Uz nadolazeću novelu Zakona o sudovima: suci, zabrana primanja darova, (ne)potrebno pravno normiranje?

1. Okvir za raspravu

Ustavi vole reći "nitko nije iznad zakona".

Suci su jednako podložni korupciji kao i bilo koja druga osoba.¹

Općenito, sucima je zabranjeno primanje darova zbog potencijalnog sukoba interesa i potrebe održavanja javnog povjerenja u integritet pravosuđa. Prihvaćanje darova, čak i ako se čine malima, može stvoriti dojam da na odluke suca utječe darovatelj, što potkopava percepciju javnosti o nepristranosti.

Primjerice, sucu Vrhovnog suda Republike Hrvatske (dalje: VSRH) bliski prijatelj nudi sliku od 1.000,00 eura na dar. Sudac bi trebao ponajprije pažljivo razmotriti ima li prijatelj skrivene namjere nuđenjem dara. Ako je odgovor potvrdan očito da sudac dar treba odbiti. U RH ne postoji tijelo s kojim se sudac mora konzultirati prije prihvaćanja dara. Naravno, sudac o tome može pitati DSV, ali ono nema mehanizam savjetovanja sudaca i može, ali ne mora, dati savjetodavni odgovor. Sudac mora konzultirati svoju savjet ali i Kodeks sudačke etike. U konačnici sudac bi morao dar, ako ga prihvati, prijaviti u imovinsku karticu.

Sucu nekog županijskog suda u RH ponuđen je besplatan vikend boravak u lovačkoj kući vrijedan 1.200,00 eura, koji plaća bliski prijatelj suca. I u ovom slučaju sudac mora pažljivo razmotriti ima li prijatelj, ili netko iz njegova kruga, skrivene motive. Logički nitko nešto ne nudi besplatno, a da nema neko protupotraživanje.

U Njemačkoj je sucima općenito zabranjeno primanje darova, posebno ako bi se dar mogao shvatiti kao utjecaj na njihove sudske odluke ili podrivanje njihove nepristranosti. Dok neki mali, jeftini darovi društvene prirode mogu biti dopušteni, veći darovi ili oni povezani s njihovim službenim dužnostima strogo su zabranjeni.

Njemački zakon, a posebno kazneni zakonik, zabranjuje javnim dužnosnicima poput sudaca primanje darova koji bi se mogli smatrati utjecajem na njihove odluke ili radnje vezane uz njihove službene dužnosti.

Ako ćemo tek Nacrtom uvesti nemogućnost darivanja sudaca znači li to da je to do sada bilo normalno?

Dali smo samo dva banalna primjera koji se mogu desiti u praksi.

2. O ustavnopravnim shvaćanjima kvalitete pravne norme odnosno postoji li pravna praznina u pogledu regulacije zabrane primanja darova od strane sudaca?

Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje: USRH) je u predmetu br.: U-I-722/2009 (odluka i rješenje od 6. travnja 2011., NN, br. 44/11.), istaknuo da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja jedan od temeljnih elemenata vladavine prava te je navedeno što se, prema stajalištu USRH-a, ima smatrati pozitivnim, a što negativnim smislom zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme u svjetlu vladavine prava. Ističe se: »... zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz čl. 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati. (...) ... adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja ‘jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava’ … i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. (...) (...) ... zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne norme moraju se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njihovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti. (...) Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme ima pozitivni i negativni smisao. U pozitivnom smislu zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme znači da građani moraju moći iz njezina izričaja stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi im mogli prilagoditi svoje ponašanje. Ako to ponašanje reguliraju dvije ili više pravnih normi, njihov donositelj mora osigurati njihovu jasnoću i predvidljivost i u pogledu sadržaja svake od njih i u pogledu učinka koji one stvaraju u svojem međuodnosu... Pozitivni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme, međutim, nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima. Prijeporna tumačenja neke pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti. Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućene tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje tijela državne i javne uprave i za postupanje tijela sudbene vlasti. Prva smiju postupati samo na temelju dovoljno jasnih zakonskih mjerila koja ih pravno vezuju ili im pak dopuštaju određeni stupanj slobodne prosudbe (najčešće u obliku diskrecijske ocjene). U suprotnom bi ono ugrozilo slobodu građana od samovolje i zlouporabe državne vlasti, posebice u slučajevima mjera i radnji koje se poduzimaju prema njima bez njihova prethodnog znanja. Druga moraju kontrolirati zakonitost akata i postupanje primjenjivača pravnih normi na temelju jasnih i preciznih pravnih mjerila. Pri tome, nedostaci u preciznosti pravne norme mogu onemogućiti nadzor nad primjenom načela razmjernosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili slobode građana (čl. 16. st. 2. Ustava).«

