje o zahtjevu za izuzeće predsjednice Povjerenstva, radi se o pitanju nadležnosti obaju Odbora, pa je većinska odluka o nepostavljanju tog pitanja na dnevni red sjednice Odbora zbog nenadležnosti Odbora ujedno i odluka o glavnoj stvari tj. o prijedlogu predlagatelja.
Bez obzira na to što je većina o prijedlogu odlučila onako kako je odlučila - dakle, da je Odbor (da su oba Odbora) nenadležna - trebala se, ponavljam, prije toga provesti rasprava u kojoj bi bilo omogućeno predlagateljima da iznose svoje argumente zbog kojih smatraju da bi Odbor mogao biti nadležan za to pravno pitanje.
Pitanje je jako važno, jer je potrebno osigurati funkcioniranje (tj. nužno onemogućiti blokiranje rada) Povjerenstva, „stalnog, neovisnog i samostalnog državnog tijela“ kako je definirano istoimenim zakonom. I nama silno potrebnog, dodao bih.
Dakle, u trenutku kada su predlagatelji tražili od Odbora da se radi rješavanja sukoba nadležnosti obrati Ustavnom sudu RH, već je bilo više nego jasno da u slučaju zahtjeva za izuzeće predsjednice Povjerenstva postoji negativni sukob nadležnosti: niti je Povjerenstvo samo htjelo odlučiti, niti je Upravni sud htio odlučiti, niti je Hrvatski sabor htio odlučiti.
Jedna od ustavom određenih zadaća Ustavnog suda RH je i postupak rješavanja sukoba nadležnosti između tijela zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti.
Zbog toga smatram da, što se tiče zahtjeva da se uputi Ustavnom sudu RH traženje da on odluči o zahtjevu za izuzeće predsjednice Povjerenstva, Odbor nikako nije mogao tu točku skinuti s dnevnog reda bez provedene rasprave, a najmanje prostim preglasavanjem. Naime, Odbor takvom odlukom, onemogućavajući da pitanje nadležnosti stigne pred Ustavni sud RH, ustvari prejudicira odluku Ustavnog suda RH, a za što nema nikakvog temelja niti u kojem poznatom propisu.
Iz citiranih presuda redovnih sudova, postupaka saborskih tijela i dopisa Ustavnog suda RH proizlazi da za odlučivanje o zahtjevu za izuzeće predsjednice Povjerenstva nitko nije nadležan, odnosno ne zna se tko bi trebao biti nadležan. To je žalostan rezultat svih tih postupaka. Ili ne samo rezultat, nego je to i bio njihov cilj?
Par zaključnih razmišljanja
Demokracija je vladavina većine, ali uz jasna pravila igre koja i manjini garantiraju određena prava. Ta pravila igre ne smiju se mijenjati niti iskrivljavati od strane većine, jer saborske većine se (iz)mijenjaju, a pravila ostaju. U općem interesu. To je prava demokracija, to je Republika. Republika znači „javna stvar“, to je naše zajedničko, naš zajednički dom i zajednički interes. Naša je stvar osigurati puno funkcioniranje sustava onako kako je Ustavom zamišljen i zakonima uređen. Smislenije je navijati za Povjerenstvo nego za nogometnu reprezentaciju: reprezentacija predstavlja (reprezentirati znači predstavljati) državu, dok Povjerenstvo JEST država, njezin zakonom određeni i funkcionalno važni dio.
Krajnje nam je vrijeme da naučimo svjetske jezike, da ne budemo više izgubljeni u prijevodu. Ali, da se ja vratim na temu i na misao zbog kojih sam i počeo pisati ovaj tekst… Praksa nosi probleme, i te probleme valja rješavati promptno, a ne skrivati se od njih.
Ako koji puta Sabor, ili neki saborski odbor donesu odluku substandardnu u odnosu na demokratske uzuse, Ustavni sud mora biti korektor koji će usmjeriti postupak u pravom smjeru, uputivši na pravi način odlučivanja. U konkretnom slučaju Ustavnom sudu RH ta je prilika pružena, ali ju je on - suprotno svojim ustavnim ovlastima i ustavnoj nadležnosti - propustio iskoristiti.
Andrej Abramović
