Jamstvo učinkovitosti pravnih sredstava u Ustavu, Konvenciji i Povelji

Pravo na učinkovito sredstvo pravne zaštite (right to effective remedy) zaštićeno je člankom 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02., 1/06. i 13/17.) te se definira kao pravo na djelotvoran pravni lijek prema kojem "svatko čija su prava i slobode koje su priznate u ovoj Konvenciji povrijeđene ima pravo na djelotvorna pravna sredstva pred domaćim državnim tijelom čak i u slučaju kada su povredu počinile osobe koje su djelovale u službenom svojstvu."

Članak 47. Povelje Europske Unije o temeljnim pravima koja je danas dio primarnog zakonodavstva EU-a glasi: "Svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije prekršeni ima pravo na učinkovit pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima ovim člankom".

Navedenim odredbama zajamčeno je pravo na učinkovit pravni lijek, što je bitna odrednica pristupa pravosuđu koje se temelji na vladavini prava, jer omogućava da građani traže pravnu zaštitu zbog povrede svojih specifičnih prava. Različite vrste pravnih lijekova pružaju pravnu zaštitu za različite vrste povreda. Ne postoje zahtjevi o obliku pravnog lijeka, pa države o tome diskrecijski odlučuju. Priroda ugroženog prava utječe na vrstu pravnog lijeka koji država mora omogućiti u svakom pojedinačnom slučaju.

Iako ovi krovni propisi ne definiraju pojam pravnog lijeka, pravna praksa načelno zahtijeva da pravni lijek bude učinkovit u praksi i prema zakonu, a u odlučivanju što je učinkovito bit će uzeta u obzir ukupnost pravnih lijekova. Da bi pravni lijek bio učinkovit, mora biti u skladu s posebnim materijalnim, postupovnim i institucionalnim uvjetima, dok građani koji imaju pravo na pravnu zaštitu zbog kršenja svojih ljudskih prava moraju imati mogućnost ishoditi pravni lijek, odnosno, imati zajamčenu dostupnost pravnog lijeka za provedbu zaštite svojih prava i sloboda.

Praksa je razvila neka načela za određivanje učinkovitosti, tako da pravni lijek mora biti dostupan, omogućiti učinkovitu pravnu zaštitu po pitanju podnositeljeve pritužbe te mora ponuditi razumne izglede za uspjeh prema pravu Europske Unije. Države članice zakonski su obvezne uspostaviti sustave pravnih lijekova i postupaka kojima se osigurava poštivanje prava na učinkovitu pravnu zaštitu koju jamči pravo Europske Unije.

Zakonske odredbe ili sudske prakse zemalja članica Europske Unije koje narušavaju učinkovitost prava EU-a mogle bi dovesti u pitanje i učinkovitu pravnu zaštitu, a ocjena usklađenosti nacionalnih odredbi s načelom učinkovitosti razmatra se s obzirom na ulogu te odredbe u postupku, njen napredak i posebne značajke, sagledane u cjelini, pred različitim nacionalnim stupnjevima sudske nadležnosti¹. Da bi se utvrdilo je li došlo do pomanjkanja učinkovite zaštite, valja razmotriti položaj stranaka i okolnosti konkretnog predmeta.

Sumnje o učinkovitosti novo propisanog pravnog lijeka ne bi smjele spriječiti pojedinca u pokušaju da ga upotrijebi. Vijeće Europe preporučilo je da bi, kod de lege ferenda pravnih lijekova, države po potrebi trebale omogućiti retroaktivnu primjenjivost onih pravnih lijekova koji su osmišljeni za rješavanje sustavnih ili strukturnih problema. Prema europskom pravu i pravnoj praksi, člankom 13. Konvencije osigurava se pravo na pravni lijek pred "domaćim državnim tijelom", što ne znači nužno da je riječ o sudbenom tijelu, no nužno je da pravni lijekovi pružaju snažna jamstva neovisnosti, omogućuju pristup za

žrtve i obitelji te jamče izvršivost odluka u skladu sa zahtjevima članka 13. Konvencije i kad se radi o izvansudskim tijelima. U određivanju je li neko tijelo sposobno omogućiti učinkoviti pravni lijek valja uzeti u obzir činjenično stanje, prirodu ugroženog prava te ovlasti i jamstva tog tijela. Zahtijeva se da nacionalna tijela iz članka 13. EKLJP-a moraju zadovoljavati određene kriterije, a institucije moraju biti neovisne.

U slučajevima kada se omogućuje pojedincima da traže učinkovit pravni lijek pred sudom, sud mora udovoljavati sljedećim uvjetima: mora biti ustanovljen zakonom, biti stalan, biti neovisan i nepristran, uključivati postupak inter partes, imati obveznu nadležnost i primjenjivati pozitivno pravo. S duge strane, pravo na traženje učinkovitog pravnog lijeka pred sudom nije neograničeno.

Ustavni sud je u pogledu učinkovitosti pravnog sredstva prihvatio i implementirao u svoje odluke načelna stajališta ESLJP-a u pogledu članka 13. Konvencije prema kojima standardi članka 13. nalažu uvođenje domaćeg pravnog sredstva koje nadležnom domaćem tijelu pružaju mogućnost da u meritumu odluči o relevantnom prigovoru na temelju Konvencije i da osigura odgovarajuću pomoć, s time da države ugovornice imaju određeno diskrecijsko pravo glede načina na koji će udovoljiti svojim obvezama iz te odredbe (Chahal protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 15. studenoga 1996., Reports 1996-V, str. 1869-70, § 145). Domaće pravno sredstvo koje zahtijeva članak 13. Konvencije mora biti "djelotvorno u praksi, kao i u pravu, osobito u smislu da njegovo korištenje ne smije biti neopravdano ometano činima i propustima vlasti tužene države" (Iatridis protiv Grčke, presuda, Veliko vijeće, 25. ožujka 1999., zahtjev br. 31107/96 i Štitić protiv Hrvatske, presuda, 8. studenoga 2007., zahtjev br. 29660/03).

