1. Geneza rješenja - problem traženja adekvatnih rješenja
U skladu s teorijom vlasništva rimskog prava – po kojoj vlasništvo obuhvaća usus (ius utendi, pravo korištenja), fructus (ius fruendi, pravo uživanja plodova) i abusus (ius abutendi, ili pravo raspolaganja), potrebno je zakonski kvalitetno normirati vlasništvo Republike Hrvatske (dalje: RH) nad državnom imovinom. Zašto je to bitno? Takva imovina predstavlja odraz državnosti, suvereniteta i teritorijalnog integriteta.
Kako se polazi od toga da je za razumijevanje aktualnog stanja neophodno poznavanje ranijeg uređenja odnosa, dat je kratak pregled razvoja propisa, da bi težište bilo na pozitivno-pravnom okviru.
Tranzicija iz socijalizma u kapitalizam započela je 90-ih u uvjetima velike političke nestabilnosti i nemilih političkih dešavanja u Jugoslaviji. Nepostojanje zakonske regulative lex specialis koja je trebala pravno zaštititi državnu imovinu, predstavljala je problem iznalaska načina za rješavanje pravnog statusa državne imovine.
Stupanjem na snagu “prvog” Zakona o upravljanju državnom imovinom (NN, br. 145/10. i 70/12.) prestaju važiti odredbe Zakona o privatizaciji (NN, br. 21/96, 71/97, 16/98 i 73/00.), Zakona o pretvorbi društvenih poduzeća (NN, br. 19/91, 83/92, 94/93, 2/94, 9/95 i 118/99.) te Zakona o Hrvatskom fondu za privatizaciju (NN, br. 84/92, 70/93, 76/93, 19/94, 52/94 i 87/96.).
Slijedi „drugi“ zakon, Zakon o upravljanju i raspolaganju imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske (NN, br. 94/13 - 89/17, Prihvaćen je u Saboru 25.5.2018., na snazi je bio od 14.6.2018.).
Nakon toga dolazi „treće“ rješenje odnosno Zakon o upravljanju državnom imovinom.1 Tu je involvirano niz novina.
Stupanjem na snagu „četvrtog“ legislativnog rješenja (Zakon o upravljanju nekretninama i pokretninama u vlasništvu Republike Hrvatske, NN, br. 155/23, od 22.12.2023., dalje: Zakon), prestaje važiti „treće“ rješenje, s iznimkom da do stupanja na snagu određenih uredbi važe podzakonski propisi doneseni na temelju Zakona o upravljanju državnom imovinom (NN, br. 52/18.) (čl. 63. Zakona).
Po uobičajenom obrascu, slijedili bi drugi zakonski akti, podzakonski akti, pravni običaji, pravna znanost i sudska praksa. Nismo u mogućnosti radi opsega rada sve navoditi, ali bi spomenuli kako je pravna problematika mogućnosti stjecanja prava vlasništva dosjelošću i uračunavanja roka za dosjedanje i za vrijeme dok je nekretnina bila u društvenom vlasništvu, a sada u vlasništvu RH, dobila je novu dimenziju nakon donošenja jedne odluke ECHR-a.2
2. Struktura Zakona
Zakon se sastoji od 10 glava. Uvodne odredbe, Upravljanje i raspolaganje nekretninama u vlasništvu RH, Posebni načini upravljanja i raspolaganja nekretninama u vlasništvu RH, Upravljanje pokretninama u vlasništvu RH, Upravljanje privremeno oduzetom imovinom, Evidencija i izvještavanje, Koordinacija upravljanja nekretninama i pokretninama u vlasništvu RH, Akti strateškog planiranja, Nadzor te Prijelazni i završni režim.
Mišljenja smo kako je sadržaj i struktura Zakona logički i pregledno raspoređena budući je Predlagatelj objektivno i realno odredio načine rješavanja predmetne problematike.
3. Nova počela Zakona
Tendencija je Zakona postići optimizaciju upravljanja i ubrzanje aktivacije neiskorištenih nekretnina u vlasništvu RH, ustrojiti praćenje rezultata i učinaka od upravljanja nekretninama u vlasništvu RH, kao i postići smanjenje portfelja nekretnina u vlasništvu RH. Optimizacija upravljanja nekretninama u državnom vlasništvu planira se postići kroz decentralizaciju upravljanja nekretninama u vlasništvu RH prema županijama, gradovima sjedištima županija, velikim gradovima s preko 35.000 stanovnika, društvu Državne nekretnine d.o.o. i javnim ustanovama za upravljanje nacionalnim parkovima i parkovima prirode, a koja tijela će uz Ministarstvo upravljati u ime RH nekretninama u vlasništvu RH.3 Također, Zakonom se uređuje upravljanje privremeno oduzetom imovinom u kaznenom postupku sudskom odlukom.
