U svibnju 2008., Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti kao zakonopredlagatelj sastavilo je nacrt Prijedloga zakona o suzbijanju diskriminacije koji je Hrvatski sabor donio na sjednici 9. srpnja 2009. Navedenim zakonom po prvi puta je cjelovito i jedinstveno razrađeno pitanje diskriminacije - opća svrha zakona, pojavni oblici diskriminacije, njezina zabrana i izuzeci, institucionalni okvir, postupak pred sudom i prekršajne odredbe. Navedenim zakonom u domaćem pravnom poretku ustanovljena su djelotvorna pravna sredstva za zaštitu od diskriminacije u ostvarenju nekog prava.
Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o suzbijanju diskriminacije, donesenog na sjednici Hrvatskog sabora 28. rujna 2012., osnovni tekst Zakona o suzbijanju diskriminacije (u nastavku: ZoSD) usklađen je s direktivama Europske unije te su dani detaljniji opisi pojedinih vrsta diskriminacije. Odredbe o postupku pred sudom koje su predmet razmatranja u ovome članku, nisu mijenjane niti dopunjavane.
Člankom 62. stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske propisano je da ako je zbog povrede ustavnih prava dopušten drugi pravni put, ustavna tužba može biti podnesena tek nakon što je taj pravni put iscrpljen. Ustavni sud je u slučajevima u kojima podnositelji ustavne tužbe nisu iscrpili pravni put prije podnošenja ustavne tužbe, stvorio dugogodišnju stabilnu praksu donošenja rješenja o odbacivanju ustavne tužbe zbog nedopuštenosti (primjerice, rješenje broj: U-III-243/2015 od 22. siječnja 2015, U-III-7800/2014 od 12. prosinca 2014. i dr.).
S obzirom na to da ZoSD predviđa dvije platforme zaštite od diskriminacije - posebnom individualnom antidiskriminacijskom tužbom u parničnom postupku i incidentalnom antidiskriminacijskom tužbom koja može biti postavljena i u sudskom i u "drugom postupku", za dopuštenost podnošenja ustavne tužbe postavlja se pitanje što se smatra iscrpljenim pravnim putom ako je riječ o incidentalnoj antidiskriminacijskoj tužbi u "drugom", nesudskom postupku.
Prethodni postupci u ZoSD-u
Postupak pred sudom sadržan je u petom dijelu ZoSD-a, u kojem je propisan legitimitet tužitelja, mjerodavno procesno pravo i postupak u kojem se odlučuje o antidiskriminacijskoj tužbi, navedene su vrste posebnih tužbi za zaštitu od diskriminacije, mjesna i stvarna nadležnost sudova, privremene mjere u navedenim postupcima, kao i odredbe o teretu dokazivanja i sudjelovanju trećih osoba u parnici povodom individualne antidiskriminacijske tužbe.
Člankom 16. ZoSD-a propisano je da svatko tko smatra da mu je zbog diskriminacije povrijeđeno neko pravo može tražiti zaštitu tog prava u postupku u kojem se o pitanju diskriminacije odlučuje kao o glavnom pitanju, ali i da pravnu zaštitu može zatražiti u posebnom postupku, kada će se o diskriminaciji odlučivati kao o glavnom pitanju (posebna individualna antidiskriminacijska tužba). Kada sud odlučuje u parnici u kojoj se pitanje diskriminacije postavilo incidentalno, to se pitanje tretira kao prejudicijelno pitanje (incidentalna antidiskriminacijska zaštita) koje, dakle, mora biti riješeno prvo da bi se moglo odlučivati o osnovanosti glavnog zahtjeva. Nadalje, važno je naglasiti da odluka o incidentalnom pitanju važi samo za parnicu u kojoj je to pitanje postavljeno kao prejudicijelno, a odluka o postojanju ili nepostojanju diskriminacije u incidentalnom postupku ne ulazi u izreku, već je sastavni dio obrazloženja presude i obvezivat će stranke samo u toj parnici.
Člankom 17. ZoSD-a predviđeno je da posebne tužbe za zaštitu od diskriminacije mogu sadržavati sljedeće zahtjeve: utvrđenje diskriminacije (deklaratorna antidiskriminacijska tužba), zabranu ili otklanjanje diskriminacije (kondemnatorna antidiskriminacijska tužba), naknadu štete zbog diskriminacije i javnu objavu sudske presude (tužbe kojima se zahtijeva naknada štete učinjene diskriminatornim djelovanjem i tužba za objavu presude kojom je utvrđena diskriminacija).
