Novi Zakon o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti

Razlozi zbog kojih se zakon donosi

Novim Zakonom o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti uređuju se temeljna načela obavljanja djelatnosti visokog obrazovanja, znanstvene i umjetničke djelatnosti u funkciji visokog obrazovanja. Također se utvrđuje osnivanje i djelovanje ustanova u sustavu visokog obrazovanja, znanstvene i umjetničke djelatnosti, stručnog rada, postupak zapošljavanja na radna mjesta i napredovanje znanstvenika, nastavnika i suradnika zaposlenih u ovim ustanovama, te njihova prava i obaveze.

Temeljni zakon u Republici Hrvatskoj koji je do tada uređivao znanstvenu djelatnost i visoko obrazovanje jest Zakon o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju.

Taj zakon predstavljao je neučinkoviti zakonodavni okvir donesen prije skoro jedne decenije, 2003. godine, prošao je kroz 12 izmjena i dopuna, više nije udovoljavao današnjim uvjetima i stvarnim potrebama akademske zajednice i društva u cjelini, što je osnovni indikator potrebe za izradom novog zakonskog okvira.

Analizom postojećeg sustava visokog obrazovanja i znanosti utvrđena je: nedovoljna iskorištenost raspoloživih resursa, niska produktivnost i transparentnost, zastarjeli model izvaninstitucionalnog dodjeljivanja znanstvenih, odnosno znanstveno-nastavnih zvanja te neadekvatni kriteriji napredovanja i nepoticajan model financiranja.

Stoga, osnovni cilj donošenja novog Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti je osuvremeniti sustav visokog obrazovanja i znanosti, ojačati njegove institucijske kapacitete, te ga uskladiti sa načelima i zadatostima europskog prostora visokog obrazovanja, europskog prostora obrazovanja i europskog istraživačkog prostora.

Dakle, intencija novog zakona uspostaviti i udovoljiti stvarnim potrebama akademske zajednice i društva u cjelini, te odgovarati zahtjevima razvoja europskog sustava visokog obrazovanja

Visoko obrazovanje i znanost prepoznati su kao prioritetni ciljevi u glavnom strateškom dokumentu Republike Hrvatske - Nacionalnoj razvojnoj strategiji Republike Hrvatske do 2030. godine¹. Prioriteti Nacionalne strategije u području politike visokog obrazovanja jesu razvoj sustava visokog obrazovanja i internacionalizacija u skladu sa suvremenim europskim trendovima kroz unaprjeđenje dostupnosti kvalitetnog visokog obrazovanja, relevantnog u odnosu na tržište rada i društvo, kao i razvoj studentskog standarda, infrastrukture i rada te sveučilišnih gradova kao rasadnika znanja i talenata.

Jedno od prioritetnih područja u sklopu strateškog cilja 1. „Konkurentno i inovativno gospodarstvo” navedenog u Nacionalnoj razvojnoj strategiji jest „Razvoj znanosti i tehnologije“. U Nacionalnoj strategiji navodi se da transformacija gospodarstva prema većoj konkurentnosti, inovativnosti i raznovrsnosti uvelike ovisi o stvaranju, apsorpciji, upotrebi i širenju znanja.

Kao prioriteti provedbe navedeni su: reforma sustava znanosti i akademskog znanstveno-istraživačkog sektora radi dostizanja svjetskih standarda izvrsnosti i stvaranja inovacija; razvoj istraživačkih kapaciteta s naglaskom na ljudske potencijale u STEM područjima; jačanje znanstvene izvrsnosti i poticanje otvorene znanosti ulaganjima u istraživačku infrastrukturu i međunarodno važne istraživačke projekte; podrška istraživačko razvojnim aktivnostima u akademskom znanstveno-istraživačkom i poslovnom sektoru; osiguravanje uvjeta za stvaranje inovacija, transfer znanja i tehnologija u poduzetničke poduhvate u Hrvatskoj; kontinuirana podrška inovacijskom sustavu radi osiguravanja njegova jačanja i održivosti kroz financijske programe za istraživanja, tehnološki razvoj i inovacije posebno u područjima informacijsko-komunikacijske tehnologije, umjetne inteligencije i robotike, biotehnologije i zelenih tehnologija te digitalna transformacija u znanosti.

U skladu s Nacionalnom strategijom preduvjet za unaprjeđenje visokog obrazovanja jest donošenje novog pravnog okvira kojim će se definirati i proširiti modeli javnog i privatnog financiranja, osiguranja kvalitete i upravljanja na visokim učilištima.