4. Upravljanje nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske
Zakonom se definiraju nekretnine u vlasništvu RH na koje se on odnosi.
Zakonom se u ime RH Ministarstvu na upravljanje povjeravaju nekretnine u vlasništvu RH, osim ako upravljanje tim nekretninama nije povjereno drugom tijelu u skladu s posebnim zakonom.
Također, županijama, gradovima sjedištima županija i velikim gradovima povjeravaju se poslovi upravljanja neizgrađenim građevinskim zemljištem i građevinama sa zemljištem nužnim za redovnu uporabu te građevine, a koje se nalaze na njihovom području utvrđenom Zakonom o područjima županija, gradova i općina u RH (NN, br. 86/06, 125/06,16/07,95/08, 46/10, 145/10, 37/13, 44/13, 45/13 i 110/15.). Sredstva za obavljanje povjerenih poslova upravljanja neizgrađenim građevinskim zemljištem i građevinama sa zemljištem nužnim za redovnu uporabu te građevine osiguravaju se raspodjelom ostvarenih prihoda od raspolaganja tim nekretninama, na način da 60 % pripada RH, 20 % pripada županiji prema mjestu gdje se nekretnina nalazi, a 20 % pripada jedinici lokalne samouprave prema mjestu gdje se nekretnina nalazi.
Društvu Državne nekretnine d.o.o. povjeravaju se poslovi upravljanja stanovima i poslovnim prostorima te rezidencijalnim objektima. Sredstva za obavljanje povjerenih poslova upravljanja stanovima, poslovnim prostorima i drugim posebnim dijelovima nekretnina osiguravaju se na način da društvu Državne nekretnine d.o.o. pripadaju prihodi od zakupa i najma tih nekretnina te prihodi od uporabe službenih stanova i rezidencijalnih objekata, a prihodi od drugih oblika raspolaganja tim nekretninama se dijele na način da RH pripada 90 %, a društvu Državne nekretnine d.o.o. pripada 10 % ostvarenih prihoda.
Nadalje, Zakonom se uređuje upravljanje planinarskim objektima u vlasništvu RH, ali samo raspolaganje planinarskim objektima kojima je stvarni vlasnik RH, ali ne i planinarskim objektima kojima je vlasnik udruga kao pravna slijednica bivše društvene organizacije koja je imala pravo raspolaganja i korištenja kao stvarno pravo na planinarskim objektima. Sredstva ostvarena od zakupa planinarskih domova prihod su javnih ustanova koje njima upravljaju, odnosno državnog proračuna RH kada su predmet zakupa planinarski domovi kojima upravlja Ministarstvo.
Zakon također propisuje nadležnost Ministarstva za upravljanje zemljištem na kojem se nalazi kamp i nekretninama koje su neprocijenjeno građevinsko zemljište, nekretninama pod posebnim načinom upravljanja i nekretninama koje se odlukom Vlade RH utvrde nekretninama od strateškog značaja za RH. Sredstva ostvarena od raspolaganja nekretninama koje su od strateškog značaja za RH, nekretninama pod posebnim načinom upravljanja i nekretninama koje su potrebne za ostvarenje strateškog investicijskog projekta dijele se na način da 60 % pripada RH, 20 % županiji prema mjestu gdje se nekretnina nalazi i 20 % jedinici lokalne samouprave gdje se nekretnina nalazi.
5. Raspolaganje nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske
Zakonodavac propisuje da se raspolaganje nekretninama u vlasništvu RH vrši uz naknadu, a iznimno i bez nakade. Također, nekretninama se može raspolagati javnim natječajem ili neposrednom pogodbom u slučajevima koji su taksativno navedeni. Također, Zakon uređuje posebne načine upravljanja i raspolaganja nekretninama u vlasništvu RH, koji se odnose na raspolaganja bez naknade ili bez provedbe javnog natječaja.