Povredu članka 13. Konvencije Ustavni sud je primjerice utvrdio odlukom u predmetu U-III-164/2013 od 8. svibnja 2014. (objava, "Narodne novine" broj: 67/14) u kojem je našao da je očigledno kako konkretni sudski postupak koji je podnositeljica inicirala još 1. ožujka 2007. okončan tek 4. rujna 2012. donošenjem drugostupanjskog rješenja, nije vođen na djelotvoran način koji bi omogućio žuran prestanak nezakonite radnje i otklanjanje posljedica koje su iz nje nastale za podnositeljicu.

Ustavni sud je odlukom broj: U-III-3364/2014 od 18. srpnja 2014. kojom je usvojena obrazložio da se ustavno pravo na žalbu ne iscrpljuje u strogo formalnom smislu u (ne)mogućnosti njezina izjavljivanja, već podrazumijeva ostvarivanje učinkovite pravne zaštite putem žalbe. Pritom je stajalište ustaljene ustavnosudske prakse da se pravo na žalbu, odnosno drugu pravnu zaštitu može učinkovito ostvarivati samo ako prvostupanjsko tijelo sudbene ili upravne vlasti, koje je donijelo osporeni akt, navede i obrazloži razloge za taj akt koji se onda može pobijati u obrani žaliteljevih prava i na zakonu zasnovanih interesa. Kada je primijenio navedeno stajalište na konkretan slučaj, uzeo je u obzir i utvrđenja konkretnog predmeta te ocijenio da je podnositelju - zbog propusta drugostupanjskog suda koji prilikom odlučivanja o žalbi podnositelja protiv prvostupanjskog rješenja o produljenju istražnog zatvora nije u obzir uzeo (i) žalbu podnositelja podnesenu putem njegove braniteljice, povrijeđeno ustavno pravo na žalbu zajamčeno člankom 18. stavkom 1. Ustava.

U predmetu ustavne tužbe broj: U-III-2522/2021 od 20. listopada 2021. doneseno je rješenje kojim je ustavna tužba odbačena. Podnositelj je u ustavnoj tužbi istaknuo da mu je radi odbačaja revizije povrijeđeno pravo na pristup sudu i pravo na djelotvorno pravno sredstvo, osporio je pravno stajalište revizijskog suda kao i primjenu materijalnog prava. U ovom je slučaju revizija podnositelja odbačena kao nedopuštena revizija jer u reviziji nije na određeni način izložio razloge zbog kojih smatra da su u reviziji naznačena pravna pitanja važna za osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni u smislu članka 382. stavaka 1., 2. i 3. ZPP-a.

Ustavni sud ocijenio je da je Vrhovni sud dao razumne i dostatne razloge za svoju odluku te je izneseno pravno stajalište revizijskog suda obrazloženo na način koji ne dovodi do sumnje u proizvoljnost njegovog postupanja i odlučivanja i zasniva se na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju i primjeni mjerodavnog materijalnog prava. Prigovor povrede prava na pristup sudu iz članka 29. stavka 1. Ustava u vezi s povredom prava na učinkovito pravno sredstvo iz članka 18. stavka 1. Ustava, Ustavni sud je utvrdio neosnovanim i pri tome naveo: "Ustavni sud napominje da članak 29. stavak 1. Ustava osigurava svakome pravo da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obvezama. Riječ je o "pravu na sud", kojemu je važan aspekt i pravo na pristup sudu. Međutim, pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno, već je podvrgnuto ograničenjima, osobito kad se radi o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava. Riječ je o pravu koje po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države i ona u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene, ali ograničenja ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da bude narušena sama bit "prava na sud". U ovom konkretnom slučaju podnositelja radi se o ustavnopravno prihvatljivom ograničenju prava na podnošenje revizije, kao izvanrednog pravnog lijeka, zbog neispunjavanja pretpostavki za njezino podnošenje, pa učinci tumačenja i primjene prava suda nisu nesuglasni s Ustavom i nisu doveli do povrede ustavnog prava podnositelja na pristup sudu u vezi s pravom na učinkovito pravno sredstvo." Vezano uz predmetni prigovor Ustavni sud je podnositelja uputio i na odluku Europskog suda za ljudska prava u predmetu Krpić protiv Hrvatske, zahtjev br. 75012/12, stavak 41.

Iako članak 13. Konvencije i članak 47. Povelje EU-a o temeljnim pravima imaju različita područja primjene, jer se prvom odredbom propisuje pravo na „djelotvorna pravna sredstva pred domaćim državnim tijelom” za „dokazive žalbe” zbog kršenja prava utvrđenih Konvencijom, a drugom odredbom se zahtijeva učinkovita sudsku zaštitu prava koja proizlaze iz prava Europske Unije, s obzirom da se radi o europskoj pravnoj stečevini, ona svojim normativnim izričajem i bogatom praksom, svakako nadopunjuje članak 18. Ustava, a obogaćuje ustavnosudsku praksu u primjeni na zaštitu svih prava i sloboda zajamčenih pravom EU-a, gdje su pravni lijekovi pretežito usklađeni s načelom istovjetnosti te ne mogu biti manje povoljni od onih povezanih sa sličnim sporovima koji proizlaze iz nacionalnog prava.