Dakle, novi zakonski okvir mora biti temelj za provođenje mjera kojima će se bolje povezati potrebe tržišta rada, gospodarstva i društva u cjelini sa sustavom visokog obrazovanja. Poseban naglasak stavlja se na poticanje cjeloživotnog učenja osoba na tržištu rada svih dobnih skupina te stjecanje relevantnih vještina praktičnim radom i stručnom praksom kao dijelom formalnog obrazovanja. Razvijat će se aktivnosti profesionalnog usmjeravanja uz praćenje zapošljivosti osoba s kvalifikacijama.

Nadalje, unaprijedit će se sustav stipendiranja koji će, na načelima meritokracije, poticati izvrsnost i istraživački rad te olakšati studiranje studentima slabijeg socijalnog stanja. Poticat će se internacionalizacija visokog obrazovanja i sudjelovanje hrvatskih visokoškolskih ustanova u kreiranju novog Europskog visokoobrazovnog prostora povezivanjem visokog obrazovanja i znanosti kroz alijanse europskih sveučilišta i primjenu suvremenih alata kojima se olakšava mobilnost studenata i nastavnika.

Također, novim zakonom u području znanosti i istraživanja želi se povećati ulaganje radi stvaranja znanja, širenja ideja, inovacija i njihove uspješne komercijalizacije, a to će se postići modernizacijom zakonodavnog okvira kojim se uređuje akademski znanstveno-istraživački sektor, povećanjem ulaganja u znanost, istraživanje i razvoj radi jačanja znanstvene izvrsnosti i istraživanja koja donose inovacije te poticanjem otvorene znanosti i suradnje s poslovnim sektorom.

Osnaživanjem nacionalnog inovacijskog sustava poticanjem ulaganja u istraživanje, razvoj i inovacije, jačanjem znanstvene izvrsnosti i poticanjem otvorene znanosti te boljim povezivanjem akademskog, istraživačkog i poslovnog sektora uvest će se strukturne promjene u ključne proizvodne sektore, turizam, kulturne i kreativne industrije, industrije u nastajanju te razvoj malog i srednjeg poduzetništva.

Osnovu za donošenje novog zakonskog okvira u visokom obrazovanju i znanosti predstavlja i Nacionalni plan oporavaka i otpornosti 2021. - 2026. Vlade Republike Hrvatske² s obzirom na to da je donošenje novog zakonodavnog okvira ključna točka provedbe reforme planirane u NPOO-u radi podizanja istraživačkog i inovacijskog potencijala.

Kao ključne reformske mjere u okviru NPOO-a predviđene su modernizacija i digitalizacija visokog obrazovanja i znanosti koje se, među ostalim, planiraju provesti unaprjeđenjem normativnog okvira koji će omogućiti pravni i financijski okvir za organizacijsku i funkcionalnu integraciju sveučilišta i znanstvenih instituta te dijalog o institucijskim ciljevima, kao i novi okvir financiranja temeljen na rezultatima: utjecajnijim publikacijama, većem broju kompetitivnih projekata, jačoj međunarodnoj suradnji, povećanom broju projekata s gospodarstvom i dr. Navedene mjere omogućit će i sveobuhvatnu digitalnu preobrazbu visokog obrazovanja te infrastrukturna ulaganja usmjerena na ostvarivanje ciljeva zelene i digitalne Europe.

Osnovni cilj donošenja novog zakona je osuvremenjivanje sustava visokog obrazovanja i znanstvene djelatnosti, jačanje njegovih institucijskih kapaciteta te usklađivanju njegovih obilježja s usvojenim načelima i zadatostima Europskog prostora visokog obrazovanja (EHEA), Europskog prostora obrazovanja (EEA) i Europskog istraživačkog prostora (ERA).

Pitanja koja se zakonom rješavaju

Zakonom o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti uređuju se temeljna načela obavljanja djelatnosti visokog obrazovanja, znanstvene i umjetničke djelatnosti. Utvrđuje se osnivanje i djelovanje ustanova u sustavu visokog obrazovanja, znanstvene i umjetničke djelatnosti, stručnog rada, postupak zapošljavanja na radna mjesta i napredovanje nastavnika, znanstvenika i suradnika zaposlenih u ovim ustanovama te njihova prava i obveze. Također se uređuju osnovna pitanja izvođenja studija te prava i obveze studenata, obavljanje znanstvene i umjetničke djelatnosti u funkciji visokog obrazovanja, potpora obavljanju ovih djelatnosti, financiranje visokog obrazovanja, znanstvene i umjetničke djelatnosti u funkciji visokog obrazovanja te se uređuje obavljanje nadzora i prekršajne odredbe.

