U Republici Hrvatskoj lokalne vlasti mogu autonomno djelovati u javnim pitanjima od lokalnog interesa ako ona ulaze u djelokrug njihovih funkcija i ovlasti (lokalni javni poslovi). Ovaj se pristup temelji na tezi da upravo lokalna razina može najbolje zadovoljiti potrebe stanovništva i najsposobnija je pružiti odgovarajuće javne usluge. No ove usluge razlikuju se prema potražnji te financijskim potrebama i mogućnostima. Stoga se zadaće dijele u dvije skupine: obvezatne i fakultativne zadaće. Ipak obvezatne su zadaće za sve lokalne jedinice upravljanje grobljima i grobnim mjestima. Stoga je cilj rada analizirati ovlasti lokalne jedinice sukladno novom Zakonu o grobljima.
1. Groblja kao dio komunalne infrastrukture lokalnih jedinica - vlasništvo, izgradnja i prostorni planovi
Groblja su komunalna infrastruktura u vlasništvu jedinica lokalne samouprave odnosno Grada Zagreba (dalje: jedinice lokalne samouprave) na čijem se području nalaze (čl. 1. Zakona o grobljima1). U okviru groblja može egzistirati mauzolejkao građevina većeg obujma, obično izgrađena za značajniju osobu koja je svojim djelovanjem za života pridonijela društvenom, kulturnom, vjerskom i svakom drugom obliku napretka države, lokalne zajednice ili društva u cjelini. Ako sadržava posmrtne ostatke, smatra se grobnim mjestom, a ako ne sadržava posmrtne ostatke, smatra se spomen-obilježjem (čl. 2.). Mauzoleji se mogu podizati i zaslužnim osobama koje su svojim djelovanjem za života pridonijeli napretku lokalne zajednice (čl. 13.). Također se unutar groblja grade prateće građevine odnosno izvan toga prostora ako je to planirano prostornim planom jedinice lokalne samouprave, a to su krematorij, mrtvačnica, dvorana za izlaganje na odru, prostorije za ispraćaj umrlih osoba i slično (čl. 2.). U svakom slučaju jedinice lokalne samouprave obvezne su osigurati preduvjete za redovito održavanje i uredno funkcioniranje groblja na svom području (čl. 1.). Pri tomu komunalni redari imaju ovlast obavljanja nadzora nad provedbom odredbi ovoga Zakona u skladu s ovlastima koje proizlaze iz zakona kojim se uređuje održavanje komunalnog reda (čl. 43.), dok novčane kazne izriče tijelo lokalne samouprave u nadležnosti kojeg su komunalni poslovi (čl. 44.). Izgradnja novih groblja te uređenje, rekonstrukcija, proširenje i preseljenje postojećih groblja u interesu je Republike Hrvatske, s tim da postupak za izvlaštenje zemljišta za potrebe izgradnje groblja pokreće jedinica lokalne samouprave (čl. 6.). Prostorni plan jedinice lokalne samouprave kojim se utvrđuje proširenje, izgradnja odnosno rekonstrukcija groblja moraju se temeljiti na programu uređenja groblja utvrđenom za razdoblje od najmanje 30 godina. Predmetni program obvezatno sadrži podatke o predvidivom povećanju broja stanovnika i smrtnosti na određenom području, a ga donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave (čl. 8.). Zanimljivo je spomenuti kako se ostvarivanje prava iz čl. 8. (Pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, doma i dopisivanja) Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda2 odnosi i na postupanje s tijelom preminulog srodnika, kao i pitanja u vezi sa mogućnošću prisustvovanja ukopu i odavanja počasti na grobu srodnika.3
1.1. Upravljanje grobljem
Grobljem upravlja pravna osoba ili jedinica lokalne samouprave (dalje: upravitelj groblja) na temelju odluke tijela jedinice lokalne samouprave (čl. 10.). Upravitelj groblja, u skladu s odredbama ovoga Zakona, ima javne ovlasti u pojedinim poslovima upravljanja grobljem. Pod upravljanjem grobljem podrazumijeva se dodjela grobnih mjesta na korištenje, uređenje, održavanje i rekonstrukcija groblja te ukop i kremiranje umrlih osoba. Upravitelj groblja dužan je pravodobno poduzimati mjere iz svoje nadležnosti kako bi se osigurala grobna mjesta, a osobito predložiti nadležnoj jedinici lokalne samouprave rekonstrukciju odnosno proširenje postojećega ili gradnju novoga groblja. Održavanje groblja i krematorija podrazumijeva održavanje prostora i zgrada za obavljanje ispraćaja umrlih osoba i ukopa tijela umrlih osoba te uređivanje putova, zelenih i drugih površina unutar groblja te predstavlja komunalnu djelatnost u nadležnosti jedinica lokalne samouprave (čl. 10.). Upravitelj groblja dužan je voditi grobni očevidnik o ukopu svih umrlih osoba na području jedinice lokalne samouprave koji sadrži točno navedene podatke. Dio očevidnika koji sadrži podatak o grobnim mjestima, ime i prezime korisnika grobnih mjesta i ukopanih osoba je javan i objavljuje se na mrežnim stranicama upravitelja groblja ili jedinice lokalne samouprave. Ako se na području jedinice lokalne samouprave nalazi više groblja, grobni očevidnik vodi se za svako groblje posebno (čl. 24.). Nadzor nad vođenjem očevidnika i registra umrlih osoba provodi tijelo jedinice lokalne samouprave nadležno za komunalne poslove (čl. 30.).
