Reprezentativnost sindikata na području zdravstvene zaštite - ustavnopravni aspekti

Predmet zakonskog uređenja

ZDZZZ-om je u Zakon o zdravstvenoj zaštiti glasi dodan članak 197.a kojim je propisano da u postupku utvrđivanja reprezentativnosti za kolektivno pregovaranje s Vladom Republike Hrvatske o sklapanju kolektivnog ugovora za zaposlene u ustanovama u sustavu zdravstva i zdravstvenog osiguranja za čije se plaće i druga materijalna prava sredstva osiguravaju u državnom proračunu, a koji provodi Povjerenstvo za utvrđivanje reprezentativnosti na temelju općega propisa kojim se uređuju kriteriji i postupak utvrđivanja reprezentativnosti sindikata za kolektivno pregovaranje, iznimno od kriterija reprezentativnosti utvrđenoga općim propisom, uz sindikate utvrđene reprezentativnim u skladu s odredbama općeg propisa o reprezentativnosti, na temelju ovoga Zakona reprezentativnim sindikatom smatrat će se i sindikat koji ima najmanje dvadeset posto članova liječnika od ukupnog broja radnika liječnika zaposlenih u ustanovama u području pregovora. U postupku utvrđivanja reprezentativnosti za kolektivno pregovaranje u smislu tog Zakona, broj liječnika članova sindikata ne ubraja se u ukupni broj sindikalno organiziranih radnika članova koji prema općem propisu kojim se uređuju kriteriji i postupak utvrđivanja reprezentativnosti sindikata za kolektivno pregovaranje čini zbroj radnika članova svih sindikata koji sudjeluju u postupku utvrđivanja reprezentativnosti. 

Prigovori predlagatelja

Predlagatelji navode da su kriteriji i postupak utvrđivanja reprezentativnosti sindikata za kolektivno pregovaranje utvrđeni Zakonom o reprezentativnosti udruga poslodavaca i sindikata ("Narodne novine" br. 93/14. i 26/15.; u daljnjem tekstu: Zakon o reprezentativnosti). Reprezentativnost sindikata za kolektivne pregovore određuje se na razini poslodavca ili udruge poslodavaca, odnosno za kolektivno pregovaranje o sklapanju kolektivnih ugovora koji će se primjenjivati na službenike i namještenike u državnoj i javnim službama, reprezentativnost se utvrđuje za određeno područje, odjeljak, odnosno skupinu u skladu s Nacionalnom klasifikacijom djelatnosti u skladu s odredbama tog zakona.

Predlagatelji ističu da je temeljno načelo Zakona o reprezentativnosti određenje da je reprezentativnost sindikata pretpostavka kolektivnom pregovaranju. Ako želi kolektivno pregovarati, sindikat mora biti reprezentativan. Posebno ističu da je Zakon o reprezentativnosti postavio jednake kriterije za sve sindikate za stjecanje reprezentativnosti, uz iznimku za javne službe, odnosno pregovore za Temeljni kolektivni ugovor za javne službe. U tako postavljenom određenju, da bi sindikat bio reprezentativan on mora biti jedini na razini za koju se pregovara o sklapanju kolektivnog ugovora ili mora sa svim sindikatima koji djeluju na razini za koju se pregovara sklopiti sporazum o reprezentativnosti. Ako na razini za koju se pregovara djeluje više sindikata, a oni ne postignu pisani sporazum, svaki sindikat može pred Povjerenstvom za utvrđivanje reprezentativnosti (u daljnjem tekstu: Povjerenstvo) pokrenuti postupak utvrđivanja reprezentativnosti. U potonjem slučaju sindikat može biti reprezentativan samo ako na razini za koju se reprezentativnost utvrđuje ima najmanje dvadeset posto radnika članova od ukupnog broja sindikalno organiziranih radnika zaposlenih na razini na kojoj se utvrđuje reprezentativnost. Takvo rješenje ostavilo je određene sindikate bez stvarne mogućnosti da budu reprezentativni.

