Novine koje će donijeti Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o državnom odvjetništvu

Važeći Zakon o državnom odvjetništvu (NN 67/18., 21/22.)² stupio je na snagu 1. rujna 2018., zamijenivši prethodni iz 2009.³ i predstavlja organizacijski propis bez postupovnih odredbi, dok su odredbe o Državnoodvjetničkom vijeću izdvojene u poseban zakon. Uređeni su postupci imenovanja i razrješenja Glavnog državnog odvjetnika prema preporukama GRECO-a, djelovanje građansko-upravnih odjela, način rada i vođenja evidencija, prava i dužnosti državnoodvjetničkih dužnosnika, ovlasti ravnatelja uprave te su razrađene odredbe o Etičkom kodeksu državnih odvjetnika i zamjenika državnih odvjetnika i uvedeno je Etičko povjerenstvo.

U skladu s člankom 125. Ustava Republike Hrvatske⁴ Zakon definira državno odvjetništvo kao samostalno i neovisno tijelo s ovlastima i dužnostima progoniti počinitelje kaznenih i drugih kažnjivih djela, štititi imovinu RH i podnositi pravna sredstva u svrhu zaštite Ustava i zakona.

Njegova treća novela sadrži različiti spektar izmjena i dopuna, kako u pogledu unutarnjeg ustrojstva i organizacije samog državnog odvjetništva, tako i ovlaštenja državnoodvjetničkih savjetnika, izjednačavanja sa sucima i sudovima u pogledu ukidanja periodičkih temeljnih sigurnosnih provjera (izuzev za tzv. uskočke dužnosnike i službenike), uvođenje dodatka na plaću u slučaju upućivanja na rad u drugo državno odvjetništvo, specijalizaciju rješavatelja unutar državnog odvjetništva, osnivanje Specijaliziranog tima za suzbijanje računalnog kriminaliteta kao savjetodavnog, instruktivnog i koordinativnog tijela pri Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske i druga pitanja.

2.    Analiza nacrta prijedloga III. Novele ZODO-a po člancima

Člankom 1. Nacrta ZID ZODO-a prilagođen je članak 7. ZODO-a te je usklađen s odredbom članka 4. stavka 3. Zakona o sudovima radi ujednačavanja prava na podnošenje predstavki u pravosudnim tijelima.⁵

Najznačajniju novinu u izradi ovog zakonskog prijedloga predstavlja ustanovljavanje posebnog Specijaliziranog tima za suzbijanje računalnog i računalnog potpomognutog kriminaliteta kao savjetodavnog, instruktivnog i koordinativnog tijela pri Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske, imajući u vidu sve veću rasprostranjenost kibernetičkog i kibernetički potpomognutog kriminaliteta. Navedeno bi se reguliralo novim člankom 15.a koji bi se dodao ispod postojećeg članka 15. ZODO-a koji propisuje ustanovljavanje odjela za istraživanje imovinske koristi stečene kaznenim djelom za područje jednog ili više županijskih državnih odvjetništava.

Također se propisuje mogućnost da se odlukom Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske osnuju specijalizirani timovi kao savjetodavna, instruktivna i koordinativna tijela osnivaj za suzbijanje drugih vrsta kriminaliteta i nezakonitosti koje ugrožavaju imovinu Republike Hrvatske i opća dobra. Specijalizirani timovi savjetuju i daju instrukcije za postupanje nižih državnih odvjetništava u konkretnim predmetima, koordiniraju rad i vode evidenciju ovih predmeta te surađuju s drugim nadležnim tijelima. Članove timova bi na vrijeme do pet godina imenovao Glavni državni odvjetnik Republike Hrvatske iz reda već imenovanih državnoodvjetničkih dužnosnika, dok bi se voditelji timova imenovali iz reda zamjenika Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske. (Članak 2. Nacrta ZID ZODO-a)

