Granice normativne autonomije jedinica lokalne samouprave pri određivanju komunalne naknade

1. Uvod

Komunalna naknada jedan je od tradicionalnih vlastitih prihoda JLS i značajan izvor financiranja održavanja komunalne infrastrukture. Ustav Republike Hrvatske (dalje: Ustav)² komunalne djelatnosti svrstava u poslove lokalnog djelokruga, pri čemu JLS jamči pravo na vlastite prihode te im u obavljanju poslova iz njihova djelokruga priznaje samostalnost. Međutim, ta se samostalnost ostvaruje u okviru zakona i podliježe nadzoru ustavnosti i zakonitosti.

Upravo je odnos lokalne samouprave i zakonskih ograničenja osobito vidljiv kod komunalne naknade. ZKG ne određuje izravno jedinstveni iznos naknade za područje Republike Hrvatske, nego njezino uređenje velikim dijelom prepušta predstavničkim tijelima općina i gradova. Pritom je iznos komunalne naknade rezultat međudjelovanja više zakonom propisanih elemenata. Prema čl. 99. ZKG-a, iznos se po četvornom metru utvrđuje umnoškom koeficijenta zone (Kz), koeficijenta namjene (Kn) i vrijednosti boda komunalne naknade (B). Vrijednost boda, s druge strane, prema čl. 98. st. 3. ZKG-a ima polazište u procjeni troškova održavanja komunalne infrastrukture, uz uzimanje u obzir drugih predvidivih i raspoloživih izvora njezina financiranja. Iz navedenog proizlazi da ni vrijednost boda nije prepuštena potpuno slobodnoj fiskalnoj procjeni JLS-a, već njezino određivanje mora polaziti od zakonom propisanih pokazatelja.

Središnje pitanje ovog rada jest upravo opseg slobode JLS-a u određivanju područja i koeficijenata zona. Pritom se zastupa teza da čl. 96. ZKG-a predstavlja ograničenje pri određivanju koeficijenta zone, što utječe na visinu komunalne naknade. Što je područje slabije uređeno i opremljeno komunalnom infrastrukturom u odnosu na ostala područja iste jedinice, to je slabije zakonsko opravdanje da bude opterećeno koeficijentom koji pripada bolje opremljenoj zoni. S obzirom na to da se komunalnom naknadom obvezniku nameće određeni novčani iznos, arbitrarno odstupanje od zakonskih kriterija može otvoriti i pitanje zaštite vlasništva zajamčene čl. 48. Ustava i čl. 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (dalje: Konvencija)³.

2. Komunalna naknada kao javno davanje

Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje: USRH) u odlukama U-I-3019/2018 i U-I-3337/2018 od 30. listopada 2018. izričito je kvalificirao komunalnu naknadu kao novčano javno davanje koje se plaća za održavanje komunalne infrastrukture i koje predstavlja prihod jedinice lokalne samouprave. Istodobno je naglasio važnost načela razmjerne koristi, solidarnosti i zaštite javnog interesa na kojima počiva sustav komunalnog gospodarstva. Osim toga, istaknuo je i da čl. 6. ZKG-a propisuje načelo razmjerne koristi, prema kojem su vlasnici građevinskog zemljišta i investitori dužni pridonositi građenju i održavanju komunalne infrastrukture plaćanjem javnih davanja razmjerno koristi koju stječu korištenjem uređenog građevinskog zemljišta, uz istodobno poštovanje načela solidarnosti, kao i da čl. 7. ZKG-a posebno određuje da se financiranje građenja i održavanja infrastrukture zasniva na solidarnosti u podmirenju troškova na području jedinice lokalne samouprave.

Iz navedenog proizlazi da komunalna naknada nije privatnopravna cijena usluge jer obveznik nema pravo zahtijevati da iznos koji je uplatio bude uložen upravo u cestu, javnu rasvjetu ili drugu infrastrukturu neposredno uz njegovu nekretninu. Međutim, načelo solidarnosti ipak ne dopušta potpuno zanemarivanje različitog stupnja komunalne opremljenosti pojedinih dijelova lokalnog područja. Tome se protivi već načelo razmjerne koristi, a osobito izričita konstrukcija čl. 96. ZKG-a.

