Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni (članak 119. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske). Prema postojećoj regulaciji, u upravnom sporu Vrhovni sud ovu ustavnu zadaću može ispunjavati vrlo rijetko.1 Naime, u upravnosudskim je predmetima Vrhovni sud ovlašten postupati samo povodom izvanrednoga pravnog lijeka zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude (dalje: ZIPZ), uređenog člankom 78. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS)2. K tomu, propisano je da ZIPZ može podnijeti samo Državno odvjetništvo Republike Hrvatske, po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke (članak 78. stavci 1. i 2. ZUS-a).
U stručnoj javnosti već je godinama nepodijeljeno mišljenje prema kojem isključiva ovlast Državnog odvjetništva za podnošenje ZIPZ-a3 ne omogućuje zaštitu prava stranaka ni njihovu ravnopravnost, niti ostvarivanje ustavne funkcije Vrhovnog suda u upravnoj grani sudovanja. S druge strane, u postojeći model nije se diralo zbog (opravdanog) straha da bi preširoko postavljen pristup Vrhovnom sudu stvorio treći stupanj upravnog spora (nakon jednog, a najčešća i dvaju stupnjeva upravnog postupka u konkretnom predmetu), uz dodatno zagušenje Vrhovnog suda predmetima kojima se objektivno ne treba baviti najviša sudbena instanca.
Uvođenje revizije umjesto „popravljanja“ ZIPZ-a?
Znanstvena i stručna razmatranja ovog problema uglavnom su bila usredotočena na to kako reformirati institut ZIPZ-a. Pri tome je na umu potrebno imati da je ZIPZ, u osnovi, normativni sljednik zahtjeva za zaštitu zakonitosti iz članka 21. te članaka 45.-50. prijašnjeg Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ br. 53/91., 9/92., 77/92.). I u drugim granama sudovanja zahtjev za zaštitu zakonitosti podnosi državno odvjetništvo, bez dodatne razrade koje povrede zakona čine razlog za podnošenje zahtjeva (v. članke 509.-514. Zakona o kaznenom postupku, "Narodne novine" br. 152/08., 76/09., 80/11., 121/11. – služb. proč. tekst, 91/12., 143/12., 56/13., 145/13., 152/14., 70/17., 126/19., 126/19., 80/22.)4 .
Stoga predlažemo proširenje perspektive razmatranja problema: je li, umjesto „popravljanja“ ZIPZ-a, prikladnije u upravni spor uvesti reviziju kao izvanredan pravni lijek? Ima jednostavan naziv, ustaljen u parničnom postupku, u kojem je, u međuvremenu, revizija primarno postala sredstvo ostvarivanja funkcije Vrhovnog suda propisane u članku 119. stavku 1. Ustava Republike Hrvatske. To, dakako, ne bi značilo „preslikavanje“ uređenja revizije sadržanog u člancima 382.-400. Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine" br. 53/91., 91/92., 112/99., 129/00., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07., 96/08., 84/08., 123/08., 57/11., 148/11. – služb. proč. tekst, 25/13., 89/14., 70/19., 80/22., u nastavku teksta: ZPP).5
U nastavku teksta skiciramo osnovne elemente mogućeg modela revizije u upravnom sporu, ostavljajući detaljniju razradu za možebitna kasnija razmatranja. Polazište te skice je da pristup Vrhovnom sudu putem revizije u upravnom sporu nipošto ne smije biti širi (lakši) negoli je to u parnici6, dapače.
Temeljne postavke
Prvo, revizija bi bila dopuštena samo protiv odluka Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (dalje: VUS), bez obzira na to je li riječ o prvostupanjskim ili drugostupanjskim odlukama toga Suda.7 Nije svrhovito dopustiti reviziju protiv pravomoćnih presuda upravnih sudova, protiv kojih nije dopuštena žalba.8 Ionako se ne radi o presudama kojima se dovršava odlučivanje u konkretnom predmetu (osim kod sudske nagodbe, koja se ionako jedva primjenjuje).
Drugo, potrebno je predvidjeti isključivo reviziju po dopuštenju Vrhovnog suda, bez uvođenja materijalnopravnih kriterija (tj. mjerila vrste predmeta, odnosno upravnog područja) u kojima bi revizija bila dopuštena i bez odobrenja.9
Treće, nema razloga zbog kojih bi podnošenje prijedloga za dopuštenje revizije i revizija odgađali izvršenje pravomoćne odluke.