1.1.1. Zatvaranje groblja
Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o zatvaranju groblja kada utvrdi da na groblju više nema mogućnosti osnivanja novih grobnih mjesta, ali postoji mogućnost ukopa u postojeća grobna mjesta. Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o stavljanju groblja ili dijela groblja izvan uporabe kada više nema mogućnosti ukopa zbog prostornih, sanitarnih ili drugih uvjeta. Predmet ESLJP-a Dzemyuk protiv Ukrajine 4 odnosio se na groblje u blizini kuće podnositelja zahtjeva i sustava vodoopskrbe. Visoka razina bakterija u vodi za piće iz bunara podnositelja zahtjeva, zajedno s očitim kršenjem propisa o zaštiti zdravlja i okoliša, potvrdila je prisutnost ekoloških rizika, posebice rizika od ozbiljnog onečišćenja vode, čime je dosegnuta dovoljna razina težine za aktiviranje primjene čl. 8. Konvencije.
1.1.2. Premještanje groblja
Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave može donijeti odluku o premještanju groblja ili dijela groblja koje je izvan uporabe pod uvjetom da se premještanje groblja i daljnji ukop osigura izgradnjom novog groblja ili na drugom postojećem groblju na području iste ili druge jedinice lokalne samouprave. Premještanje groblja ili dijela groblja moguće je nakon isteka roka od 30 godina od posljednjeg ukopa. U predmetu Drašković protiv Crne Gore5, ESLJP je utvrdio da zahtjev bliske rodbine za ekshumaciju posmrtnih ostataka preminulog člana obitelji radi premještanje na novo počivalište spada u načelu i pod „privatni život” i pod „obiteljski život“. Međutim, ESLJP je jasno istaknuo da će priroda i opseg tog prava i opseg obveza države na temelju Konvenciji u predmetima ove vrste ovisiti o posebnim okolnostima i iznesenim činjenicama (st. 48.).
Iznimno, kada je to potrebno radi izgradnje građevine ili izvođenja radova u interesu Republike Hrvatske, odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave groblje se može premjestiti nakon isteka roka od deset godina od posljednjeg ukopa, pod uvjetima utvrđenim propisima kojima se uređuje zaštita pučanstva od zaraznih bolesti. Groblja koja su, sukladno odredbama zakona kojim je uređena zaštita i očuvanje kulturnih dobara, zaštićena kao kulturno dobro i groblja zaštićena kao memorijalna baština ili dobra od lokalnog značenja ne mogu se premještati. Troškove izmještanja groblja ili dijela groblja i uređenje grobnih mjesta snosi jedinica lokalne samouprave, a iznimno investitor. Pri donošenju takve odluke predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave obvezno je obavijestiti predstavnike vjerskih zajednica čiji su pripadnici pokopani na tom groblju te uzeti u obzir običaje i praksu vjerske zajednice čiji su pripadnici ukopani na groblju. Sve predmetne odluke jedinica lokalne samouprave dužna je oglasiti u službenom glasilu jedinice lokalne samouprave i dnevnom tisku, a po potrebi i na drugi način. Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku kojom se uređuju: mjerila i kriteriji za dodjelu i ustupanje grobnih mjesta na korištenje; iskopavanje i premještaj posmrtnih ostataka; ukopi i privremeni ukopi; način ukopa nepoznatih osoba; produbljenje groba i premještanje posmrtnih ostataka u grobnici; održavanje groblja i uklanjanje otpada; veličina, dimenzije, materijal i izgled grobnih mjesta i spomen – obilježja; uvjeti upravljanja grobljem od strane pravne osobe koja upravlja grobljem; uvjeti, način i mjesto prosipanja kremiranih