Prema čl. 92. st. 2. ZKG-a komunalna naknada plaća se za zakonom određene nekretnine koje se nalaze na području na kojem se najmanje obavljaju djelatnosti održavanja nerazvrstanih cesta i javne rasvjete te koje je opremljeno najmanje pristupnom cestom, niskonaponskom električnom mrežom i vodom prema mjesnim prilikama i čini sastavni dio infrastrukture JLS-a. Riječ je o minimalnom infrastrukturnom pragu za postojanje obveze plaćanja. Nasuprot tome, čl. 96. ZKG-a ima drukčiju funkciju jer se prema njemu područja zona određuju s obzirom na uređenost i opremljenost područja komunalnom infrastrukturom (pri čemu je prva zona područje koje je najbolje uređeno i opremljeno – koeficijent 1,00).

3. Određivanje zona

U pogledu određivanja zona posebno značenje ima presuda VUS-a broj Usoz-37/2021-16 od 13. lipnja 2025. Predmet se odnosio na Odluku o komunalnoj naknadi Grada Petrinje kojom je Ulica Mile Vod bila u cijelosti svrstana u II. zonu. Podnositelj je tvrdio da se njegov dio ulice nalazi izvan uobičajeno izgrađenog dijela grada, da ondje nema infrastrukture usporedive s ostalim područjima II. zone te da je takvim zoniranjem stavljen u nepovoljniji položaj u odnosu na druge obveznike. VUS je najprije potvrdio da JLS ima zakonsku obvezu i ovlaštenje utvrđivanja područja zona, ali je izričito dodao da se to mora provesti sukladno kriterijima iz čl. 92. i 96. ZKG-a. Potom je zaključio da raspoloživa dokumentacija ne omogućuje zaključak da je Ulica Mile Vod u cijeloj dužini, s obzirom na razinu uređenosti i opremljenosti, pravilno svrstana u II. zonu. Pritom je osobito važan dio obrazloženja u kojem VUS razlikuje minimalni infrastrukturni standard od zoniranja (jer minimalna opremljenost nije dokaz pravilnosti svrstavanja u određenu zonu), odnosno shvaćanje VUS-a da je potrebno utvrditi odgovara li razina infrastrukture područja razini ostalih dijelova iste zone. Iz navedene presude proizlazi da je potrebno utvrditi kako je određeno područje uređeno u usporedbi s drugim područjima iste jedinice lokalne samouprave, a osobito s područjima kojima je dodijeljen isti koeficijent.

Nadalje, točno je da ZKG ne propisuje izričito da svaka jedinica lokalne samouprave mora imati najmanje dvije, tri ili četiri zone pa bi bilo pretjerano zaključiti da je svako postojanje jedne jedine zone samo po sebi nezakonito. Međutim, ako na području konkretne JLS-a postoje stvarne i značajne razlike u komunalnoj uređenosti i opremljenosti, jedinstvena zona može biti nespojiva sa zakonskim kriterijem⁴ jer trenutno važeći čl. 96. ZKG-a kriterij zoniranja još izravnije veže uz uređenost i opremljenost komunalnom infrastrukturom.

Suprotan problem javlja se kada JLS formalno ustanovi više zona, ali im odredi jednake koeficijente. U presudi VUS-a broj Usoz-249/13-6 od 27. travnja 2015. Općina Polača ustanovila je dvije zone, ali je i I. i II. zoni dodijelila koeficijent 1,00. VUS je takvu odredbu ukinuo, uz shvaćanje da visina komunalne naknade ovisi o zoni u kojoj se nekretnina nalazi pa je JLS dužna područja i koeficijente zona razraditi prema relevantnim zakonskim kriterijima. U tom je predmetu ponovno potvrđeno da predmet zoniranja predstavlja područje, a ne pojedinačna građevina. Iz navedene odluke proizlazi da se stvarne razlike u stupnju infrastrukturne opremljenosti pojedinih područja moraju na primjeren način odraziti pri određivanju zona i pripadajućih koeficijenata.

