Ovo izlaganje bavi se položajem međunarodnih ugovora u hijerarhiji propisa te problematikom nadzora ustavnosti međunarodnih ugovora u Republici Hrvatskoj. Za cilj ima prikazati kako su međunarodni ugovori inkorporirani u domaće pravo i kako Ustavni sud postupa u slučaju nesukladnosti Ustava i međunarodnog ugovora. Također, pokušat ću odgovoriti na naizgled jednostavno pitanje: „Jesu li međunarodni ugovori iznad ili ispod Ustava RH?“
Konvencije, sporazumi, deklaracije, akti, povelje, protokoli..; sve su to nazivi za dvostrane pravne poslove međunarodnog prava, odnosno međunarodne ugovore. Naziv međunarodnog ugovora određuje se prema potrebi, tj. materiji koju će obrađivati, primjerice naziv 'deklaracija' više se koristi za pisani prikaz običajnog prava, poput Opće deklaracije o pravima čovjeka iz 1948., dok se naziv 'konvencija' često spominje u međunarodnim ugovorima koji promiču zaštitu temeljnih prava i sloboda građana. Pritom, ne postoji uvriježeno pravilo o nazivlju međunarodnih ugovora te u praksi postoje brojni nazivi.1
Zakon o sklapanju i izvršavanju međunarodnih ugovora ("Narodne novine" br. 28/96.) u čl. 2. st. 1. propisuje sljedeću definiciju: „Međunarodni ugovor je sporazum - utemeljen na sukladnom očitovanju najmanje dvaju međunarodnopravnih subjekata - koji je uređen međunarodnim pravom i koji je u pisanom obliku, bez obzira na to je li sadržan u jedinstvenoj ispravi ili u dvjema ili više međusobno povezanih isprava i neovisno o njegovu nazivu, kojega Republika Hrvatska sklapa s jednom ili više država, jednom ili više međunarodnih organizacija odnosno jednim ili više ostalih međunarodnopravnih subjekata.“
Međunarodni dokumenti bili su orijentir i ishodište prilikom izrade hrvatskog Ustava i njihova je važnost u domaćem pravu nesporna. Tako su ustavno i međunarodno pravo usko povezane grane prava, pri čemu ustavno pravo otvara put međunarodnim propisima i njihovoj izravnoj primjeni u drugim granama domaćeg prava.2 Pitanje je, koji je onda položaj međunarodnih ugovora u domaćem pravu?
U čl. 134. Ustava RH utvrđeno je: „Međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona. Njihove se odredbe mogu mijenjati ili ukidati samo uz uvjete i na način koji su u njima utvrđeni, ili suglasno općim pravilima međunarodnog prava.“ U navedenoj odredbi jasno je određeno da su u odnosu na hijerarhiju pravnih propisa međunarodni ugovori iznad zakona. Nije navedeno jesu li međunarodni ugovori iznad ili ispod Ustava, no prema samom tekstu odredbe bilo bi ispravno zaključiti da su ispod Ustava.3 Je li to u praksi stvarno tako?
Međunarodni ugovori čine 'dio unutarnjeg pravnog poretka' pa tako hrvatski pravni poredak predstavlja jedinstvenu cjelinu što upućuje na to da je hrvatski Ustav prihvatio monistički pristup. Tako se ratifikacijom, odnosno potvrđivanjem, međunarodnim ugovorima osigurava neposredna primjena, bez potrebe donošenja dodatnih zakona.4 Između ostalog, to sugerira i čl. 115. st. 3. Ustava RH: „Sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava.“
Inkorporiranje međunarodnih ugovora
Međunarodni ugovori se u većini slučajeva u domaće pravo inkorporiraju ratifikacijom, odnosno prihvatom. Nakon što predsjednik, odnosno Vlada donese odluku o pokretanju postupka za sklapanje međunarodnih ugovora slijede pregovori tijekom kojih se izrađuje tekst međunarodnog ugovora te se tekst zajedno s izvješćem podnosi predsjedniku, odnosno Vladi. Ukoliko su pregovori uspješni predstoji potpisivanje i potvrđivanje, odnosno ratifikacija. Međunarodni ugovor stupit će na snagu ovisno što je o tome napisano u samom ugovoru, a ako to nije ugovorom određeno, onda kad sve države ugovornice prihvate ugovor. Moguća je i privremena primjena međunarodnih ugovora, u vremenu dok međunarodni ugovor još nije stupio na snagu. Za to odobrenje mora dati predsjednik, odnosno Vlada.5
Dosad se pojavila i praksa inkorporiranja međunarodnih ugovora 6 koji obvezuje Republiku Hrvatsku da se pridržava odredbi određenog međunarodnog ugovora. Takvo je stajalište Ustavni sud izrazio u sljedećim odlukama: U-I/147/1992, U-I-206/1992, U-I-209/1992, U-I-148/1992, U-I-207/1992 i U-I-222/1992 od 24. svibnja 1993. Tako su Opća deklaracija o pravima čovjeka i Konvencija za zaštitu prava čovjeka i temeljnih sloboda i Protokoli uz Konvenciju inkorporirani u domaće pravo. Dakle, u ovim slučajevima, iako međunarodni ugovor nije bio ratificiran, ima nadzakonsku snagu i dio je unutarnjeg pravnog poretka. Ipak, taj se način inkorporacije nije uobičajio i nije svojstven hrvatskom pravu.