S tim u vezi, valja napomenuti kako je 2023. ustrojena Specijalizirana grupa za suzbijanje računalnog kriminaliteta pri Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske kao savjetodavno, instruktivno i koordinativno tijelo koja je bila osnovana s ciljem savjetovanja i davanja instrukcija za postupanje nižih državnih odvjetništva u konkretnim predmetima računalnog kriminaliteta i računalno potpomognutog kriminaliteta, koordiniranja rada na ovim predmetima te vođenja evidencije i nadzora o ovim predmetima za područje cijele Republike Hrvatske. Pet članova specijalizirane grupe imenuje Glavni državni odvjetnik Republike Hrvatske iz redova državnoodvjetničkih dužnosnika, a voditelj grupe je zamjenik Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske.⁶

Budući da se i Specijalizirani tim i Specijalizirana grupa za suzbijanje računalnog kriminaliteta prema izloženom preklapaju u svom djelokrugu djelovanja i svrsi osnivanja ostaje zanimljivim vidjeti je li Tim čije se ustrojavanje tek planira ovim Nacrtom prijedloga svojevrsni nasljednik Grupe ili oba tijela ostaju egzistirati i dalje kao i podjelu njihove nadležnosti.

Člankom 3. Nacrta ZID ZODO-a, izmijenjen je članak 16. stavak 1. ZODO-a na način da su, osim u Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske i županijskim državnim odvjetništvima i u posebnim državnim odvjetništvima određene osobe za praćenje europskih propisa i sudske prakse Suda Europske unije i Europskog suda za ljudska prava.

Nadalje, člankom 4. Nacrta ZID ZODO-a modificira se članak 17. stavak 1. ZODO-a, koji propisuje mogućnost osnivanja odsjeka unutar odjela s najmanje tri zamjenika državnih odvjetnika specijalizirana za određenu vrstu predmeta, tako da članovi odsjeka sada mogu biti i državnoodvjetnički savjetnici (rješavatelji u predmetima), pri čemu najmanje jedan član odsjeka mora biti državnoodvjetnički dužnosnik.

Ovakvu odredbu treba pozdraviti s obzirom na važnost i značenje savjetnika u pravosudnim tijelima (koji u državnom odvjetništvu imaju i značajne ovlasti jer mogu podići i zastupati optužnicu pred sudom za kaznena djela kod kojih je zapriječena  novčana kazna ili kazna zatvora do pet godina, a de facto obavljaju i brojne druge zadaće te aktivno rade na skoro svim predmetima), ali i činjenicu da su neka državna odvjetništva kadrovski potkapacitirana dužnosnicima. Slijedom potonjeg je člankom 5. Nacrta ZID ZODO-a modificiran i članak 18. ZODO-a koji se odnosi na raspored zamjenika i državnoodvjetničkih savjetnika u odjele i odsjeke.

Člankom 6. Nacrta ZID ZODO-a se u ZODO dodaje novi članak 20.a kojim se dodatno uređuje unutarnje ustrojstvo Državnog odvjetništva Republike Hrvatske na način da se ustrojava posebni Odjel za zastupanje u međunarodnim arbitražama, pred međunarodnim sudovima i tijelima te pred sudovima drugih država zbog posebnog značaja ovih vrsta državnoodvjetničkih predmeta i potrebe specijalizacije njihovih rješavatelja.

Na sjednicama ovih Odjela, kao i kaznenih i građansko-upravnih odjela državnih odvjetništava općenito, razmatraju se pitanja od interesa za rad Odjela, a na rad u Odjel raspoređuju se zamjenici Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske te viši državnoodvjetnički savjetnici i viši državnoodvjetnički savjetnici – specijalisti s potrebnim specijalističkim znanjima, s time da Glavni državni odvjetnik Republike Hrvatske za rad na pojedinim predmetima uz nadzor zamjenika Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske može odrediti više državnoodvjetničke savjetnike i više državnoodvjetničke savjetnike – specijaliste, u kojem se slučaju na te savjetnike ne primjenjuju ograničenja iz članka 125. stavaka 2., 3. i 4. Zakona o državnom odvjetništvu (ovlaštenje za zastupanje na temelju posebne punomoći i ograničenje u pogledi visine vrijednosti predmeta spora).