Predlagatelji navode da je sindikat koji okuplja liječnike dobio poseban, povlašteni kriterij za reprezentativnost, no sam ne može sklopiti kolektivni ugovor, jer će kolektivni ugovor biti važeći samo ako reprezentativni sindikati potpisnici u svom članstvu imaju više od pedeset posto radnika članova od ukupno sindikalno organiziranih radnika kod reprezentativnih sindikata. To znači da se njegova reprezentativnost iscrpljuje u samom postupku kolektivnog pregovaranja, što je cilj koji se postiže i bez zakonodavnih intervencija u poseban propis, jer kroz mogućnost sklapanja sporazuma o reprezentativnosti, kao i kroz obvezu omogućavanja iznošenja prijedloga i mišljenja nereprezentativnih sindikata, Zakon o reprezentativnosti predstavlja dostatan pravni okvir za uvažavanje svih posebnosti, ne samo liječnika nego i ostalih struka o kojima uvelike ovisi redovito funkcioniranje određenog sustava.

Osporavaju i stupanje na snagu Zakona prvi dan od objave u "Narodnim novinama" kao i hitni postupak donošenja.

Ocjena Ustavnog suda 

Kriteriji i postupak utvrđivanja reprezentativnosti sindikata više razine za sudjelovanje u tripartitnim tijelima na nacionalnoj, odnosno lokalnoj  razini (kolektivno pregovaranje) uređeni su Zakonom o reprezentativnosti. Reprezentativnost sindikata za kolektivne pregovore određuje se na razini poslodavca ili udruge poslodavaca (članak 12. stavak 1. Zakona o reprezentativnosti), odnosno za kolektivno pregovaranje o sklapanju kolektivnih ugovora koji će se primjenjivati na službenike i namještenike u državnoj i javnim službama (članak 12. stavak 2. Zakona o reprezentativnosti), reprezentativnost se utvrđuje za određeno područje, odjeljak, odnosno skupinu u skladu s Nacionalnom klasifikacijom djelatnosti.

Kriteriji za reprezentativnost sindikata za kolektivno pregovaranje određeni su člankom 7. Zakona o reprezentativnosti.

U postupku utvrđivanja reprezentativnosti sindikata koji provodi Povjerenstvo, prema članku 8. Zakona o reprezentativnosti, reprezentativnim se smatra sindikat koji na razini za koju se utvrđuje reprezentativnost ima najmanje dvadeset posto radnika članova od ukupnog broja sindikalno organiziranih radnika zaposlenih na razini na kojoj se utvrđuje reprezentativnost. U broj radnika članova sindikata ubrajaju se radnici članovi sindikata (prema članku 3. stavku 2. Zakona o reprezentativnosti) koji su poslodavcu dali pisanu suglasnost za ustezanje sindikalne članarine od plaće, koji koriste prava na rodiljne i roditeljske potpore u skladu s posebnim propisom te oni radnici koji samostalno uplaćuju sindikalnu članarinu.

Određene iznimke od općih pravila Zakon o reprezentativnosti određuje za javne službe. Tako je člankom 13. Zakona o reprezentativnosti propisano da ako se pregovara o sklapanju kolektivnog ugovora kojim se ugovaraju prava zaposlenih za koja se sredstva za plaće i druga materijalna prava radnika osiguravaju u državnom proračunu, odnosno riznici prema posebnom propisu i kojima se sredstva za plaće zaposlenih u javnim ustanovama osiguravaju iz sredstava Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, a koji će se primjenjivati na više područja javnih službi prema Nacionalnoj klasifikaciji djelatnosti, reprezentativni sindikati mogu pregovarati o sklapanju kolektivnog ugovora samo s pregovaračkim odborom koji imenuje ili za to ovlasti Vlada Republike Hrvatske. Broj i sastav sindikata koji sudjeluju u takvim pregovorima rješenjem utvrđuje Povjerenstvo sukladno članku 14. Zakona o reprezentativnosti.