Članak 17. stavak 2. ZoSD-a propisuje primjenu mjerodavnog procesnog prava - Zakona o parničnom postupku (u nastavku: ZPP) - prilikom odlučivanjima o zahtjevima u posebnoj tužbi za zaštitu od diskriminacije.
Vezano uz primjenu odredaba ZPP-a, člankom 17. stavkom 3. ZoSD-a propisano je da se zahtjevi sadržani u tužbama za zaštitu od diskriminacije mogu kumulativno istaknuti zajedno sa zahtjevima za zaštitu drugih prava o kojima se odluka donosi u parničnom postupku, ako su ti zahtjevi u međusobnoj vezi i ako je isti sud stvarno nadležan za njihovo rješavanje (neovisno je li za te zahtjeve propisan redoviti ili posebni parnični postupak), osim kod sporova o smetanju posjeda. U tom slučaju primjenjuju se mjerodavna pravila za vrstu spora o kojoj je riječ, osim ako ZoSD-om nije drugačije određeno.
Teret dokazivanja propisan je člankom 20. ZoSD-a kojim je određeno da ako stranka u sudskom ili drugom postupku tvrdi da je povrijeđeno njezino "pravo na jednako postupanje prema odredbama ovog Zakona" (članak 20. stavak 1. ZoSD-a tako definira diskriminaciju), dužna je učiniti vjerojatnim da je do diskriminacije došlo. U tom slučaju teret dokazivanja da do diskriminacije nije došlo leži na protivnoj stranci. Budući da upravni postupak nije sudski postupak, zakonodavac je takvom artikulacijom predvidio isticanje diskriminacije i u upravnom postupku. To proizlazi iz obrazloženja Prijedloga ZoSD-a, u kojem je uz članak 20. navedeno: "(...) Ova odredba o okretanju tereta dokazivanja primjenjuje se u građanskom i upravnom postupku, no zbog presumpcije nevinosti izričito se isključuje njena primjena u kaznenom i prekršajnom postupku."
Stavkom 2. istoga članka propisuje se da se odredba iz članka 1. ne primjenjuje u prekršajnom i kaznenom postupku. U "Vodiču uz Zakon o suzbijanju diskriminacije" autora A. Grgića, Ž. Potočnjaka, S. Rodina, G. Selanca, T. Šimonović Einwalter i A. Uzelca, u odnosu na teret dokazivanja navedeno je: "(...) Pravilo o okretanju tereta dokazivanja jedno je od rijetkih pravila ... koja nadilaze primjenu samo u sudskim postupcima, Naime, ova će norma važiti 'u sudskim i drugim postupcima' (čl. 20. st. 1. ZSD-a), čime je pokazano da se pravilo o okretanju tereta dokazivanja primjenjuje i u upravnim postupcima. S druge strane, ovo pravilo ne vrijedi u svim sudskim postupcima, jer se temeljem čl. 20. st. 2. isključuje njezina primjena u prekršajnom i kaznenom postupku. Razlozi ovog isključenja tiču se zaštite ustavnih prava okrivljenika gdje je prihvaćeno pravilo o tzv. presumpciji nevinosti (in dubio pro reo). Primjenu pravila o teretu dokazivanja na kaznene postupke isključuju i europske direktive."
Uzimajući u obzir pitanje koje se postavlja pred podnositelja ustavne tužbe u kojoj je istaknuta i diskriminacija podnositelja, a to je u kojem je trenutku iscrpljen pravni put u postupcima koji su prethodili podnošenju ustavne tužbe, slijedom prethodne analize ZoSD-a proizlazi da je pravni put iscrpljen ako je podnositelj ustavne tužbe prethodno podnio ili zasebnu tužbu radi diskriminacije o kojoj je pravomoćno odlučeno u parničnom postupku ili je u upravnom i drugim postupcima (kaznenom, prekršajnom, ali i parničnom) istaknuo povredu diskriminacije kao incidentalno pitanje, o kojem je državno tijelo, odnosno sud, odlučilo u okviru obrazloženja odluke o glavnoj stvari, kao o prethodnom pitanju.