Propisuje se mogućnost osnivanja osobne služnosti prava uporabe bez naknade, a na prijedlog resornog ministarstva, na nekretninama u vlasništvu RH, a u korist organizacija civilnog društva koje kumulativno ispunjavaju propisane uvjete, u svrhu ostvarenja projekata od općeg, kulturnog, znanstvenog, sportskog, javnog ili socijalnog interesa.
Također, iznimno, Vlada RH može darovati nekretnine u vlasništvu RH, i to neizgrađeno građevinsko zemljište, građevine sa zemljištem za redovnu uporabu te građevine, stan i poslovni prostor, u korist organizacije civilnog društva koja ispunjava propisane uvjete, kada je to u interesu RH, a radi ostvarenja projekata od općeg, kulturnog, znanstvenog, sportskog, javnog ili socijalnog interesa kojima se ispunjavaju ciljevi i prioriteti definirani strateškim i planskim dokumentima, posebnim propisima ili operativnim programima Vlade RH za nacionalne manjine.
Pored navedenoga, Ministarstvo upravlja nekretninama na kojima se osniva pravo građenja ili pravo služnosti bez provedbe javnog natječaja, a u svrhu izgradnje građevina za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora energije, ako se navedene građevine grade na nekretnini u vlasništvu RH, i to u korist investitora koji je kao najpovoljniji ponuditelj izabran u postupku javnog natječaja za dodjelu energetskog odobrenja provedenog od strane drugog nadležnog tijela.
Ministarstvo provodi postupke zamjene nekretnina u vlasništvu RH s nekretninama u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a samo iznimno s trećim osobama kada je to propisano posebnim zakonom.
Isto tako, Ministarstvo je nadležno za provedbu postupaka stjecanja nekretnina u korist RH.
6. Položaj privremeno oduzete imovine
Zakon uređuje i upravljanje pokretninama u vlasništvu RH te privremeno oduzetom imovinom, a kojima upravlja Ministarstvo. U pogledu upravljanja privremeno oduzetom imovinom u kaznenom postupku propisuje se mogućnost prodaje te imovine pod određenim uvjetima, kako se ona ne bi morala skladištiti, odnosno kako ne bi gubila na vrijednosti, kao i mogućnost davanja na uporabu, u najam ili zakup.
7. Sustavi koordinacije
Ministarstvo će provoditi koordinaciju upravljanja nekretninama i pokretninama u vlasništvu RH u odnosu na druga tijela kojima se na temelju ovoga Zakona povjeravaju poslovi upravljanja tom državnom imovinom.
Također, Ministarstvo će uspostaviti i održavati interoperabilni informacijski sustav za upravljanje i raspolaganje nekretninama u vlasništvu RH (Interni registar nekretnina - IRN) koji će u upravljanju nekretninama primjenjivati sva nadležna tijela kojima je na temelju ovoga Zakona povjereno upravljanje, odnosno vršenje poslova upravljanja nekretninama u vlasništvu RH.
Pored navedenoga, propisuje se obveza donošenja Strategije na razdoblje od deset godina te se propisuje obveza donošenja Godišnjeg plana upravljanja nekretninama i pokretninama u vlasništvu RH.4
8. Umjesto zaključka
Brojni su razlozi zbog kojih upravljanje imovinom predstavlja posebno relevantnu temu.
Prvo, nekretnina obično ima relativno visoku vrijednost i raspolaganje takvom imovinom često rezultira značajnim prihodima. Stoga se raspolaganje imovinom općenito smatra područjem u kojem je visok rizik od (ne)svjesnog koruptivnog ponašanja. Problemi prijašnjih zakonodavnih rješenja i s kojima će se još uvijek praksa suočavati se reflektiraju u nedostatku odgovarajućih financijskih i ljudskih resursa, neefikasnoj koordinaciji i suradnji institucija, kao i, što je praksa pokazala, primjeni postojećeg pravnog okvira. Naime, optimizacija upravljanja podrazumijeva i da dostatan broj državnih službenika posjeduju odgovarajuća znanja i vještine.