Još je jasnije ograničenje lokalne autonomije VUS postavio u presudi Usoz-75/19-8 od 26. studenoga 2019. Predmet se odnosio na područje Općine Kalnik na kojem su se nalazili objekti odašiljača. Općina je to područje svrstala u prvu zonu, iako njegova infrastrukturna obilježja nisu odgovarala najbolje uređenom i opremljenom području. VUS je osporenu odredbu ukinuo, polazeći od toga da se prema važećem čl. 96. ZKG-a zone određuju prema uređenosti i opremljenosti komunalnom infrastrukturom, a ne prema ekonomskoj, turističkoj ili drugoj atraktivnosti lokacije⁵.

S druge strane, nije svrha sudske kontrole da VUS sam preuzme funkciju lokalnog predstavničkog tijela i određuje gdje treba povući granice zona (tako i u presudi broj Usoz-57/19-12 od 28. rujna 2020.). Međutim, iz obrazloženja navedene odluke proizlazi da čl. 96. ZKG-a ne određuje unaprijed jedinstvenu razinu komunalne uređenosti i opremljenosti koja bi odgovarala pojedinoj zoni, već se pripadnost zoni ocjenjuje usporedno, u odnosu na stupanj uređenosti i opremljenosti drugih područja unutar iste JLS-a. Stoga je razvidno da se iz odluka VUS-a broj Usoz-57/19-12 i Usoz-37/2021-16 može izvesti zaključak da u postupku kontrole zakonitosti mora biti moguće na temelju objektivno provjerljivih podataka utvrditi infrastrukturnu osnovu zoniranja koju je koristila JLS (primjerice dokumentirana analiza infrastrukture).

Tome bi trebalo dodati da iz odluke VUS-a broj Usoz-37/2021-16 proizlazi da područja svrstana u istu zonu moraju biti dovoljno usporediva prema razini uređenosti i opremljenosti komunalnom infrastrukturom. VUS je problematičnim smatrao svrstavanje cijele ulice u II. zonu kada se njezin udaljeni dio po objektivnim infrastrukturnim obilježjima bitno razlikovao od ostalih područja te zone. Pri toj procjeni relevantni mogu biti održavanje i kvaliteta pristupnih i nerazvrstanih cesta, postojanje i rasprostranjenost javne rasvjete, vodoopskrbna infrastruktura, javne površine, prometna i druga komunalna infrastruktura te druga ulaganja JLS-a relevantna za uređenost konkretnog područja.

4. Vrijednost boda kao element određivanja visine komunalne naknade

Uz koeficijent zone, na konačnu visinu komunalne naknade neposredno utječe i vrijednost boda komunalne naknade. Prema čl. 98. ZKG-a vrijednost boda određuje predstavničko tijelo JLS-a, pri čemu je Zakonom izričito propisano da je polazište za njezino određivanje procjena troškova održavanja komunalne infrastrukture iz programa održavanja, uz uzimanje u obzir drugih predvidivih i raspoloživih izvora financiranja. Već iz takvog zakonskog uređenja proizlazi da vrijednost boda nije element čiju visinu JLS može određivati potpuno slobodno i neovisno o stvarnim potrebama komunalnog sustava. Iako Zakon ne propisuje matematičku formulu prema kojoj bi određeni iznos troškova nužno odgovarao točno određenoj vrijednosti boda, ipak zahtijeva postojanje razumne veze između planiranih troškova održavanja komunalne infrastrukture, drugih izvora njihova financiranja i visine boda koji će konačno teretiti obveznike komunalne naknade. Pritom izraz „polazište“ iz čl. 98. st. 3. ZKG-a treba razumjeti na način da predstavničkom tijelu ostavlja određeni prostor procjene, ali ne i potpunu fiskalnu slobodu. Ako bi procjena troškova održavanja bila tek neobvezujući podatak koji stvarno ne utječe na određivanje vrijednosti boda, zakonski zahtjev da se uzmu u obzir program održavanja i drugi izvori financiranja izgubio bi svoju svrhu. Vrijednost boda u sustavu komunalne naknade ima drukčiju funkciju od koeficijenta zone jer predstavlja opći element obračuna kojim se u obzir uzimaju potrebe financiranja održavanja komunalne infrastrukture na razini JLS-a u cjelini.