Praksa Ustavnog suda
Ocjenjujući ustavne tužbe u kojima je, među ostalim, istaknuta i diskriminacija podnositelja u postupcima koji su prethodili, Ustavni sud je u više navrata ocijenio pitanje njihove dopuštenosti i obveze iscrpljenja pravnog puta prije podnošenja ustavne tužbe. Tako je, primjerice, u predmetima broj: U-III-1097/2009. od 9. studenog 2010., U-III-5288/2014 od 16. prosinca 2015., U-III-7229/2014 od 5. ožujka 2015. i U-III-815/2013 od 8. svibnja 2014., sukladno članku 72. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske doneseno rješenje o odbacivanju ustavne tužbe zbog njezine nedopuštenosti s obrazloženjem da je od stupanja na snagu ZoSD-a ustavna tužba u svim predmetima vezanim uz zaštitu prava na jednako postupanje, odnosno zaštitu od diskriminacije, dopuštena samo nakon što navodna žrtva diskriminacije prethodno iscrpi dopušteni pravni put propisan ZoSD-om. To načelno stajalište Ustavni sud zauzeo je u rješenju broj: U-III-1097/2009 od 9. studenoga 2010.
U navedenim slučajevima Ustavni sud je utvrdio da podnositelji u prethodnim postupcima u odnosu na navode o diskriminaciji nisu koristili dopušteno pravno sredstvo predviđeno mjerodavnim odredbama ZoSD-a, već su umjesto toga podnijeli ustavnu tužbu, koja je po osnovi diskriminacije nedopuštena, jer prije podnošenja ustavne tužbe nije iscrpljen dopušteni drugi pravni put, u smislu članka 62. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu RH.
O incidentalnim diskriminacijskim tužbama podnesenim tijekom sudskog ili drugog postupka, sud odnosno državno tijelo odlučuje kao o prethodnom pitanju. Rješavanje prethodnog pitanja propisano je člankom 12. Zakona o parničnom postupku, člankom 44. Zakona o upravnim sporovima, člancima 55. i 56. Zakona o općem upravnom postupku, člankom 92. Prekršajnog zakona i člankom 18. Zakona o kaznenom postupku. Stoga se postavlja pitanje je li podnositelj ustavne tužbe iscrpio pravni put ako stranka podnese incidentalnu diskriminacijsku tužbu, a sud, odnosno državno tijelo, propusti ili odbije odlučiti o diskriminaciji kao o prethodnom pitanju?
U takvim bi slučajevima, ovisno o konkretnim okolnostima u svojoj ukupnosti, moglo doći do primjene članka 29. stavak 1. Ustava, a odluke koje se osporavaju ustavnom tužbom mogle bi biti ocijenjene kroz prizmu arbitrarnosti u kontekstu dostatnog i valjanog obrazloženja, s obzirom na to da ustavno i konvencijsko pravo na pravično suđenje jamči zaštitu od arbitrarnosti u odlučivanju sudova i drugih državnih tijela. Stajalište Ustavnog suda vezano uz pojavu arbitrarnosti u odlukama sudova i državnih tijela izraženo je u odluci U-III-38107/2009 od 10. rujna 2013. i glasi: "Ustavno pravo na pravično suđenje, propisano člankom 29. stavkom 1. Ustava, jamči zaštitu od arbitrarnosti u odlučivanju sudova i drugih državnih tijela. Obrazloženja sudskih odluka, odnosno odluka drugih nadležnih tijela koja ne sadrže ozbiljne, relevantne i dostatne razloge za ocjenu kakva je odlukom dana, upućuju na zaključak o arbitrarnosti u postupovnom i/ili materijalnopravnom smislu." Imajući u vidu navedeno, eventualno nametanje obveze da stranke uz incidentalnu diskriminacijsku tužbu podnesu i posebnu tužbu za zaštitu od diskriminacije u zasebnom parničnom postupku, ovisno o okolnostima konkretnog slučaja, načelno bi predstavljalo prekomjeran teret u odnosu na legitiman cilj koji se ZoSD-om želio postići.
Ivana Đuras, dipl. iur., samostalna ustavnosudska savjetnica