Radi ujednačavanja osnove za razrješenje Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske s osnovom za razrješenje predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske iz članka 44.d stavka 1. točke 3. Zakona o sudovima⁷ člankom 7. Nacrta ZID ZODO-a izmijenjen je članak 28. stavak 1. točka 3. ZODO-a te je propisano: ,,ako protiv njega bude potvrđena optužnica za kazneno djelo koje ga čini nedostojnim za obavljanje državnoodvjetničke dužnosti“.

Člankom 8. Nacrta ZID ZODO-a se u članku 43. stavku 2. ZODO-a mijenja postupak davanja ovlaštenja odvjetnicima za zastupanje Republike Hrvatske u predmetima u kojima Državno odvjetništvo Republike Hrvatske ne može samostalno zastupati Republiku Hrvatsku tako što se izostavlja ranija obveza da se za zastupanje ovlasti strani odvjetnik. Navedeno omogućuje da za ovu vrstu zastupanja budu ovlašteni i domaći odvjetnici, ali isključivo uz sudjelovanje Državnog odvjetništva Republike Hrvatske.

Kod postupanja nadležnih državnih odvjetništava u predmetima davanja pravnih mišljenja na traženje državnih tijela sukladno posebnim propisima o pitanjima koja se odnose na imovinskopravne poslove i zaštitu imovine, prirodnih bogatstava, dijelova prirode, nekretnina, stvari i prava od interesa za Republiku Hrvatsku, izostavljeno je da se radi o predmetima velike vrijednosti ili od osobitog značenja za Republiku Hrvatsku. (članak 9. Nacrta ZID ZODO-a)

Slijedom potonje izmjene, člankom 10. Nacrta ZID ZODO-a korigiran je i članak 49. ZODO-a koji propisuje davanje pravnih mišljenja u drugim slučajevima na način da se on odnosi na Državno odvjetništvo Republike Hrvatske i predmete velike vrijednosti ili od osobitog značenja za Republiku Hrvatsku.

Člankom 11. Nacrta ZID ZODO-a izmijenjen je članak 56. ZODO-a tako što se pojednostavljuje postupak određivanja godišnje liste istražitelja koja se dostavlja županijskim i posebnim državnim odvjetništvima te županijskim sudovima koju sada, na zahtjev županijskog državnog odvjetnika te državnog odvjetnika posebnog državnog odvjetništva dostavljaju čelnici policije i drugih državnih tijela. Državno odvjetništvo Republike Hrvatske dostavlja objedinjenu godišnju listu istražitelja županijskim državnim odvjetnicima, državnom odvjetniku posebnog državnog odvjetništva te predsjednicima županijskih sudova.

Člankom 12. Nacrta ZID ZODO-a precizira se odredba članka 57. stavka 3. ZODO-a na način da se zamjenici državnih odvjetnika zadužuju pojedinim predmetima na način propisan ZODO-om, kojim se osigurava nepristrana i nezavisna dodjela predmeta.

Nadalje, člankom 13. Nacrta ZID ZODO-a dopunjava se članak 58. stavak 3. ZODO-a te se propisuje da se tajnim, uz isprave, smatraju i sva pismena nastala u službenoj komunikaciji unutar državnog odvjetništva kako bi se osigurao učinkovitiji rad državnog odvjetništva, a sve kako bi se osigurao učinkovitiji rad državnog odvjetništva i dodatno zaštitila tajnost podataka.