Nesukladnost Ustava i međunarodnog ugovora na snazi
Provedba Ustava kao temeljnog i najvišeg pravnog akta države, mora imati odgovarajući sustav nadzora. Taj nadzor provodi Ustavni sud na način da nadzire oživotvorenje načela ustavnosti i zakonitosti, odnosno jesu li zakoni i drugi propisi u suglasnosti s Ustavom i zakonom. Već je spomenuto kako je u hrvatskom pravu prihvaćena monistička teorija i da su međunarodni ugovori dio unutarnjeg prava te da su iznad zakona, a ispod Ustava. U čl. 125. Ustava detaljno su propisane široke ovlasti Ustavnog suda. Neke od njih su: odlučivanje o suglasnosti zakona s Ustavom, odlučivanje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom, mogućnost ocjenjivanja ustavnosti zakona te ustavnosti i zakonitosti drugih propisa koji su prestali važiti ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije prošlo više od godine dana, odlučivanje povodom ustavnih tužbi protiv pojedinačnih odluka državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima kad su tim odlukama povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, kao i pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zajamčeni Ustavom Republike Hrvatske, praćenje ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti te izvješćivanje Hrvatskog sabora o uočenim neustavnostima, rješavanje sukoba nadležnosti između tijela zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti, odlučivanje o odgovornosti predsjednika Republike, itd.7
Međutim, ovlast Ustavnog suda o nadzoru ustavnosti međunarodnih ugovora nije izričito navedena, pa nije u potpunosti razjašnjeno je li to nedopušteno ili je ta ovlast implicitno sadržana u nekoj drugoj, Ustavom propisanoj ustavnosudskoj ovlasti.8
Praksa Ustavnog suda ide u prilog nenadležnosti Ustavnog suda za ocjenjivanje ustavnosti međunarodnih ugovora. U odluci U-I-825/2001 od 14. siječnja 2004. Ustavni sud oglasio se nenadležnim za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporenih međunarodnih ugovora (ugovori između Svete stolice i RH: o pravnim pitanjima, o suradnji na području odgoja i kulture, o dušebrižništvu katoličkih vjernika, pripadnika oružanih snaga i redarstvenih službi Republike Hrvatske, o gospodarskim pitanjima) i njihovo ukidanje. U obrazloženju Ustavni sud ukratko navodi da ta ovlast ne spada u njegov opseg nadležnosti određen čl. 125. Ustava. Prema tome Ustavni sud smatra da ta ovlast nije implicitno sadržana u drugim odredbama Ustava niti da mu pripada pravo nadzora međunarodnih ugovora.
Da je ocjenjivanje suglasnosti međunarodnih ugovora s Ustavom izvan ustavnosudskih ovlasti podupire i čl. 134. Ustava: „Međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona. Njihove se odredbe mogu mijenjati ili ukidati samo uz uvjete i na način koji su u njima utvrđeni, ili suglasno općim pravilima međunarodnog prava.“
Time međunarodni ugovori, jednom kada su sklopljeni i ratificirani, više ne podliježu naknadnoj kontroli ustavnosti.
Zaključak
Hrvatski Ustav zasad nema odredbi o ispitivanju ustavnosti međunarodnih ugovora. U praksi se, vidjeli smo, ne provodi ni prethodna ni naknadna kontrola ustavnosti međunarodnih ugovora.9
Je li čl. 134. Ustava uistinu osigurana zaštita načela vladavine prava10 i načela ustavnosti?
Iako je hijerarhija propisa u Hrvatskoj odavno uspostavljena te je Ustav kao temeljni državni akt iznad međunarodnih ugovora (U-I-745/1999 od 8. studenog 2000.), kako se zaštiti od neustavne odredbe međunarodnog ugovora?