Poseban problem javlja se u slučaju izrazitog povećanja vrijednosti boda u odnosu na prethodno razdoblje. ZKG ne propisuje najviši dopušteni iznos boda niti određuje maksimalni postotak njegova povećanja, dok sama činjenica da je povećanje izrazito ne znači automatski da je odluka nezakonita. Međutim, što je povećanje vrijednosti boda veće, to je važnije da iz dokumentacije koja prethodi donošenju odluke bude jasno na kojim se objektivnim okolnostima takva promjena temelji. Tako bi npr. kod povećanja vrijednosti boda za 300 % moralo biti moguće utvrditi u kojoj su mjeri porasli procijenjeni troškovi održavanja komunalne infrastrukture, koje su konkretne stavke programa održavanja povećane, kako su se promijenili drugi izvori financiranja te zbog čega je upravo takvo povećanje potrebno za ostvarenje zakonom određene svrhe komunalne naknade. Pritom nije nužno da povećanje vrijednosti boda matematički odgovara postotku povećanja pojedinih troškova, ali iz čl. 98. st. 3. ZKG-a proizlazi da mora postojati dovoljno jasna, razumna i provjerljiva povezanost između novih financijskih potreba komunalnog sustava i intenziteta povećanja davanja koje se nameće obveznicima.

Ako bi troškovi održavanja komunalne infrastrukture porasli neznatno, dok bi vrijednost boda bila povećana višestruko, bez podataka koji bi objasnili takav nesrazmjer, opravdano bi se moglo postaviti pitanje je li odluka donesena polazeći od kriterija iz čl. 98. st. 3. ZKG-a ili je vrijednost boda korištena prvenstveno kao instrument povećanja proračunskih prihoda. Imajući u vidu dikciju čl. 98. st. 3. ZKG-a, razlozi povećanja vrijednosti boda ne bi smjeli biti svedeni na općenito pozivanje na rast cijena ili povećane potrebe održavanja, već bi u postupku savjetovanja zainteresiranoj javnosti trebalo omogućiti da iz objavljenih podataka razumije zbog čega je postojeća vrijednost boda ocijenjena nedostatnom i na kojim se pokazateljima temelji predloženi novi iznos. Stoga bi kod izrazitog povećanja vrijednosti boda razlozi za povećanje trebali biti razvidni iz programa održavanja, podataka o drugim izvorima financiranja i obrazloženja odluke. Što je povećanje veće, to je važnije da se može provjeriti njegova povezanost s kriterijima iz čl. 98. st. 3. ZKG-a.

5. Komunalna naknada i pravo vlasništva

Imajući u vidu pravnu narav komunalne naknade, razvidno je da ona zahvaća imovinu obveznika. Odredbom čl. 48. Ustava jamči se pravo vlasništva, uz istodobnu odredbu da vlasništvo obvezuje i da su vlasnici i korisnici dužni pridonositi općem dobru, dok je čl. 51. Ustava propisana dužnost sudjelovanja u podmirenju javnih troškova i načela jednakosti i pravednosti poreznog sustava. USRH je u odlukama broj U-I-3019/2018 i U-I-3337/2018 razmatrao upravo komunalna javna davanja te naglasio načela razmjerne koristi i solidarnosti. Također je relevantna i recentna ustavnosudska praksa o fiskalnim teretima. U odluci broj U-I-46/2025 i dr. od 31. ožujka 2026., koja se odnosila na porez na nekretnine, USRH izrijekom navodi da su porezne obveze ustavnopravno dopušten oblik miješanja u privatnu imovinsku sferu, ali i da takvo miješanje ne smije vlasnika pretjerano ograničiti (pri čemu prihvaća primjenu testa razmjernosti). Iako komunalna naknada ne predstavlja porez u užem smislu, ona jest obvezno novčano javno davanje i neposredno smanjuje imovinu obveznika. Navedene odluke USRH-a nisu se odnosile na povredu čl. 48. Ustava iz perspektive pojedinog obveznika, ali su za ovu temu relevantne jer USRH komunalnu naknadu kvalificira kao novčano javno davanje i ističe načela razmjerne koristi i solidarnosti.