Kolektivni ugovor bit će važeći, prema članku 26. Zakona o reprezentativnosti, samo ako reprezentativni sindikati potpisnici u članstvu imaju više od pedeset posto radnika članova od ukupno sindikalno organiziranih radnika kod reprezentativnih sindikata, odnosno kod kolektivnog ugovora koji će se primjenjivati na više područja javnih službi prema Nacionalnoj klasifikaciji djelatnosti, samo ako ga potpiše najmanje po jedan sindikat iz najmanje tri različita područja prema Nacionalnoj klasifikaciji djelatnosti za koja se pregovaralo i koji u svom članstvu imaju više od pedeset posto radnika članova od ukupno organiziranih radnika sindikata zastupljenih u pregovaračkom odboru. Broj članova sindikata potpisnika utvrđuje se prema podatcima iskazanim u sporazumu o reprezentativnosti ili prema rješenju Povjerenstva.

Dakle, važećim Zakonom o reprezentativnosti određeno je da se u postupku utvrđivanja reprezentativnosti sindikata reprezentativnim sindikatom smatra sindikat koji, na razini za koju se utvrđuje reprezentativnost, ima najmanje dvadeset posto radnika članova od ukupnog broja sindikalno organiziranih radnika zaposlenih na razini na kojoj se utvrđuje reprezentativnost.

Člankom 197.a stavkom 1. ZZZ-a omogućeno je da u kolektivnom pregovaranju za sklapanje kolektivnog ugovora u području zdravstvene djelatnosti sudjeluje, odnosno da se reprezentativnim sindikatom smatra i sindikat koji ima najmanje dvadeset posto članova liječnika od ukupnog broja radnika liječnika zaposlenih u ustanovama u području pregovora. Dakle, tom je sindikatu dan drukčiji, povlašteni položaj u odnosu na druge sindikate koji sudjeluju u tim pregovorima.

Ministarstvo je u očitovanju navelo da sindikalno organizirani liječnici nisu bili u mogućnosti ostvariti reprezentativnost za sudjelovanje u pregovorima za kolektivni ugovor u području zdravstvene djelatnosti koju izravno obavljaju, donošenjem osporenog ZDZZZ-a uređeno je da se u pregovorima o sklapanju kolektivnog ugovora za djelatnosti zdravstva i zdravstvenog osiguranja koji se primjenjuje na liječnike, reprezentativnim sindikatom smatra i liječnički sindikat koji ima najmanje dvadeset posto liječnika članova sindikata od ukupnog broja zaposlenih liječnika na koje se kolektivni ugovor primjenjuje.

Nadalje, Povjerenstvo je u postupku utvrđivanja reprezentativnosti Hrvatskog liječničkog sindikata za kolektivno pregovaranje donijelo rješenje od 16. siječnja 2023. kojim je, između ostalih, utvrđena reprezentativnost tog sindikata na temelju kriterija propisanih člankom 8. stavkom 1. Zakona o reprezentativnosti i člankom 197.a ZZZ-a. Za potrebe utvrđivanja reprezentativnih sindikata primjenom posebnog kriterija iz članka 197.a ZZZ-a, Povjerenstvo je na temelju dostavljenih podataka poslodavaca o 12.713 liječnika zaposlenih u zdravstvenim ustanovama u području pregovora, utvrdilo da članstvo Hrvatskog liječničkog sindikata iznosi 25,85 % od ukupnog broja radnika liječnika zaposlenih u ustanovama u području pregovora.

Dakle, nesporno je da jedan sindikat (u ovom slučaju liječnika) je stavljen u povoljniji položaj u odnosu na druge sindikate koji sudjeluju u kolektivnom pregovaranju te je izmijenjen opći režim reprezentativnosti sindikata iz Zakona o reprezentativnosti.

Sama po sebi takva zakonodavna intervencija nije suprotna vladavini prava jer je zakonodavac ovlašten na mijenjanje zakonskih instituta u skladu s promjenama koje nameće protek vremena ili promjene u društvu.

Ustav štiti jednakost svih pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava) i zabranjuje diskriminaciju (članak 14. stavak 1. Ustava).

Članak 14. Ustava ne priječi zakonodavcu da prava i obveze pojedinih istovrsnih ili sličnih skupina uređuje različito, ako se time ispravljaju postojeće neravnoteže između tih skupina ili za to postoje drugi opravdani razlozi

U postupku je stoga valjalo ispitati je li za normiranje takve iznimke postojao opravdani razlog.