Ovo pravno područje traži promjenu. Je li to promjena prakse Ustavnog suda ili čak promjena Ustava, prepustit ćemo ustavnopravnim stručnjacima. Jedno je sigurno, a to je da djelotvorno funkcioniranje pravnog poretka i načelo vladavine prava ne smije, ni pod koju cijenu, biti ugroženo.
Mihaela Gojak, mag. iur.
IZVORI:
Branko Smerdel: Ustavno uređenje europske Hrvatske, II. izmijenjeno i dopunjeno izdanje; Narodne novine (2020),
Juraj Andrassy: Međunarodno pravo, sedmo izdanje, Zagreb 1978., Školska knjiga,
Jurica Bakmaz, mag. iur.: O nadzoru ustavnosti međunarodnih ugovora: treba li Ustavni sud promijeniti praksu? Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 56, 3/2019,
Zvonimir Lauc: Načelo vladavine prava u teoriji i praksi, Pravni vjesnik God. 32 br. 3-4, 2016.
MREŽNI IZVORI:
Jasne Omejec: Pravni okvir i praksa Ustavnog suda Hrvatske za odlučivanje o suglasnosti zakona s međunarodnim ugovorima, seminar dostupan na sljedećoj poveznici
Ocjena ustavnosti međunarodnih ugovora, članak dostupan na Ius-info portalu, na sljedećoj poveznici
PROPISI:
Ustav Republike Hrvatske ("Narodne novine" br. 56/90., 135/97., 8/98. - službeni pročišćeni tekst, 113/00., 124/00. - službeni pročišćeni tekst, 28/01., 41/01. - službeni pročišćeni tekst, 76/10., 85/10. - službeni pročišćeni tekst, 5/14.)
Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (pročišćeni tekst "Narodne novine", broj 34/92)
Zakonu o sklapanju i izvršavanju međunarodnih ugovora ("Narodne novine" br. 28/96.)
___________________________________________
^ 1 Juraj Andrassy: Međunarodno pravo, sedmo izdanje, Zagreb 1978., Školska knjiga, str. 319.
^ 2 prof. dr. sc. Branko Smerdel: Ustavno uređenje europske Hrvatske, II. izmijenjeno i dopunjeno izdanje; Narodne novine (2020)
^ 3 Činjenicu da su međunarodni ugovori u pravnoj hijerarhiji ispod Ustava moguće je naći i u seminaru prof. dr. sc. Jasne Omejec: Pravni okvir i praksa Ustavnog suda Hrvatske za odlučivanje o suglasnosti zakona s međunarodnim ugovorima, na str. 10 i u odluci Ustavnog suda U-I-745/1999 od 8. studenoga 2000.
^ 4 Prof. dr. sc. Jasna Omejec: Pravni okvir i praksa Ustavnog suda Hrvatske za odlučivanje o suglasnosti zakona s međunarodnim ugovorima, dostupno na poveznici
^ 5 Detaljan postupak sklapanja međunarodnih ugovora opisan je u Zakonu o sklapanju i izvršavanju međunarodnih ugovora ("Narodne novine" br. 28/96.)
^ 6 Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (pročišćeni tekst "Narodne novine", broj 34/92)
^ 7 Čl. 125. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine" br. 56/90., 135/97., 8/98. - službeni pročišćeni tekst, 113/00., 124/00. - službeni pročišćeni tekst, 28/01., 41/01. - službeni pročišćeni tekst, 76/10., 85/10. - službeni pročišćeni tekst, 5/14.)
^ 8 Jurica Bakmaz, mag. iur.: O nadzoru ustavnosti međunarodnih ugovora: treba li Ustavni sud promijeniti praksu? Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 56, 3/2019, str. 649-666
^ 9 Prof. dr. sc. Jasna Omejec: Pravni okvir i praksa Ustavnog suda Hrvatske za odlučivanje o suglasnosti zakona s međunarodnim ugovorima, str. 13., dostupno na poveznici
^ 10 „Pojam vladavina prava označava sustav političke vlasti utemeljen na poštovanju ustava, zakona i drugih propisa, kako od strane građana (adresata pravnih normi), tako i od samih nositelja državne vlasti (adresanata pravnih normi). Svi zakoni, drugi propisi, kao i postupci nositelja vlasti imaju biti utemeljeni na zakonu, odnosno na zakonu utemeljenom propisu. To izražava ustavno načelo ustavnosti i zakonitosti.“ Zvonimir Lauc: Načelo vladavine prava u teoriji i praksi, Pravni vjesnik God. 32 br. 3-4, 2016., str. 48