posmrtnih ostataka umrle osobe; uvjeti i mjerila za plaćanje naknade pri dodjeli grobnog mjesta i godišnje grobne naknade, kao i mogućnost plaćanja godišnje grobne naknade unaprijed; uvjeti za ustupanje prava korištenja grobnog mjesta trećim osobama; mogućnost da pojedini dijelovi groblja služe za ukope članova pojedinih vjerskih zajednica te mogućnost da se na tim dijelovima groblja ukop obavlja uz prethodnu suglasnost predstavnika tih vjerskih zajednica; mogućnost da dio groblja ustupi drugoj jedinici lokalne samouprave ili da sklopi ugovor o zajedničkom korištenju groblja s drugom jedinicom lokalne samouprave; mogućnost da se grobno mjesto dodijeli na korištenje bez obveze premještanja ostataka tijela umrlih osoba u zajedničku grobnicu; pravila za određivanje naknade za stjecanje opreme i uređaja koji se nalaze na grobnom mjestu bez korisnika grobnog mjesta; prekršajne sankcije za prekršitelje odredbi (čl. 9.). Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave dužno je u roku od godine dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona donijeti predmetnu odluku (čl. 46.).
2. Pravo na ukop u mjestu prebivališta lokalne jedinice
Umrlu se osobu, u pravilu, ukapa na groblju koje se nalazi na području jedinice lokalne samouprave u kojoj je imala prebivalište (čl. 3.) Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave dužno je svojom odlukom utvrditi potrebu izgradnje groblja, radi ukopa umrlih osoba sa svoga područja, ako ukop nije osiguran na području druge jedinice lokalne samouprave. Odluka obvezno sadrži površinu groblja, komunalnu i svu drugu infrastrukturu groblja te oznaku katastarske čestice ili čestica na kojima će se groblje izgraditi. Ministar nadležan za komunalne poslove pravilnikom propisuje prostorne i tehničke uvjete prilikom planiranja te izgradnje groblja i pratećih građevina (čl. 7.). Iznimno, tijelo umrle osobe može se ukopati i na groblju izvan područja jedinice lokalne samouprave u kojoj je imala prebivalište ako je tako umrla osoba odredila za života ili ako tako odredi njezina obitelj odnosno osobe koje su se za života bile dužne skrbiti o umrloj osobi. Također, tijelo umrle osobe može se ukopati izvan groblja ako to odobri tijelo jedinice lokalne samouprave nadležno za komunalne poslove, uz prethodno pozitivno mišljenje sanitarne inspekcije i tijela jedinice lokalne samouprave nadležnog za poslove zdravstva. Kremirane posmrtne ostatke tijela umrle osobe dopušteno je prosipati na posebno određenom mjestu unutar groblja i/ili izvan groblja, u skladu s općim aktom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave na čijem se području prosipaju kremirani posmrtni ostaci umrle osobe (čl. 3.). Međutim, u predmetu Elli Poluhas Dödsbo protiv Švedske,6 ESLJP je utvrdio da je odbijanje Švedske da prebaci urnu s jednog groblja na drugo kako bi posmrtni ostaci pokojnika bili smješteni u blizini njegove obitelji nije predstavljalo povredu čl. 8. jer je ta odluka donesena vodeći računa o interesima supruge pokojnika te je ulazila u opseg široke slobode procjene dostupne u takvim slučajevima.
Nadalje, osim obveznih podataka o imenu i prezimenu umrle osobe te godini rođenja i smrti, na nadgrobnoj ploči ili spomen-obilježju ili uz njega mogu biti istaknuta i druga uobičajena grobna obilježja koja pripadaju grobnoj ikonografiji i simbolici lokalne sredine, određenog naroda ili vjerske zajednice, ili su univerzalnog značenja (čl. 13.)