U cilju kvalitetnijeg informiranja javnosti i poboljšanja komunikacije državnih odvjetništava s javnošću, iz članka 60. stavka 3. ZODO-a izostavlja se dio odredbe kojim se izvještavanje javnosti o tijeku izvida ograničava na poduzete radnje odnosno radnje koje se namjeravaju poduzeti te se novim stavkom 4. propisuje da će se detaljnija razrada davanja priopćenja za javnost o radu državnog odvjetništva te izvještavanja javnosti o izvidima u tijeku urediti Poslovnikom državnog odvjetništva. (članak 14. Nacrta ZID ZODO-a)

Člankom 15. Nacrta ZID ZODO-a dodaje se novi stavak 5. u članku 64. ZODO-a kojim se izričito zabranjuje da u radu Kolegija Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, kada Kolegij daje mišljenje o kandidatima za čelnika posebnog državnog odvjetništva, sudjeluju zamjenici Glavnog državnog odvjetnika koji su kandidati za navedeno dužnosničko mjesto. Navedena odredba je logična i nije ju potrebno posebno objašnjavati jer je i bez izričitog propisivanja ovakve zabrane doista teško zamisliti da bi se u stvarnosti mogla  dogoditi situacija da bilo koji pravosudni dužnosnik sudjeluje u tijelu koje daje mišljenje o njemu samome.

Dopunjeni su uvjeti za status pravosudnih inspektora tako što je člankom 16. Nacrta ZID ZODO izmijenjen članak 70. stavak 6. ZODO-a i propisano je da osobe koje obavljaju nadzor nad financijsko-materijalnim poslovanjem državnog odvjetništva moraju imati završen diplomski sveučilišni studij ekonomije ili specijalistički diplomski stručni studij ekonomije.

Člankom 17. Nacrta ZID ZODO-a u članku 90. dodaje se novi stavak 2. kojim se posebno propisuje obveza državnih odvjetnika da godišnjim rasporedom poslova vode računa o sklonostima zamjenika državnih odvjetnika i državnih službenika u državnom odvjetništvu, potrebnim specijalističkim znanjima te njihovom redovitom stručnom usavršavanju kako bi se za rad na pojedinim vrstama predmeta osigurala specijalizacija i najviša moguća razina kompetencija za postupanje.

Članak 99.a ZODO-a, kojim je propisano obnavljanje provedbe temeljne sigurnosne provjere za zamjenike državnih odvjetnika svakih pet godina, izbrisan je zbog odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske posl. br. U-I-2215/2022 i dr. od 7. veljače 2023. kojom su ukinute odredbe članaka 86.a ZS-a te članka 34. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima („Narodne novine“, broj 21/22.) kojima je bila propisana provedba periodičke sigurnosne provjere za sve suce, a radi ujednačavanja statusa svih pravosudnih dužnosnika (članak 18. Nacrta ZID ZODO-a).

Člankom 19. Nacrta ZID ZODO-a izmijenjen je članak 100. stavak 5. ZODO-a na način da se provedba obveznog stručnog usavršavanja državnih odvjetnika i zamjenika državnih odvjetnika više ne propisuje pravilnikom ministra nadležnog za poslove pravosuđa već pravilima Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske.

S obzirom na to da je Pravilnikom o izmjeni Pravilnika o visini dodatka na plaću sudaca privremeno upućenih na rad u drugi sud⁸ propisana visina dodatka na plaću sudaca upućenih na rad u viši sud, to će biti propisano i u članku 103. ZODO-a, tako da je i državnoodvjetničkim dužnosnicima priznat dodatak na plaću i naknadu troškova zbog posebnih uvjeta rada kada su upućeni na rad u drugo državno odvjetništvo, a u cilju izjednačavanja statusa svih pravosudnih dužnosnika. Uvjeti isplate i visina naknade za ova prava, kao i za izlaske na očevid, utvrdit će se pravilnikom koji donosi ministar nadležan za poslove pravosuđa. (Članak 20. Nacrta ZID ZODO-a)

Člankom 21. Nacrta ZID ZODO-a radi statusnog usklađenja sa sucima u članku 105. ZODO-a propisuje se da zamjenik državnog odvjetnika privremeno upućen na rad u državno odvjetništvo višeg stupnja⁹ u postupku i radu na predmetima ima prava i obveze kao viši državnoodvjetnički savjetnik – specijalist te da ima pravo na plaću ili dodatak na plaću, ovisno o tome koje je pravo za njega povoljnije, smještaj te naknadu troškova zbog posebnih uvjeta rada, dok je člankom 22. Nacrta ZID ZODO-a usklađen izričaj članka 106. ZODO-a sa zakonskom terminologijom.¹⁰