U predmetu br.: U-I-4455/2015 (rješenje od 4. travnja 2017.), USRH ponovo je naglasio: »Zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz čl. 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, to jest dovoljno precizna da oni mogu stvarno i konkretno – po potrebi uz odgovarajući savjet – znati svoja prava i obaveze, do stupnja koji je razuman u danim okolnostima, kako bi se prema njima mogli ponašati. USRH podsjeća da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme nije samo semantički zahtjev koji traži da se odnos između njezina adresanta i adresata odvija uz što manje komunikacijske neodređenosti. Ti su zahtjevi temeljna mjerila za normativnu regulaciju svih slučajeva u kojima odgovor na pitanje iznalaženja i tumačenja mjerodavnog prava ne bi bio jednoznačan. Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređene i neprecizne pravne norme otvaraju prostor arbitrarnom odlučivanju upravnih i sudbenih tijela. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme mora se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njegovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti.«²

Perić navodi kako „ne postoji sveobuhvatnost pravnog sustava, jer se prema postojećem pozitivnom pravu nikad ne mogu riješiti svi slučajevi. Uvijek će postojati slučajevi koji se ne mogu podvesti pod „svoju“ normu, jer je zakonodavac takav slučaj previdio (nije predvidio da će se pojaviti) ili ga je propustio (zaboravio) riješiti. Stoga u pravnom sustavu postoji „poroznost“ („rupe“), odnosno nedovršenost, neiskazanost. Te se pojave skupnim imenom nazivaju pravne praznine. To su pojave u pravu kad nastane jedan slučaj koji bi trebalo pravno obuhvatiti, regulirati i riješiti, a na raspolaganju nema potrebne pravne norme.”³

Je li zabrana primanja darova sudaca pravna praznina koju je trebalo „popuniti“?

3. Metodologija rada

Cjelovita analiza uspješnosti bilo kojih promjena, pa tako i promjena koje bi trebale nastupiti uvođenjem norme iz prijedloga Zakona o sudovima,⁴ zahtijeva usporedbu postignutog s dvjema referentnim točkama. Prva (I) je zatečeno, a druga (II) ciljno stanje, odnosno ono koje bi trebalo biti namjeravani rezultat ove odredbe.

3.1. Zatečeno stanje

Ustav Republike Hrvatske,⁵ sudska praksa USRH kao i praksa uz čl. 6. Europske konvencije o ljudskim pravima i slobodama⁶ daje detaljna pravila o neovisnosti sudstva koja su osmišljena kako bi zaštitilo sudstvo od vanjskih pritisaka i jamčila neutralnost. Ta pravila obuhvaćaju i postojanje jamstava protiv vanjskih pritisaka, dakle traži se od suda da bude nepristran. Navedeni kriterij je još jedan institucionalni kriterij koji se mora poštovati kako bi se zadovoljili zahtjevi iz čl. 6 st. 1. EKLJP-a. Ovaj kriterij je podjednako važan kao i kriterij nezavisnosti, te ESLJP obično zajedno analizira nezavisnost i nepristranost.