Kada su u pitanju ljudski resursi, postojeće dostupne informacije ukazuju na različite kapacitete za upravljanje nepokretnom imovinom. Administracije jedinica lokalne samouprave, po pravilu, nemaju standardizirane procedure i opise poslova za osoblje koje se bavi upravljanjem imovinom. Nepostojanje javno dostupnog registra nekretnina sa svim relevantnim i ažuriranim informacijama o statusu, stanju, tržišnoj vrijednosti, posjedovanju, prihodima i rashodima, može dovesti do različitih rizika. Za sada kao temeljni problem vidimo neadekvatne ljudske resurse koji ne uključuju jasnu podjelu uloga i odgovornosti, dovoljnu razinu znanja i stručnosti onih koji upravljaju imovinom u praksi, kao identifikaciju i ispunjenje njihovih potreba za obukom.
Zakonom se propisuje dovršetak započetih postupaka sukladno odredbama ovoga Zakona, kada je to povoljnije za stranku, zbog čega je, po riječima predlagatelja, omogućeno povratno djelovanje pojedinih odredbi ovoga Zakona. Ipak, kako se propis odnosi na pravne situacije koje su u tijeku i primjenjuje se na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, retroaktivnosti u načelu nema (tzv. neprava retroaktivnost). Naime, za razliku od prave retroaktivnosti koja je beziznimno zabranjena, navedena iznimka, prema kojoj mjera može djelovati retroaktivno samo ako legitiman cilj nije moguće na drugi način ostvariti, limitirana je primjenom načela razmjernosti koje u ovom kontekstu traži da je takvo povratno djelovanje nove zakonske mjere na slučajeve nastale prije njegova stupanja na snagu nužno za postizanje željenoga cilja.5
Nije jednostavan zadatak očuvati integritet i vrijednost oduzete imovine, dakle i relevantna pravna književnost, ali i međunarodni akti ukazuju na važnost pažljivo kreiranog pravnog okvira i adekvatnih resursa, jer se i najuspješniji sistemi za oduzimanje imovine ostvarene kaznenim djelima mogu smatrati neučinkovitim zbog nemogućnosti upravljanja imovinom. Problem je, iako se radi o kaznenopravnom kontekstu, predmetnu materiju upravljanja karakterizira i to što se u samom postupku pojavljuje potreba za primjenom velikog broja pravnih instituta, odnosno, propisa i procedura koji su izvan kaznenog karaktera pa ostaje za vidjeti kako će i hoće li nova predmetna rješenja zaživjeti.
S vremenom ćemo vidjeti i ulogu državnog odvjetništva, budući da oni, sukladno Zakonu o državnom odvjetništvu (NN, br. 67/18, 21/22), među ostalim, ex lege zastupaju RH u građanskom i upravnom postupku, a temeljem punomoći mogu zastupati u građanskim i upravnim predmetima pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu RH te jedinice lokalne i područne samouprave.
Zaključno, de lege lata regulativa u domenu standarda i procesa u području upravljanja i/ili raspolaganja imovinom smanjuje rizik od ad hoc odluka i praksi raspolaganja imovinom koje ne odražavaju nužno najbolje interese jedinice lokalne/regionalne samouprave i/ili države. Štoviše, pregled trendova i praksi u upravljanju i/ili raspolaganja imovinom ukazuje na kvalitetna rješenja, ali kako upravljanje predstavlja složeno i multidisciplinarno područje ostaje za vidjeti je li se adekvatno odgovorilo na kvalitetnije potrebe građana koje mogu proizaći iz kvalitetnijeg upravljanja i/ili raspolaganja imovinom.6
izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul
^ 1 NN, br. 52/18. stupio je na snagu 14.6.2018., a 2020. Ministarstvo državne imovine prestalo je s radom te je poslove iz njegovog djelokruga preuzelo Ministarstvo prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, sukladno odredbama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave, NN, br. 85/20. U međuvremenu je donesen Zakon o izmjenama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave, NN, br. 21/23., kojim je došlo do izmjene u nadležnosti u odnosu na pojedine oblike državne imovine.
^ 2 ECHR, presuda od 11.6.2009. u predmetu Trgo protiv RH, Zahtjev br. 35298/04.
^ 3 Konačni Prijedlog Zakona o upravljanju nekretninama i pokretninama u vlasništvu RH, 7.12.2023., str. 44.
^ 4 Vidi, Konačni Prijedlog Zakona o upravljanju nekretninama i pokretninama u vlasništvu RH, 7.12.2023.
^ 5 NN, br. 4/23, Odluka Ustavnog suda RH, br.: U-I-3024/22 i dr. od 20.12.2022.
