Izbor sudaca na županijski sud (neki problemi u praksi)

1.) Predmet broj: U-III-861/2023

U tom predmetu ustavna tužba je odbijena odlukom Ustavnog suda od 13. travnja 2023. u odnosu na odluku DSV-a broj: IS-2/22-11 od 8. prosinca 2022., kojom su izabrana dva suca u Županijski sud u Varaždinu.

Sutkinja koja nije izabrana osporila je izbor sutkinje u građanski odjel tog suda, ističući, prije svega, da izabrana osoba nema uvjete za suca županijskog suda jer je bila nekoliko godina na porodiljnom dopustu, a 4 godine je provela na ispomoći pri Vrhovnom sudu gdje je imala prava i obveze sudskog savjetnika.

Postupak imenovanja sudaca Županijskog suda u Varaždinu započeo je objavom oglasa  u "Narodnim novinama", a u povodu tog oglasa prijavu s dokazima o ispunjavanju uvjeta za suce građanskog odjela Županijskog suda u Varaždinu, propisanih člankom 51. stavkom 3. Zakona o Državnom sudbenom vijeću ("Narodne novine" broj 116/10., 57/11., 130/11., 13/13., 28/13., 82/15., 67/18. i 126/19.; u daljnjem tekstu: ZoDSV), podnijelo je 8 kandidata.

DSV je na temelju članka 51. stavka 1. ZoDSV-a od sudačkog vijeća Županijskog suda u Varaždinu zatražio ocjenu obnašanja sudačke dužnosti za suce koji su podnijeli prijavu na oglas. Nadležno sudačko vijeće provelo je postupak ocjenjivanja obnašanja sudačke dužnosti na temelju kriterija propisanih člancima 6. - 12. Metodologije ocjenjivanja obnašanja sudačke dužnosti ("Narodne novine" broj 125/19.; u daljnjem tekstu: Metodologija: 2019.).

Nadležno sudačko vijeće ocijenilo je suce prema slijedećim mjerilima: je li donio broj odluka koje je trebao donijeti na temelju okvirnih mjerila za rad sudaca; je li poštovao rokove za donošenje i izradu odluka; kakve su odluke donesene povodom pravnih lijekova (potvrđene, ukinute ili preinačene) kao i druge aktivnosti, postupke te okolnosti koje omogućuju što potpuniju ocjenu rada sudaca. To vijeće je bilo mišljenja da na temelju sadržaja ocjene i utvrđenja o ispunjavanju zakonskih uvjeta za imenovanje na viši sud, svi kandidati ispunjavaju zakonske uvjete za imenovanje na dužnost suca Županijskog suda u Varaždinu. DSV je na temelju članka 8. Pravila o vrednovanju kandidata u postupku imenovanja sudaca prvostupanjskih, županijskih i visokih sudova ("Narodne novine" broj 8/19.; u daljnjem tekstu: Pravila), na strukturiranom razgovoru za kandidate razmotrio i vrednovao sposobnost primjerenog i odgovornog obnašanja dužnosti, motiviranost za obnašanje sudačke dužnosti te osjećaj za pravdu.

Na temelju članka 55. stavak 3. ZoDSV-a, DSV je, na temelju ukupnog broja bodova utvrđenog ocjenom obnašanja dužnosti, utvrdio redoslijede kandidata za građanski i kazneni odjel, koje je objavio na internetskoj stranici Vijeća. Kandidati su pozvani na strukturirani razgovor, sukladno odredbi članka 55. stavka 5. ZoDSV-a i odredbi članaka 5. i 8. Pravila. Na razgovor nisu pristupili svi kandidati. Na strukturiranom razgovoru DSV je postavljao pitanja koja se odnose na dosadašnji rad i aktivnosti kandidata, a na temelju kojih je razmatrao i vrednovao njihov osjećaj za pravdu, sposobnost primjerenog i odgovornog obnašanja dužnosti, te njihovu motiviranost za obnašanje dužnosti na sudačkom mjestu za koje se kandidat javlja.

Nakon strukturiranog razgovora predsjednik DSV-a je, sukladno članku 8. stavku 2. Pravila, za svakog kandidata predložio broj bodova koji je ostvario na strukturiranom razgovoru. S obzirom da članovi DSV-a nisu postigli suglasnost o broju bodova koje su kandidati ostvarili na strukturiranom razgovoru, pristupilo se pojedinačnom vrednovanju kandidata na način da je svaki član DSV-a koji je sudjelovao u provedbi razgovora posebno vrednovao svakog kandidata ocjenom 0 do 15 bodova, prema mjerilima i kriterijima iz članka 55. stavka 5. ZoDSV-a i članka 8. stavka 1. Pravila.