Postojeći Zakon o sudovima⁷ propisuje koje su dužnosti sudaca, pa tako navodi kako se sudac mora ponašati tako da čuva svoj ugled i ugled sudbene vlasti te da ne dovede u pitanje svoju nepristranost i neovisnost u suđenju i samostalnost sudbene vlasti. Ne smije biti član političke stranke niti se baviti političkom djelatnošću. Suci se slobodno udružuju u sudačke udruge radi zaštite neovisnosti i interesa sudaca. Sudac se ne smije koristiti svojim radom u sudu i ugledom suda za ostvarenje svojih privatnih interesa. Sudac ne smije obavljati odvjetničku ili javnobilježničku službu, poslove člana upravnog ili nadzornog odbora trgovačkog društva ili druge pravne osobe. Sudac ne smije obavljati drugu službu ili posao koji bi mogli utjecati na njegovu samostalnost, nepristranost i neovisnost ili umanjiti njegov društveni ugled ili su inače nespojivi s obnašanjem sudačke dužnosti (primjerice davanje pravnih mišljena, vođenje predavanja koja financiraju pravne osobe i sl.). Sudac ne smije voditi stegovne postupke pri tijelima strukovnih komora i udruga. Sudac ne smije sudjelovati u radu sudova časti u postupcima u kojima se utvrđuju povrede dobrih poslovnih običaja. Odobrenje za obavljanje određene službe ili posla, na zahtjev suca, daje Državno sudbeno vijeće (čl. 89, 90., 91. i 92. ZoS-a). U slučaju zlouporabe položaja ili prekoračenje službene ovlasti, neuredno obnašanje dužnosti, obnašanja službe, poslova ili djelatnosti nespojivih sa sudačkom dužnošću, izazivanje poremećaja u radu suda koji znatno utječu na djelovanje sudbene vlasti, povrede službene tajne i nanošenja štete ugledu dužnosti, protiv suca se pokreće stegovni postupak. Stegovna odgovornost može se definirati kao odgovornost sudaca za povredu sudačke dužnosti propisane zakonom, za koju se, u propisanom postupku, izriče zakonom određena kazna. U našem pravnom sustavu stegovna odgovornost je regulirana odredbama Zakona o državnom sudbenom vijeću (čl. 62. - 72.)⁸ i ZoS-om. Supsidijarno i odgovarajuće pri odlučivanju o odgovornosti i kazni primjenjuju se odredbe Kaznenog zakona⁹ (čl. 63. st. 7. ZDSV-a), dok se postupak vodio odgovarajućom (shodnom) primjenom odredbi Zakona o kaznenom postupku¹⁰ (čl. 72. st. 1. ZDSV-a).

Treba spomenuti etičke kodekse ponašanja koji su od iznimne važnosti za razvoj profesionalnog integriteta i netolerancije na korupciju te predstavljaju vodilju u izbjegavanju potencijalnog sukoba interesa i koruptivnog ponašanja. Dužnosti, koje su suci obvezni poštovati radi očuvanja dostojanstva i ugleda sudbene vlasti, propisane su spomenutim ZoS-om i Kodeksom sudačke etike.¹¹ Tako je, među ostalim, propisano kako sudac ne smije obavljati ni jednu javnu ili privatnu, plaćenu ili neplaćenu dužnost, koja nije u skladu s položajem suca. Ne smije dopustiti da njegova obitelj neprilično utječe na njegovo postupanje i odlučivanje u obavljanju sudačkog poziva. On se ne smije koristiti ugledom svog poziva kako bi ostvario ili unaprijedio svoje privatne interese, interese članova svoje obitelji ili bilo čije druge interese. On ne smije dopustiti da članovi njegove obitelji, zaposlenici u sudu ili bilo tko drugi podređen autoritetu sudačke dužnosti prihvati dar, zajam ili uslugu za ono što bi sudac u obnašanju svoje dužnosti učinio ili propustio učiniti. Sudac se izvan sudačke dužnosti ne smije baviti davanjem pravnih savjeta ili pružanjem pravne pomoći (čl. 8. Kodeksa). Čl. 14. Kodeksa propisano je da sudačko vijeće samo utvrđuje povredu kodeksa, ali ne izriče kazne. To ne znači da se može kršiti Kodeks bez stegovnih posljedica jer propisuje načela čijim nepoštivanjem se ostvaruju obilježja stegovnih djela propisanih čl. 62. ZDSV-a. Judikatura navodi kako to istovremeno znači da se pred različitim tijelima za isto djelo može voditi i postupak utvrđivanja povrede Kodeksa i stegovni postupak.¹²

Posljedica postojanja sudačkog imuniteta je da sudac koji sudjeluje u suđenju ne može biti pozvan na odgovornost za izraženo mišljenje ili glasovanje pridonošenju sudbene odluke, osim ako se radi o kršenju zakona suca što je kazneno djelo. Kaznena odgovornost je odgovornost sudaca za kaznena djela, utvrđena KZ-om, učinjena u obavljanju sudačke dužnosti ili u svezi s obavljanjem sudačke dužnosti.