Kao razlog za takvu izmjenu općeg režima reprezentativnosti sindikata Ministarstvo zdravstva navodi da je liječnik nositelj zdravstvene djelatnosti od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku, te da je zbog toga trebalo omogućiti i liječnicima da sudjeluju u kolektivnom pregovaranju za sklapanje kolektivnog ugovora za područje zdravstvene djelatnosti i zdravstvenog osiguranja. Naime, u skladu s odredbama Zakona o liječništvu ("Narodne novine" br. 121/03. i 117/08.) liječnik je temeljni, samostalni i odgovorni nositelj zdravstvene djelatnosti od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku jer osigurava zdravstvenu zaštitu svakom pojedincu, obitelji i cjelokupnom pučanstvu u Republici Hrvatskoj. Budući da sindikalno organizirani liječnici nisu bili u mogućnosti ostvariti reprezentativnost za sudjelovanje u pregovorima za kolektivni ugovor u području zdravstvene djelatnosti koju izravno obavljaju prema Zakonu o reprezentativnosti, ZDZZZ-om im je omogućeno sudjelovanje u kolektivnim pregovorima o sklapanju kolektivnog ugovora za djelatnosti zdravstva i zdravstvenog osiguranja koji se primjenjuje i na liječnike.

Nadalje, zakonodavac je stavkom 2. članka 197.a ZDZZZ-a propisao da se broj liječnika članova sindikata neće ubrajati u ukupan broj sindikalno organiziranih radnika članova koji prema Zakonu o reprezentativnosti čine zbroj radnika članova svih sindikata koji sudjeluju u postupku utvrđivanja reprezentativnosti, te je time, kako tvrde predlagatelji, uređenje iz stavka 1. članka 197.a ZDZZZ-a učinio neutralnom u smislu njezinog mogućeg negativnog utjecaja na reprezentativnost ostalih sindikata koji djeluju na području zdravstvene zaštite i zdravstvenog osiguranja.

Uzevši sve navedeno u obzir, ocjena je Ustavnog suda da je zakonodavac za navedenu iznimku od općeg pravila o reprezentativnosti sindikata iz Zakona o reprezentativnosti dao razumno obrazloženje, koje je ustavnopravno prihvatljivo. Njime se teži postići legitimni cilj - omogućiti sudjelovanje liječnicima u postupku kolektivnog pregovaranja.

Stoga takvo uređenje Ustavni sud ne nalazi nesuglasnim s člancima 3. i 14. stavkom 2. Ustava u vezi s člankom 59. stavkom 1. Ustava.

Predlagatelji navode i da je cjelokupan koncept reprezentativnosti sindikata razrađen Zakonom o reprezentativnosti te da on ne može imati iznimke u drugim propisima.

U vezi s tim, Ustavni sud naglašavao je već više puta da ustavna ovlast iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava daje mogućnost zakonodavcu oblikovati, mijenjati, dopunjavati i ukidati postojeća zakonska uređenja pojedinih odnosa, to jest odnose uređivati na različite načine, ovisno o različitim okolnostima, pri čemu određenim oblikom uređenja pravnih odnosa zakonodavac treba postići određeni legitimni cilj.

Konačno, predlagatelji neosnovano ističu i to da zakonodavac nije poštovao odredbe Ustava o stupanju zakona na snagu jer je odredio da ZDZZZ stupa na snagu prvog dana od dana objave u "Narodnim novinama", što je u nesuglasnosti s člankom 90. stavkom 3. Ustava koji propisuje da zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave, osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno, a oni smatraju da nije bilo razloga da se odredi ranije stupanje zakona od uobičajenoga jer je dosadašnji kolektivni ugovor za područje zdravstva imao produljenu primjenu do 25. ožujka 2023.