Članak 1. Protokola br. 1 Konvencije, uz zaštitu mirnog uživanja vlasništva, izrijekom zadržava pravo države da provodi zakone koje smatra potrebnima radi osiguranja plaćanja poreza ili drugih doprinosa (dakle, komunalna naknada sadržajno upravo pripada kategoriji obveznog javnog doprinosa). ESLJP državama u fiskalnim stvarima priznaje široku slobodu procjene, ali ona nije neograničena. I mjere kojima se osigurava plaćanje poreza i drugih doprinosa moraju biti zakonite te mora postojati razuman odnos razmjernosti između primijenjenog sredstva i legitimnog cilja. U predmetu Shchokin protiv Ukrajine, zahtjevi br. 23759/03 i 37943/06, presuda od 14. listopada 2010., podnositelju je povećana porezna obveza na temelju spornog tumačenja domaćih propisa, pri čemu je ESLJP povećanje porezne obveze smatrao miješanjem u pravo vlasništva te naglasio da takvo miješanje prije svega mora imati zakonitu i nearbitrarnu osnovu, odnosno da se tek nakon toga ocjenjuje postoji li pravična ravnoteža između javnog i privatnog interesa. U smislu Konvencije, pojam „zakona“ ne podrazumijeva samo formalno postojanje domaće norme, nego kao kriterije zahtijeva i dostupnost, preciznost i predvidljivost u svojoj primjeni. Navedeni standard može se analogno primijeniti i na određivanje komunalne naknade te se dolazi do zaključka da nije dovoljno da odluka JLS-a o komunalnoj naknadi formalno postoji i da je u njoj navedeno kako određena ulica pripada određenoj zoni jer mora postojati i objektivno provjerljiva veza između te klasifikacije i kriterija koji je zakonodavac propisao. Ako navedeno ne bi bilo poštovano, intenzitet javnog davanja mogao bi ovisiti o odluci lokalne vlasti koja nema dostatno materijalno uporište u zakonu.

Osim toga, u predmetnom slučaju analogno je primjenjiv i predmet Lopac i drugi protiv Hrvatske, zahtjev br. 7834/12 i dr., presuda od 10. listopada 2019. U njemu je ESLJP naglasio da samo postojanje formalne pravne osnove nije dovoljno za zakonitost miješanja u vlasništvo jer pravo mora zadovoljiti kvalitativne zahtjeve dostupnosti i predvidivosti te mora pružati odgovarajući stupanj zaštite od arbitrarnog postupanja javne vlasti. Pritom se naročito treba imati u vidu da je ESLJP u kontekstu fiskalnih obveza ponovio da manjak potrebne jasnoće i preciznosti domaćeg prava, koji omogućuje neujednačena tumačenja važnog fiskalnog pitanja, nije spojiv sa zahtjevom „kvalitete zakona“ (u ovom predmetu utvrđena je povreda članka 1. Protokola br. 1 Konvencije upravo zato što primijenjeni sustav nije zadovoljio zahtjev predvidivosti).

Navedeno ipak ne znači da svaka nepravilnost u zoniranju automatski predstavlja povredu prava vlasništva. JLS raspolaže legitimnim prostorom normativne prosudbe, a ni Ustav ni Konvencija ne zahtijevaju strogu individualnu ekvivalenciju između plaćene komunalne naknade i vrijednosti infrastrukture dostupne konkretnom vlasniku. Međutim, ustavnopravni problem postaje ozbiljan kada se pojave okolnosti kao što su očita razlika između stvarne komunalne opremljenosti područja i zone u koju je ono svrstano, odnosno izostanak objektivnog obrazloženja ili dokumentacije koja opravdava takvo svrstavanje, ali i postojanje bitno različitog tretmana područja koja se nalaze u usporedivom položaju, pri čemu bi obveznicima mogao nastati značajno veći imovinski teret kao neposredna posljedica takvog „zoniranja“. U takvom slučaju problem više nije samo u tome što je opći akt protivan članku 96. ZKG-a, nego i u tome što je obvezniku bez dostatnog zakonskog opravdanja nametnut veći imovinski teret. Iako čl. 96. ZKG-a omogućuje JLS-u da različite dijelove svojeg područja svrsta u zone radi obračuna komunalne naknade, zakonskim propisivanjem objektivnog kriterija infrastrukture zakonodavac je ograničio JLS u određivanju intenziteta javnog davanja.