KZ ne sadrži posebnu odredbu koja bi u sebi sadržavala kazneno djelo koje bi mogao počiniti samo sudac, već suci odgovaraju za počinjena kaznena djela kao i sve druge osobe, odnosno za djela počinjena u službi odgovaraju kao i druge službene osobe, jer je regulativom iz čl. 87. st. 3. KZ-a određeno da sudac ima svojstvo službene osobe.¹³ U konkretnom slučaj u kontekstu zabrane primanja darova, iz kaznenopravne perspektive, radilo bi se o kaznenom djelu „Primanje mita“¹⁴. Županijski sud u Zagrebu opisao je kazneno djelo primanja mita u obrazloženju jedne svoje presude¹⁵ »Kazneno djelo primanja mita čini službena osoba koja primi dar da u okviru svoje službene ovlasti obavi službenu radnju koju ne bi smjela obaviti. Zaštitni objekt ovog kaznenog djela je zaštita društva i pojedinaca od korumpiranosti državnog aparata, zaštita čistoće, objektivnosti i zakonitosti u službenim postupanjima, a što sve se dovodi u pitanje ako su službene osobe podmitljive, te ako službena radnja može biti predmet ‘kupnje’. Ovakvo postupanje dovodi do okrnjenosti državnog aparata, dovodi u pitanje i u sumnju ispravnost njegovih odluka. Potrebno je istaknuti da, ako ovakvo postupanje poprimi široke razmjere odnosno postane raširena pojava može u potpunosti paralizirati državni aparat i druge službe, a što nesumnjivo izaziva teške negativne posljedice za društvo u cjelini…“ Vrhovni sud je u presudi¹⁶ istaknuo da »kaznena djela primanja i davanja mita za društvo koje želi biti pravna država spadaju među najopasnija kaznena djela: ona negiraju jednu od temeljnih vrijednosti civiliziranog društva – jednakost građana. Primanje mita dovodi do nepovjerenja građana u tijela vlasti. Ono potiče društvenu i individualnu nejednakost i negativno utječe na društvenu stabilnost i opću socijalnu sigurnost. Propisivanjem kaznenog djela primanja mita štiti se ne samo javni poredak u cjelini, već i povjerenje građana u institucije države koje postoje kako bi osigurale građanima zakonito, moralno i prihvatljivo ponašanja svih subjekata u odnosima s tim građanima «. U presudi br.: I Kž 741/07-5 od 19. studenoga 2008. Vrhovni sud je protumačio i obrazložio zakonsko obilježje zahtijevanja ili primanja mita odnosno obećanja mita u smislu čl. 347. KZ-a/97:»... kazneno djelo iz čl. 347. KZ-a je dovršeno već u trenutku kada odgovorna osoba zahtijeva ili primi dar ili obećanje dara, a nije relevantno je li primatelj mita radnju uistinu namjeravao obaviti ili nije, kao što nije bitno, jer ne ulazi u opis djela, niti to je li kasnije radnja koja je obećana izvršena ili nije. Dakle, bitan je samo sporazum o mitu, a sve ostalo s aspekta počinjenja kaznenog djela više nije važno. Nadalje, u presudi br.: I Kž-Us 91/10-6 od 8. veljače 2011. Vrhovni sud ocijenio je da »... Kazneno djelo primanja mita ne konzumira kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti. Samim time što službena osoba zahtijeva i primi dar ili obećanje dara, odnosno kakve druge koristi da obavi radnju koju ne bi smjela obaviti ili ne obavi radnju koju bi morala obaviti, ostvarena su sva obilježja kaznenog djela primanja mita. Za postojanje ovog kaznenog djela nije potrebno da službena osoba i obavi takvu radnju. Međutim, ako takva osoba, nakon što je primila dar i time ostvarila sva obilježja kaznenog djela primanja mita, obavi i službenu radnju za koju je primila dar a koju ne bi smjela obaviti i ako ova radnja sadrži obilježja kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti, ona je time ostvarila još jedno samostalno kazneno djelo i to kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti, koje nije apsorbirano kaznenim djelom primanja mita.«

3.2. Ciljno stanje

Nacrt ZoS-a, koji je u javnom savjetovanu, navodi zabranu primanja darova za suce, pri čemu su izuzeti protokolarni darovi manje vrijednosti (čl. 17.) te u obrazloženju predmetnog članka navodi kako je to preporuka Odbora za javno upravljanje u postupku pristupanja Republike Hrvatske Organizaciji za gospodarsku suradnju i razvoj za jačanje odgovornosti sudaca.