Novim zakonskim okvirom unaprijedit će se pravni i financijski okvir sustava visokog obrazovanja, znanstvene odnosno umjetničke djelatnosti u funkciji visokog obrazovanja. Zakon će na fleksibilan način regulirati načela upravljanja i financiranja visokoobrazovnog i znanstveno-istraživačkog sektora kako bi se što veći prostor ostavio autonomnom djelovanju institucija iz sustava znanosti i visokog obrazovanja.

Nadalje, propisuje se okvirni sadržaj programskog ugovora i postupak sklapanja programskih ugovora kao novog modela financiranja javnih visokih učilišta i javnih znanstvenih instituta, odnosno utvrđuje se okvir koji će služiti kao platforma za definiranje ciljeva utvrđenih nacionalnim i institucijskim strategijama za čije će ostvarenje biti odgovorni znanstveni instituti i visoka učilišta, pri čemu će se navedeni ciljevi konstatirati programskim ugovorima za višegodišnje razdoblje, ovisno o kapacitetima pojedinih institucija i izvedbenim pokazateljima u promatranom razdoblju.

Također, novost u donošenju ovog zakonskog okvira je isticanje umjetničke djelatnosti kao zasebne kategorije čime se omogućuje afirmacija umjetničkog stvaralaštva i umjetničkog istraživanja kao djelatnosti jednakovrijedne znanstvenoj djelatnosti te se za umjetnike propisuje Upisnik umjetnika.

Nadalje, ovim zakonskim prijedlogom propisane su jednostavnije procedure za prijem nastavnika, znanstvenika i suradnika, te napredovanje nastavnika i znanstvenika. Vezano uz izbor nastavnika, znanstvenika i suradnika na slobodno ili više radno mjesto sa ciljem jačanja transparentnosti da odluka senata fakultetskog ili akademskog vijeća, vijeća veleučilišta, odnosno znanstvenog vijeća o odbijanju mišljenja stručnog povjerenstva mora biti obrazložena.

Također je jasnije propisan postupak pokretanja izbora na više radno mjesto i reizbora. Naime, nastavnik odnosno znanstvenik koji smatra da ispunjava kriterije za izbor na više radno mjesto obavezan je podnijeti zahtjev za izbor na više radno mjesto prije proteka roka na koji je izabran, odnosno reizabran. To je 5 godina.

Propisano je i da postupak reizbora pokreće ako nastavnik, odnosno znanstvenik nije prije proteka roka na koji je izabran, odnosno reizabran podnio zahtjev za izbor na više radno mjesto. Znači, ako netko tko je izabran na mjesto višeg suradnika nije podnio zahtjev ili ne udovoljava za izbor na mjesto znanstvenog savjetnika onda će institucije pokrenuti postupak reizbora ako ga ne pokrene on sam.

Isto tako, radi jasnoće normativnog rješenja propisano je da matični odbori utvrđuju ispunjava li nastavnik, odnosno znanstvenik u postupku izbora i nastavnog nastavnika odnosno znanstvenika na sveučilištu, fakultetu, umjetničkoj akademiji, znanstvenom institutu nacionalne sveučilišne znanstvene i umjetničke kriterije. Vezano uz radna mjesta vezane uz nastavnike i suradnike propisana su i nastavna radna mjesta za poučavanje stranih jezika te su detaljnije u propisu propisana prava i obaveze svih suradnika uz navođenje dodatnih prava i obaveza za asistente.

Također, jasnije se utvrđuju trajanje ugovora o radu na određeno vrijeme za asistente na način da se određuje razdoblje na koje se ugovor o radu zaključuje umjesto što je bilo u prvom prijedlogu zakona maksimalnog razdoblja na koji se ugovor može zaključiti i time je ovo pitanje fiksirano na određeni period.

Isto tako, zakonskim rješenjem propisuju se jednostavnije procedure za prijem nastavnika, znanstvenika i suradnika te napredovanje nastavnika i znanstvenika, jasne odredbe o unutarnjem ustrojstvu sveučilišta i znanstvenih instituta, postupak sklapanja programskog ugovora kao novog modela financiranja javnih visokih učilišta i javnih znanstvenih instituta te regulacija statusnih promjena visokih učilišta i znanstvenih instituta.