Posmrtni ostaci koji se nalaze u grobu mogu se presložiti u za to predviđen prostor nakon proteka deset godina od ukopa, ako nije drukčije određeno odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, pod uvjetom da su se ostvarili uvjeti za produbljenje groba. Premještanje posmrtnih ostataka u grobnici radi oslobađanja ukopnog mjesta za novi ukop može se obaviti nakon proteka 20 godina od ukopa u grobnicu, ako nije drukčije određeno odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, pod uvjetom da su se ostvarili uvjeti za sabiranje i zbrinjavanje posmrtnih ostataka (čl. 4.)
2.1. Prestanak prava korištenja grobnih mjesta iz perspektive lex specialis propisa
Grobna mjesta na kojima je prestalo pravo korištenja grobnog mjesta, a koja imaju status kulturnog dobra, uključujući i grobna mjesta koja je proglasila dobrima od lokalnog značenja, održava i obnavlja jedinica lokalne samouprave sukladno propisima o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara i sukladno odluci o proglašenju kulturnog dobra od lokalnog značenja. Grobna mjesta u kojima su pokopani posmrtni ostaci znamenitih povijesnih osoba, posmrtni ostaci hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata bez nasljednika ili posmrtni ostaci lokalno značajnih osoba, a na kojima je prestalo pravo korištenja grobnog mjesta ne dodjeljuju se novom korisniku grobnog mjesta, već ga, ako se utvrdi da nema korisnika grobnog mjesta, održava i obnavlja jedinica lokalne samouprave. Odluku o proglašenju znamenite povijesne osobe, uz prethodno pribavljeno mišljenje Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti i Hrvatskog instituta za povijest, donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave. Mišljenje o značenju znamenite povijesne osobe potrebno je zatražiti prilikom utvrđivanja grobnih mjesta kojima je prestalo pravo korištenja grobnog mjesta. Predmetno mišljenje se daje se na temelju obrazloženog prijedloga predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave. Odluku o lokalno značajnoj osobi donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave (čl. 12.). Korisnik grobnog mjesta koje je zaštićeno kao kulturno dobro ili dobro od lokalnog značenja ili se nalazi na groblju koje je zaštićeno kao kulturno dobro ili dobro od lokalnog značenja dužan je provoditi mjere zaštite propisane zakonom kojim se uređuje zaštita i očuvanje kulturnih dobara (čl. 22.).
3. Postupak utvrđivanje usklađenosti izgleda grobnog mjesta i obveze lokalne jedinice
Zakon nadležnim upravnim tijelima jedinica područne (regionalne) samouprave povjerava poslove postupanja i rješavanja u upravnim stvarima u kojima se odlučuje o usklađenosti izgleda grobnog mjesta i spomen-obilježja (čl. 31. u vezi s čl. 13., st. 1.). Pri tomu se postupci pokreću ex offo ili na zahtjev upravitelja groblja. Ako je korisnik grobnog mjesta ili spomen-obilježja unutar groblja odnosno vlasnik ili posjednik grobnog mjesta izvan groblja ili spomen-obilježja izvan groblja nepoznat ili nepoznatog boravišta, pismena u upravnom postupku utvrđivanje usklađenosti izgleda grobnog mjesta Zakona dostavljaju se stavljanjem na oglasnu ploču na ulazu u groblje i na oglasnu ploču jedinice lokalne samouprave (čl. 35.). Troškovi izvršenja rješenja putem trećih osoba namiruju se iz proračuna županije do naplate od izvršenika. Iznimno, do naplate od izvršenika, troškovi izvršenja rješenja putem treće osobe namiruju se iz proračuna jedinice lokalne samouprave na čijem se području provodi izvršenje ako se postupak utvrđivanje usklađenosti izgleda grobnog mjesta provodi na temelju predstavke te jedinice lokalne samouprave (čl. 38.).
4. Ostale postupovne i materijalne odredbe u kontekstu obveza lokalne jedinice
Upravitelj groblja može, do uređenja grobnog mjesta, u tom grobnom mjestu rješenjem zabraniti ukope. Protiv rješenja može se podnijeti žalba o kojoj odlučuje nadležno tijelo jedinice lokalne samouprave, osim ako je upravitelj groblja jedinica lokalne samouprave, u kojem slučaju žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor (čl. 16.).
Upravitelj groblja će, nakon što mu javni bilježnik dostavi rješenje o nasljeđivanju ili ugovor o ustupu grobnog mjesta, rješenjem utvrditi novog korisnika grobnog mjesta i upisati ga u grobni očevidnik. Protiv rješenja može se izjaviti žalba o kojoj odlučuje nadležno tijelo jedinice lokalne samouprave, osim ako je upravitelj groblja jedinica lokalne samouprave, u kojem slučaju žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor (čl. 18.).