Primjerice, za potrebe ovog članka može se uzeti situacija u kojoj se jedna nekretnina nalazi u središnjem gradskom području, koje je opremljeno uređenim prometnicama, javnom rasvjetom i razvijenom komunalnom infrastrukturom, dok se druga nalazi izvan naselja i raspolaže tek osnovnom pristupnom infrastrukturom. Njihovo svrstavanje u istu, višu zonu ne bi predstavljalo samo pitanje pravilnosti administrativnog razvrstavanja, već bi dovelo do jednakog financijskog opterećenja obveznika unatoč bitno različitom činjeničnom stanju koje je prema ZKG-u relevantno za određivanje zone. Stoga se upravo u takvim situacijama pokazuje povezanost „zoniranja“ s intenzitetom zadiranja u imovinsku sferu vlasnika.

6. Zaključak

Komunalna naknada predstavlja područje široke, ali ne neograničene lokalne autonomije. Ustav JLS jamči samostalnost u obavljanju lokalnih poslova i pravo na vlastite prihode, ali upravo Ustav određuje da se lokalna samostalnost ostvaruje u okviru zakona i podliježe kontroli zakonitosti, pri čemu je kod komunalne naknade ZKG granice lokalne autonomije postavio relativno precizno. Minimalna infrastruktura iz čl. 92. ZKG-a određuje područje na kojem se naknada uopće može naplaćivati, dok čl. 96. ZKG-a nalaže da visina naknade kroz koeficijent zone odražava relativni stupanj uređenosti i komunalne opremljenosti pojedinog područja.

Iz prethodno spomenute sudske prakse proizlazi da postojanje minimalne infrastrukture ne dokazuje zakonitost svrstavanja područja u višu zonu (jer područja iste zone moraju biti usporediva prema razini infrastrukture), odnosno da se institutom određivanja zona ne smije infrastrukturno heterogeno područje proglasiti jednom zonom. Osim toga, iz prethodno spomenutih odluka VUS-a proizlazi da se infrastrukturni kriterij ne može zamijeniti gospodarskom ili geografskom atraktivnošću područja, odnosno da mora postojati objektivno provjerljiva podloga iz koje proizlazi opravdanost takvog „zoniranja“.

Jednako tako, autonomija JLS-a pri određivanju vrijednosti boda ograničena je čl. 98. st. 3. ZKG-a, premda sudska praksa tek treba razviti jasnije kriterije materijalne kontrole tog elementa komunalne naknade.

Komunalna naknada predstavlja novčano javno davanje koje zahvaća imovinsku sferu obveznika, dok Ustav dopušta vlasniku nametanje obveze pridonošenja općem dobru. Međutim, to ne znači dopuštenje arbitrarnog opterećenja, što potvrđuju USRH i ESLJP.

Stoga čl. 96. ZKG-a ne bi trebalo promatrati samo kao tehničko pravilo za izradu lokalne odluke o komunalnoj naknadi, s obzirom na to da ima funkciju materijalnog ograničenja javne vlasti jer zakonsko vezivanje visine komunalne naknade uz uređenost i opremljenost područja štiti obveznika od situacije u kojoj bi lokalna jedinica, neovisno o infrastrukturi koju osigurava, mogla proizvoljno odrediti intenzitet novčanog tereta. Zato značajan i neopravdan raskorak između stvarne infrastrukturne opremljenosti područja i zone u koju je ono svrstano, u osobito izraženim slučajevima, može otvoriti i pitanje nerazmjernog zadiranja u imovinska prava obveznika.

Josip-Juraj Vlainić, zamjenik općinskog državnog odvjetnika u Općinskom državnom odvjetništvu u Puli-Pola, Građanski odjel.

Ovaj rad izrađen je sukladno odredbi čl. 101. st. 1. Zakona o državnom odvjetništvu („Narodne novine“, br. 67/18., 21/22. i 136/25.). Svi stavovi i mišljenja izneseni u radu su isključivo stavovi i mišljenja autora i ni na koji način ne predstavljaju stavove i mišljenja pravosudnog tijela u kojem je autor zaposlen, niti to jesu.