Četvrto, pored ovlasti ukidanja osporavane presude (uz dodatnu opciju preinačavanja), bilo bi svrhovito da revizijski sud u upravnom sporu ima i ovlast poništavanja presuda donesenih u upravnom sporu, odnosno rješenja donesenih u upravnom postupku. U upravnome postupovnom pravu je, naime, poništavanje primarni oblik interveniranja u nezakonite odluke.10
Peto, revizija u upravnom sporu u pravilu bi značila peti stupanj odlučivanja o konkretnoj upravnoj stvari. Na toj razini već se očekuje razina postupovne discipline koja razumijeva da je prikladnije propisati strožu varijantu postupanja s nepotpunim/neurednim podnescima (usp. članak 388. stavak 2. i članak 389.a stavak 1. ZPP-a), negoli blaže opcije predviđene u članku 29. i članku 49. stavku 3. ZUS-a. Korisno je razmisliti i treba li tužitelju i zainteresiranoj osobi dopustiti podnošenje revizije samo putem opunomoćenika koji je odvjetnik, odnosno zaposlenik pravne osobe, s položenim pravosudnim ispitom.
Šesto, ni odredbe o obveznom sadržaju i prilozima prijedloga za dopuštanje revizije i revizije ne bi trebale biti blaže od mjerodavnih odredaba ZPP-a.
Sedmo, već u žalbenome (drugostupanjskom) stadiju upravnog spora posve je isključena mogućnost iznošenja novih činjenica (članak 69. stavak 3. ZUS-a), odnosno s time povezanih dokaza. Tu mogućnost nije svrhovito ponovno otvoriti u postupku povodom izvanrednoga pravnog lijeka.11
Osmo, postupovne odredbe ZPP-a općenito mogu poslužiti kao dobra podloga za uređenje postupka revizije u upravnom sporu, uz odgovarajuće prilagodbe. Pritom je korisnije ZUS-om cjelovito urediti postupak revizije, negoli uputiti na podrednu/odgovarajuću primjenu odredaba ZPP-a. Za ovu skicu ključno je ne toliko razmatranje sâmog postupka revizije, koliko revizijskih razloga. Tome je posvećen nastavak izlaganja.
Revizijski razlozi
Ključno je u dovoljnoj mjeri osigurati ispunjavanje ustavne uloge Vrhovnog suda (i) u upravnom sporu. Za postizanje tog cilja, revizijske razloge što se tiču ujednačavanja sudske prakse i ravnopravnost stranaka dovoljno je propisati prilagođenim normiranjem sadržaja članka 385.a stavka 1. ZPP-a. Ovdje bi se praksa VUS-a javila u ulozi koju praksa viših sudova imaju u navedenoj odredbi.12
Stajališta smo da u reviziju u upravnom sporu ne treba preuzeti i opciju iz članka 385.a stavka 2. ZPP-a. Uže od nje, oportuno može biti propisati dopuštanje revizije:
- zbog toga što je tužba neosnovano odbačena (što bitno ograničava pravo na pristup sudu), odnosno zbog toga što su prvostupanjski i drugostupanjski sud propustili odbaciti tužbu13 (to bi ujedno bila jedina inačica u kojoj bi revizija mogla biti dopuštena ne samo u odnosu na pravomoćnu presudu VUS-a, već i u odnosu na pravomoćno rješenje VUS-a)
- zbog teške, ustavno/konvencijski relevantne povrede postupka do koje je došlo u postupku pred VUS-om (ne i na nižim instancama), s obzirom na reformacijske ovlasti VUS-a (članak 74. stavak 2. ZUS-a)14.
U slučaju uvođenja revizije, što učiniti sa ZIPZ-om?
S jedne strane, ZIPZ može biti zadržan, uz odgovarajuću prilagodbu njegova naziva (koji ne treba biti ograničen na presude), te uz dodatno procesno uređenje tog instituta.
U drugu ruku, može se doći do zaključka da bi, pored revizije, ZIPZ bio nepotreban. Naime, svrha pravnih sredstava koja je ovlašteno koristiti isključivo državno odvjetništvo prije svega je zaštita javnog interesa, što je i jedan od ciljeva ZUS-a (na to se odnosi pojam „zakonitost“, u smislu objektivne zakonitosti, sadržan u članku 2. stavku 1. toga Zakona). Nema upravnog spora u kojem barem jedna od stranaka nije neko javnopravno tijelo, čija je uloga, između ostalog, upravo zaštita javnog interesa. Javni interes javnopravna tijela mogu štititi i u reviziji, možebitno zastupana putem državnog odvjetništva (članak 20. stavak 3. ZUS-a).
Državno odvjetništvo prije svega štiti interese države. Stoga bi paralelna mogućnost iniciranja ZIPZ-a, gdje je dovoljan i puno blaži oblik nezakonitosti nego kod revizije, i gdje se ne traži poveznica s ujednačavanjem sudske prakse, zbiljski mogla značiti povoljniji položaj tuženika u upravnom sporu, bez da za to postoje objektivni i principijelni razlozi.