Također, članak 107. ZODO-a koji regulira rad izvan državnog odvjetništva dopunjen je na način da su člankom 23. Nacrta ZID ZODO-a iza stavka 7. dodani novi stavci 8. i 9. kojima se državnom odvjetniku ili zamjeniku državnog odvjetnika koji je imenovan na dužnost europskog delegiranog tužitelja u Uredu europskog javnog tužitelja vrijeme provedeno na poslovima u Uredu europskog javnog tužitelja priznaje kao vrijeme provedeno u obnašanju državnoodvjetničke dužnosti. Za sudjelovanje u projektima međunarodne suradnje izvan slučajeva iz stavaka 5. i 6. ovoga članka¹¹ prethodnu suglasnost državnom odvjetniku daje neposredno viši državni odvjetnik, a zamjeniku državnog odvjetnika državni odvjetnik u državnom odvjetništvu u kojem zamjenik obnaša državnoodvjetničku dužnost.”

Na taj način se preventivno otklanjaju eventualne dvojbe u priznavanju statusnih prava državnoodvjetničkih dužnosnika propisivanjem da se državnoodvjetničkim dužnosnicima imenovanim na dužnost europskih delegiranih tužitelja u Uredu europskog javnog tužitelja vrijeme provedeno na poslovima u Uredu priznaje kao vrijeme u obnašanju državnoodvjetničke dužnosti, a također se propisuje ovlaštenje za davanje suglasnosti državnoodvjetničkim dužnosnicima za sudjelovanje u projektima međunarodne suradnje koji nisu obuhvaćeni stavcima 5. i 6. ovoga članka.

Člankom 24. Nacrta ZID ZODO-a briše se stavak 2. članka kojim je propisano da prosječne radne rezultate županijskih odnosno općinskih državnih odvjetništava utvrđuje Glavni državni odvjetnik Republike Hrvatske za prethodnu godinu najkasnije do 1. ožujka tekuće godine i o tome obavještava sva državna odvjetništva s obzirom na to da se iz informacijskog sustava u primjeni u državnim odvjetništvima mogu utvrditi podaci o prosječnim radnim rezultatima državnih odvjetništava. Uslijed te izmjene, izvršena je renumeracija preostalih stavaka tog članka.

Člankom 25. Nacrta ZID ZODO-a dopunjava se članak 117. ZODO-a koji propisuje postupak donošenja Etičkog kodeksa na način da u donošenju Etičkog kodeksa sudjeluju i čelnik posebnog državnog odvjetništva kao i predstavnici kolegija posebnog državnog odvjetništva.

Potom se člankom 26. Nacrta ZID ZODO-a u članku 122. stavku 3. ZODO-a provedba temeljnih sigurnosnih provjera pri zapošljavanju službenika i namještenika sužava samo na posebna državna odvjetništva s obzirom na to da njihova provedba u cijelom sustavu državnog odvjetništva znatno opterećuje postupke prijma i produljuje njihovo trajanje. Nadalje, izmjene stavaka 6. i 7. istog članka propisuju se radi bolje prilagodbe službenika za rad u državnom odvjetništvu i njihove veće učinkovitosti u radu, ali i izbjegavanja njihovog prekomjernog opterećenja obvezom višekratnog polaganja posebnih ispita na način da državni službenik zaposlen u državnom odvjetništvu nije dužan polagati državni ispit nego je dužan položiti poseban stručni ispit za službenike u pravosudnim tijelima za radno mjesto na koje je raspoređen, najkasnije u roku od šest mjeseci od dana rasporeda. Službenik koji već ima položen pravosudni ispit ili državni ispit nije dužan polagati poseban stručni ispit.