4. Umjesto zaključka

Iz svega navedenog kao nespornim vidimo da ne postoji ono što pravnici zovu pravna praznina odnosno da je de lege lata bilo koje obećanje ili primanje dara suca strogo zabranjeno i sankcionirano. Iz kaznenopravne perspektive djela „primanja mita“ objekt radnje je ‘dar ili kakva druga korist’, a s obzirom da KZ ne precizira što se ima smatrati ‘darom’ potrebno je služeći se standardima sudske prakse utvrditi sadržaj tog pojma. Također niti građanskopravna legislativa ne definira dar. Naime, Zakon o obveznim odnosima¹⁷ ugovor o darovanju normira u Odjeljku 2., Odsjeku 4. u dvadeset odredaba (čl. 479.-498.) te ne sadrži izričitu zakonsku definiciju ugovora o darovanju niti dara. Dakle, kako postojeći normativni izričaj ne zadovoljava u cijelosti sve ustavnopravne zahtjeve za određenošću i preciznošću pravne norme što predstavlja jedan od temeljnih elemenata vladavine prava te kroz postojeću normu nije u cijelosti navedeno što se ima smatrati pozitivnim, a što negativnim smislom zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme u svjetlu vladavine prava, smatramo opravdanim implementirati ovakvu odredbu kako bi se otklonila potencijalna komunikacijska neodređenost te se izbjegla sva pitanje iznalaženja i tumačenja mjerodavnog prava. Štoviše, opravdanost ovakvog normiranja treba analizirati i kroz postojanje javnog interesa koji bi se ispitivao i utvrđivao primjenom tzv. »testa javnog interesa«. Javni interes obuhvaća pojmove javnog poretka, suvereniteta i sigurnosti. Iz navedenog proizlazi da je neko postupanje suprotno interesu RH, odnosno javnom interesu ako se njime narušava suverenitet države, ugrožava njezina sigurnost odnosno povređuje javni poredak. U navedenom kao jedno od temeljnih vrijednosti društva, odnosno jedan od temeljnih društvenih interesa je i nepristranost sudstva. Sve navedeno ulazi u javni poredak pa je svaka radnja suprotna javnom poretku nespojiva s temeljnim vrijednostima nekog društva. Sva tri stupa vlasti ovlaštena su utvrđivati pojam javnog poretka pa tako i zakonodavna vlast.¹⁸ Taj test u načelu obuhvaća posebno strukturirani niz pitanja (koja variraju ovisno o predmetu) na koja treba odgovoriti da bi došao do zaključka o tome je li neka mjera ili neko postupanje bilo protivno javnom interesu. Za način provedbe tog testa referentni je pravni izvor presuda ESLJP-a James i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva.¹⁹ U našem slučaju pitanja bi bila - je li a) zabrana primanja darova propisana zakonom, b) je li ograničenje nužno u slobodnom i demokratskom društvu, dakle ograničenje mora biti razmjerno svrsi zaštite i u skladu s demokratskim standardima te c) je li ograničenje proporcionalno svrsi ograničenja u svakom pojedinačnom slučaju. Kako je nesporno pozitivan odgovor na sva pitanja i test javnog interes opravdava ovakvu normativnu regulaciju.

Prihvaćanje darova može dovesti do dojma da je sudac pristran ili podložan utjecaju, čak i ako se ne dogodi stvarna nepravilnost. Darovi mogu stvoriti sukob interesa, posebno ako je darovatelj uključen u slučaj pred sucem. Ograničenja primanja darova sucima pomaže u osiguravanju povjerenja javnosti u nepristranost i pravednost pravosudnog sustava.

Darovi značajne vrijednosti od stranaka ili odvjetnika čiji se slučajevi vode pred sucem općenito bi trebali biti zabranjeni.

Od sudaca se može (za)tražiti da javno prijave darove koje prime, posebno ako prelaze određenu vrijednost ili dolaze iz određenih izvora.

Iako postoje nijanse i iznimke, opće bi pravilo trebalo biti da suci trebaju izbjegavati prihvaćanje darova kako bi održali integritet i nepristranost sudskog postupka.²⁰

U Noveli ZoS-a može se propisati da suci u jednoj kalendarskoj godini ne mogu primiti darova u visini većoj od 500,00 eura.

Nije niti neosnovan prijedlog Udruge hrvatskih sudaca²¹ da se tekst čl. 17. dopuni dodavanjem stavka „Ne smatraju se darovima, u smislu ovoga Zakona, uobičajeni darovi između članova obitelji, rodbine i prijatelja te državna i međunarodna priznanja, odličja i nagrade.”

Zaključno čini nam se daleko veći problem²² (ne)reguliranja izvansudskih aktivnosti sudaca (primjerice sudjelovanje u stručnim seminarima koje organiziraju pravne osobe ili obrti, a za koje suci primaju honorare). Naravno, ne bi trebalo ograničavati suce da sudjeluju u polaganjima pravosudnog ispita, u izvođenju nastave na sveučilištima i veleučilištima, u stručnim seminarima koje organizira Pravosudna akademija i sl.

izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul

doc. dr. sc. Jakob Nakić