Nadalje, upravitelj groblja može rješenjem obustaviti ukope u grobno mjesto ako se vodi upravni postupak ili sudski spor o pravu ukopa odnosno korištenju grobnog mjesta, dok takav postupak ili spor ne bude pravomoćno riješen. Protiv rješenja može se izjaviti žalba o kojoj odlučuje nadležno tijelo jedinice lokalne samouprave, osim ako je upravitelj groblja jedinica lokalne samouprave, u kojem slučaju žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor (čl. 19.).
Osoba koja smatra da je korisnik grobnog mjesta, a nije upisana u grobni očevidnik može zatražiti upis na temelju valjane pravne osnove. O zahtjevu korisnika grobnog mjesta upravitelj groblja odlučuje rješenjem. Protiv rješenja može se izjaviti žalba o kojoj odlučuje nadležno tijelo jedinice lokalne samouprave, osim ako je upravitelj groblja jedinica lokalne samouprave, u kojem slučaju žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor (čl. 20.).
Ako korisnik grobnog mjesta ne postupi prema obavijesti upravitelja odnosno ako ne plati sva dugovanja, grobno mjesto se smatra grobnim mjestom bez korisnika, o čemu upravitelj groblja donosi rješenje i može se ponovno dodijeliti na korištenje. Protiv rješenja može se podnijeti žalba o kojoj odlučuje nadležno tijelo jedinice lokalne samouprave, osim ako je upravitelj groblja jedinica lokalne samouprave, u kojem slučaju žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor. Iznimno, grobna mjesta u kojima su pokopani posmrtni ostaci znamenitih povijesnih osoba, posmrtni ostaci hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata bez nasljednika ili posmrtni ostaci lokalno značajnih osoba ne smatraju se grobnim mjestima bez korisnika i ne dodjeljuju se novom korisniku grobnog mjesta (čl. 23.). Upravitelj groblja će prije dodjele grobnog mjesta drugom korisniku grobnog mjesta premjestiti ostatke tijela umrlih osoba iz napuštenog groba u zajedničku grobnicu izgrađenu za tu namjenu, ako nije drukčije određeno odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave i pod uvjetom da su se ostvarili uvjeti za produbljenje groba odnosno uvjeti za sabiranje i zbrinjavanje posmrtnih ostataka (čl. 23.).
5. Umjesto zaključka
Groblja imaju specifičnu društvenu namjenu i značenje te da se pravni režim i način faktičnog korištenja grobnog zemljišta reflektira na privatnu sferu praktično svakog pojedinca i svake obitelji, a istodobno ima značajnu ulogu i u pitanjima od javnog interesa. U okviru tog pravnog režima groblja su određena kao komunalni objekti u vlasništvu jedinica lokalne samouprave na čijem se području nalaze, a upravljanje grobljima povjereno je pravnim osobama ili drugim subjektima koji se osnivaju prema uvjetima i na način propisan posebnim propisima iz područja komunalnog gospodarstva – upravama groblja. Dakle, normativno uređenje kojim se zemljište i objekti u prostoru groblja podvrgavaju javnopravnom režimu u funkciji je onih legitimnih interesa i ciljeva zbog čije je zaštite takav javnopravni režim korištenja i upravljanja grobljima propisan.7
izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul,Pravni fakultet, Rijeka
prof. dr. sc. Željko Bartulović, Pravni fakultet, Rijeka
^ 1 NN, br. 78/25, dalje: ZG. Stupanjem na snagu ovoga Zakona prestaje važiti Zakon o grobljima (NN, br. 19/98., 50/12. i 89/17.).
^ 2 NN, br. 18/97., 6/99., 8/99., 14/02., 1/06., 2/10. i 13/17., dalje: Konvencija.
3 ESLJP, Solska i Rybicka protiv Poljske, br. 30491/17 i 31083/17, 20. rujna 2018., st. 104. - 108.
^ 4 ESLJP, br. 42488/02, 4. rujna 2014.
^ 5 ESLJP, br. 40597/17, 9. lipnja 2020.
^ 6 ESLJP, Elli Poluhas Dodsbo protiv Švedske, br. 61564/00, ECHR 2006-I.