Slijedom prethodnih izmjena koje se odnose na posebno državno odvjetništvo, člankom 27. Nacrta ZID ZODO-a dopunjen je članak 124. i to stavci 3., 4. i 5. kojim je propisano tko može biti primljen za državnoodvjetničkog savjetnika u općinskom, županijskom i posebnom državnom odvjetništvu, odnosno imenovan za višeg državnoodvjetničkog savjetnika u općinskom, županijskom i posebnom državnom odvjetništvu i državnoodvjetničkog savjetnika u Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske.

Kada se pozornije promotri odredba članka 124., točnije stavci 3.-7. uočava se diferencijacija u izričaju: ,,može biti primljena osoba,'' ,,može biti imenovana osoba,'', može biti osoba'' što implicira različiti način prijma, odnosno postanka državnoodvjetničkog savjetnika od višeg državnoodvjetničkog savjetnika i državnoodvjetničkog savjetnika u Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske. Iz navedenog proizlazi da se državnoodvjetnički savjetnik prima putem javnog natječaja u državnu službu, odnosno pravosudno tijelo, na koji se mogu javiti sve osobe koje ispunjavaju uvjete, odnosno imaju završen sveučilišni studij prava i položen pravosudni ispit, dok se višim državnoodvjetničkim savjetnikom postaje napredovanjem unutar sustava, nakon dvije godine (ili više rada) kao državnoodvjetnički savjetnik.

To nije sasvim točno u praksi jer, iako se višim državnoodvjetničkim savjetnikom doista najčešće postaje napredovanjem unutar sustava, na oglasima za radna mjesta u Narodnim novinama često se mogu vidjeti i natječaji za prijem viših državnoodvjetničkih savjetnika na koje se mogu javiti svi (izvan sustava državnog odvjetništva) koji ispunjavaju propisane uvjete. Uostalom, zakonom niti nije propisano da viši državnoodvjetnički savjetnik nužno treba biti osoba unutar sustava koja je već zaposlena kao savjetnik, stoga bi spomenuti izričaj valjalo usuglasiti i svugdje propisati ''može biti osoba'' umjesto ''može biti primljena osoba,'' ili ''može biti imenovana osoba'' jer riječ primljena sugerira da se radi o osobi izvan sustava, koja nije zaposlenik državnog odvjetništva, a riječ imenovana implicira postajanje državnoodvjetničkim dužnosnikom što je sasvim pogrešno značenje.

Člankom 28. Nacrta ZID ZODO-a je u članku 125. ZODO-a izostavljena potreba davanja posebne punomoći nadležnog državnog odvjetnika savjetnicima za poduzimanje radnji na koje su ovlašteni prema tom Zakonu, a vrijednosti predmeta sporova kojima se utvrđuju ovlasti državnodvjetničkih savjetnika propisane u kunama preračunate su u odgovarajuće iznose u eurima sukladno Zakonu o uvođenju eura kao službene valute u Republici Hrvatskoj.¹² 

3.    Zaključak

Ova treća novela ZODO-a, ako u ovom obliku prođe zakonsku proceduru i stupi na snagu, donosi niz značajnih izmjena kojima se s jedne strane precizira uloga i propisuje unutarnje ustrojstvo državnog odvjetništva i njegovih ustrojstvenih jedinica te razrađuje njegova organizacija kroz osnivanje specijaliziranih odjela i odsjeka, dok se s druge strane pojedine neusklađene odredbe ZODO-a usklađuju s ekvivalentnim odredbama koje se odnose na suce poput dokidanja periodičkih temeljnih sigurnosnih provjera (osim za tzv. uskočke dužnosnike i službenike) po uzoru na analogne odredbe Zakona o sudovima, uvođenja dodatka na plaću dužnosnika u slučaju upućivanja na rad u drugo državno odvjetništvo, ujednačavanja osnove za razrješenje Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske s osnovom za razrješenje predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Osim toga, uvodi se i specijalizacija rješavatelja unutar državnog odvjetništva te se osniva Specijalizirani tim za suzbijanje računalnog kriminaliteta pri Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske.

Marina Kapikul, mag. iur., sutkinja Općinskog suda u Novom Zagrebu