Zaključak
„Popravljanjem“ ZIPZ-a teško da mogu biti otklonjeni njegovi sistemski nedostaci. Stoga predlažemo razmotriti mogućnost uvođenja revizije kao izvanrednoga pravnog lijeka u upravnom sporu. Kao i u parničnom postupku, posrijedi bi bila samo revizija po dopuštenju.
Ni jedan element uređenja revizije u upravnom sporu ne bi trebao biti manje strog od regulacije revizije u parnici. Ključna svrha dopuštanja revizije i ovdje bi bila odlučivanje o pravnom pitanju koje su nižestupanjski sudovi u tom sporu razmatrali, koje je važno za odluku u sporu, ali i za osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni ili za razvoj prava u sudskoj praksi.
S obzirom na to da se u upravnom sporu rješava neusporedivo manji broj predmeta negoli u parnici, te s obzirom na strogost uređenja revizije predloženu u ovome članku, uvođenje revizije u upravni spor ne bi trebalo bitno opteretiti rad Vrhovnog suda. Istodobno, u znatno većoj mjeri omogućilo bi da Vrhovni sud svoju ustavnu funkciju ostvaruje i u ovoj grani sudovanja.
Predloženim konceptom revizije u upravnom sporu istodobno bi djelomice bila smanjena potreba za podnošenje ustavnih tužbi protiv odluka VUS-a.
doc. dr. sc. Alen Rajko
__________________________________
^ 1 Podsjetimo, upravni spor jedina je vrsta sudskog postupka sa zasebnim konstitucionalnim utemeljenjem (v. članak 19. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske).
^ 2 Drugi izvanredan pravni lijek predviđen ZUS-om je obnova spora (članci 76. i 77. toga Zakona).
^ 3 Bez obzira na naziv toga pravnog sredstva, ZIPZ-om mogu biti preispitivana i pravomoćna rješenja, a ne samo presude (članak 78. stavak 1. ZUS-a).
Člankom 78. stavkom 1. nije određeno koje povrede zakona čine razlog za podnošenje zahtjeva. Ta širina bitno je, međutim, ograničena spomenutom ekskluzivnom postupovnom ovlašću Državnog odvjetništva.
^ 4 Takav je model zahtjeva za zaštitu zakonitosti postojao i u parničnom postupku, do novele ZPP-a iz 2003. (Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku, „Narodne novine“ br. 117/03.).
^ 5 U svjetlu formulacije članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, upravnosudska zaštita obuhvaćena je izričajem „prava i obveza građanske naravi“.
^ 6 Naročito nakon ovogodišnje novele ZPP-a (Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku, „Narodne novine“ br. 80/22.).
^ 7 Te su odluke uvijek pravomoćne (članak 63. ZUS-a).
^ 8 V. čl. 66.a ZUS-a. Tim je člankom isključena žalba protiv presude kojom je predmet prvi put vraćen javnopravnom tijelu na ponovni postupak, protiv presude kojom je sud naložio donošenje pojedinačne odluke koja nije donesena u propisanom roku (tzv. šutnja uprave), te protiv dijela presude u koji je uključen sadržaj sudske nagodbe.
^ 9 O s time povezanim novostima u ovogodišnjoj noveli ZPP-a v. npr. u: Bodul, Dejan, Još jedna izmjena Zakona o parničnom postupku: što donosi Novela iz 2022., Ius-Info, 18.07.2022.
^ 10 Više o tome v. npr. u: Rajko, Alen, Poništavanje i ukidanje upravnih i sudskih odluka u upravnome procesnom pravu, Ius-Info – U središtu, 30.09.2021.
Pored razloga iznesenih u tome članku, na umu je korisno imati i da, pri stavljanju izvan snage oneroznog rješenja, stranka ne bi trebala biti dovedena u nepovoljniji položaj zbog toga što je, primjenom ukidanja umjesto poništavanja, nezakonit akt u određenom razdoblju bio/ostao na snazi.
^ 11 Nove činjenice i dokazi među razlozima su za obnovu spora (članak 76. stavak 1. točka 6. ZUS-a).
^ 12 Za razliku od parničnog postupka, u upravnome sporu VUS je jedini viši sud.
^ 13 V. članak 29. stavak 2. i članak 30. stavak 1. ZUS-a. U praksi, najčešće je problematično odbacivanje tužbe zbog ocjene suda da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora (članak 30. stavak 1. točka 7. ZUS-a): Dodatna je varijabla ustavnosudska praksa kojom se širi stvarna nadležnost upravnog sudstva izvan „klasične“ materije upravnog postupka i upravnog akta.
^ 14Zbog toga može biti propisano i dodatno ograničenje, prema kojem bi revizija bila dopuštena samo kada je VUS i primijenio svoje reformacijske ovlasti. Povezano s time, na umu je potrebno imati i da u upravnom sporu nema apsolutno bitnih povreda postupka.