U svojoj je odluci broj: U-I-3845/2006 i U-I-5348/2012 od 23. siječnja 2013. ("Narodne novine" broj 12/13.) Ustavni sud, među ostalim, istaknuo sljedeće:" 8. Članak 90. stavak 3. Ustava propisuje da 'zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave ...' Samo iznimno dopušta mogućnost zakonodavcu (Hrvatskom saboru) da vacatio legis zakonom drugačije odredi 'zbog osobito opravdanih razloga'. Za dopuštenost te iznimke Ustav propisuje sljedeće pretpostavke:

- da je riječ o uređenju stupanja na snagu zakona, a ne drugog propisa,

- da se iznimka od redovitog vakacijskog razdoblja ('osmi dan od dana njegove objave') određuje za zakon, a ne za drugi propis,

- da je iznimka propisana zakonom,

- da je zakon objavljen u 'Narodnim novinama',

- da postoje osobito opravdani razlozi za tu iznimku, to jest za drugačiji vacatio legis od onog koji je ustavno pravilo u smislu prvog dijela rečenice članka 90. stavka 3. Ustava.

           
2) Određivanje vacatio legis u zakonodavnoj praksi

9. Ustavni izraz 'ako nije drukčije određeno' iz članka 90. stavka 3. Ustava otvara zakonodavcu dvije iznimne mogućnosti: - prvo, da vacatio legis produlji na razdoblje dulje od sedam dana, - drugo, da vacatio legis skrati na razdoblje kraće od sedam dana.    U zakonodavnoj praksi prisutne su obje iznimke. Ako postoje osobito opravdani razlozi za takvo iznimno postupanje zakonodavca, skraćivanje ili produljenje vakacijskog razdoblja za zakone samo po sebi nije ustavnopravno sporno.            (...) 13. Ustavni sud upozorava i na obvezu poštovanja ustavnog zahtjeva koji dopušta odstupanje od sedmodnevnog vakacijskog razdoblja samo 'zbog osobito opravdanih razloga'. U dosadašnjoj parlamentarnoj praksi taj se zahtjev u pravilu nije poštovao. Preciznije: iz mnogobrojnih prijedloga zakona nije se moglo pročitati da se taj ustavni zahtjev poštuje. Razlozi kojima se obrazlažu 'osobito opravdani razlozi' zbog kojih je potrebno da zakon stupi na snagu prije proteka sedmodnevnog vakacijskog razdoblja u prijedlozima zakona u pravilu se ne navode. Poslovnik Hrvatskog sabora tu ustavnu obvezu ne razrađuje.

Ustavni sud utvrđuje da se dosadašnja parlamentarna praksa u primjeni članka 90. stavka 3. Ustava mora promijeniti i uskladiti sa zahtjevima koji su u njemu sadržani."

Vlada je u Prijedlogu zakona o dopuni Zakona o zdravstvenoj zaštiti od 14. rujna 2022. (P.Z. br. 388) navela da se predlaže donošenje tog zakona po hitnom postupku "radi osobito opravdanih razloga". Naime, donošenje ovog zakona i njegovo stupanje na snagu što je prije moguće iznimno je važno u cilju osiguranja da liječnici, kao temeljni i mjerodavni nositelj zdravstvene djelatnosti, ostvare reprezentativnost za sudjelovanje u pregovorima za novi kolektivni ugovor za djelatnost zdravstva i zdravstvenog osiguranja. Slijedom toga, smatra se da su ostvareni uvjeti postojanja osobito opravdanih razloga i predlaže se stupanje na snagu ovoga zakona prvoga dana od dana objave u "Narodnim novinama".

Polazeći od naprijed navedenih stajališta o nužnosti dosljednog poštovanja članka 90. stavka 3. Ustava, Ustavni sud ocjenjuje da se obrazloženje razloga za stupanje na snagu zakona prvoga dana od dana objave, u konkretnom slučaju, koji su navedeni u P.Z. br. 388., ne može ocijeniti drukčije nego manjkavim.

Međutim, budući da se ZDZZZ-om uređuje samo jedno pitanje, koje se u cijelosti može raspraviti u objedinjenom čitanju bez dodatnog utroška vremena i financijskih sredstava angažiranih u dva čitanja, Ustavni sud je ocijenio da stupanje na snagu osporenog zakona prvog dana od dana objave u "Narodnim novinama", a ne osmog dana od dana njegove objave u "Narodnim novinama", samo po sebi nije dostatan razlog za drukčiji ishod postupka u konkretnom slučaju.

dr. sc. Robert Peček