Također, sustavno se rješava pitanje nadzora nad svim tijelima sveučilišta uspostavljanjem novog tijela - Sveučilišnog vijeća te se sustavno propisuju nadzorne ovlasti sveučilišta nad fakultetom odnosno umjetničkom akademijom.

U odnosu na prethodni zakon, novim zakonskim okvirom jasnije se propisuje razlika između sastavnica sveučilišta s i bez pravne osobnosti, sustavno se rješava pitanje nadzora nad svim tijelima javnih sveučilišta te se ističe umjetnička djelatnost u funkciji visokog obrazovanja.

Nadalje, ovim zakonskim prijedlogom više nije predviđena mogućnost osnivanja privatnih visokih učilišta od strane županija, gradova i općina te mogućnost osnivanja visokog učilišta pod nazivom visoke škole, a visoke škole osnovane sukladno odredbama Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju postat će veleučilišta.

Nacionalnom vijeću za visoko obrazovanje, znanost i tehnološki razvoj ovaj prijedlog donosi promjenu tako da stavlja naglasak na stratešku ulogu ovoga tijela, a administrativna i stručna potpora tijelu prelazi s Agencije za znanost i visoko obrazovanje na Ministarstvo znanosti i obrazovanja.

Također, predviđeno je da Nacionalno vijeće, kao savjetodavno, potporno i stručno tijelo na strateškoj razini, koje brine o razvoju i kvaliteti cjelokupnog sustava visokog obrazovanja, znanstvene djelatnosti i tehnološkog razvoja u Republici Hrvatskoj, preuzme nadležnost u donošenju minimalnih etičkih standarda.

Ovim zakonskim prijedlogom uvest će se mehanizmi usklađivanja studijskih programa i upisnih kvota s potrebama tržišta rada te će se omogućiti upis združenog studija kojeg je akreditirala međunarodna akreditacijska agencija na razini Europske unije.

Također, ovaj prijedlog Zakona izravno se povezuje sa Hrvatskim kvalifikacijskim okvirom te se zahtijeva usklađenost studijskog programa s pripadajućom kvalifikacijom u Registru Hrvatskog kvalifikacijskog okvira.

Nadalje, ovim zakonskim rješenjem uspostavlja se jasniji sustav akademskih naziva koji se stječu nakon stručnog i sveučilišnog studija, a u odnosu na studentska prava, prijedlogom se uvodi mogućnost da redoviti studenti zaključe ugovor o radu i zadrže status redovitog studenta, ali bez ostvarivanja prava iz studentskog standarda i prava na subvencioniranje školarine.

Zaključno

Novim zakonom unaprijedit će se pravni i financijski okvir sustava visokog obrazovanja i znanstvene djelatnosti, odnosno na fleksibilan način regulirat će se načela upravljanja i financiranja visoko obrazovnog, znanstveno istraživačkog sektora kako bi se što već prostor ostavio autonomnom djelovanju institucija.

Infrastrukturne i institucionalne promjene potrebne su ne samo radi ostvarivanja strateških ciljeva na europskoj i nacionalnoj razini već i kako bi se ostvarili temelji postavljeni vodećim standardima i konkurentnosti hrvatskog visoko obrazovnog sustava i znanosti na globalnoj razini, a ne samo na nacionalnoj.

Funkcionalni i kvalitetni sustav visokog obrazovanja i znanosti usklađen sa suvremenim zahtjevima visoko obrazovnog i istraživačkog sektora preduvjet je uspješnog razvoja svake države, a u uspostavi takvog sustava od velikog je značenja uvođenje zakonskog okvira koji će uzimajući u obzir europsku dimenziju razvoja sustava znanosti i visokog obrazovanja istovremeno osuvremeniti nacionalni sustav i poticati razvoj društva i inovacija u znanosti.

Ovaj zakonski prijedlog usmjeren je prije svega na poboljšanje strukture sustava upravljanja i financiranja u području visokog obrazovanja i znanstvene djelatnosti kako bi se omogućilo da znanstveno-istraživački i visokoobrazovni sektor postanu učinkovitiji, funkcionalniji u odnosu na potrebe društva i gospodarstva, a osobito kompetitivniji u europskom kontekstu.

Tatjana Martinović, dipl. iur., predstojnica Ureda potpredsjednika Hrvatskoga sabora

^ 1 „Narodne novine“, br. 13/2021.

^ 2 https://planoporavka.gov.hr/dokumenti-113/113