Zbrajanjem broja bodova ostvarenog ocjenom obnašanja dužnosti i bodova ostvarenih na razgovoru, DSV je utvrdio redoslijed kandidata koji je objavio na mrežnim stranicama DSV-a u skladu sa člankom 55. stavkom 6. ZoDSV-a, te je sastavljena, prema redoslijedu ukupno ostvarenih bodova, lista prvenstva kandidata za građanski odjel Županijskog suda u Varaždinu, na kojoj je izabrana sutkinja imala 141,2 boda, a sutkinja žaliteljica 142,3 boda.

U obrazloženju svoje odluke DSV-a je, između ostaloga, naveo: "Vijeće je prilikom donošenja odluke o imenovanju poštovalo odredbu članka 55. stavak 6. ZDSV-a prema kojoj će Vijeće imenovati suca između najviše deset kandidata koji su ostvarili najveći broj bodova, s time da razlika između izabranog kandidata i kandidata s najvećim brojem bodova ne smije biti veća od deset bodova te uzelo u obzir da se radi o maloj razlici u ukupnim bodovima između imenovane kandidatkinje I. Č. i navedenih kandidata, pa je tako u odnosu na M. H. koja je ostvarila najveći ukupan broj bodova (144,2 boda), te na listi prvenstva zauzela prvo mjesto, razlika od tri boda, dok je u odnosu na ostale navedene kandidate ta razlika još i manja. Vijeće je prilikom donošenja odluke smatralo da takva razlika u ukupno ostvarenim bodovima ne ukazuje na stvarnu razliku u kvaliteti u korist (drugih, op. a.) kandidata. Također, uzeto je u obzir da je kandidatkinja I. Č. na razgovoru s članovima Vijeća, na kojem se razmatralo i vrednovalo njihov osjećaj za pravdu, sposobnost primjerenog i odgovornog obnašanja dužnosti, te njihovu motiviranost za obnašanje dužnosti u Županijskom sudu u Varaždinu, građanski odjel, ostavila dojam da se radi o kandidatkinji od koje se, u konkretnom slučaju, u većoj mjeri može očekivati da će uspješno obnašati sudačku dužnost u Županijskom sudu u Varaždinu te je ona ostvarila na razgovoru najveći broj bodova od svih kandidata (14,2 boda od mogućih 15). Pri tome su u obzir uzete i njene izvansudske aktivnosti u vođenju radionica Pravosudne akademije, kao i bogato iskustvo u poznavanju prava Europske unije, a što je svakom županijskom sudu potrebno jer imaju takve odjele."

Načelna stajališta o postupcima izbora sudaca

Ustavni sud je istaknuo svoja stajališta iznesena u odlukama broj: U-III-5074/2017 od 22. svibnja 2018. ("Narodne novine" broj 55/18.) i broj: U-III-281/2018 od 22. svibnja 2018. ("Narodne novine" broj 56/18.).

DSV je u hrvatskom pravnom sustavu Ustavom ustanovljeno kao samostalno tijelo čija je zadaća, osiguravanje samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti, u sadržaj koje ulazi samostalno odlučivanje o imenovanju, napredovanju, premještaju, razrješenju i stegovnoj odgovornosti sudaca. U tim postupcima granice samostalnosti DSV-a određene su člankom 121. stavcima 2. i 3. Ustava, kojima je propisano da DSV samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom i na temelju kriterija propisanih zakonom, odlučuje o imenovanju, napredovanju, premještaju, razrješenju i stegovnoj odgovornosti sudaca.

Ustavni sud ističe da su granice samostalnosti DSV-a relativno uske, kao i da se odluka DSV-a donesena unutar tih granica ne može smatrati samovoljnom ili arbitrarnom. Odluke koje DSV donosi koristeći ovlasti povjerene Ustavom i zakonom ne smiju biti u bitnome nepravične, nerazumne, iracionalne ili samovoljne, tj. u nesuglasju s vladavinom prava.

Odluke DSV-a o imenovanju sudaca potpadaju pod doseg prava na obrazloženu odluku kao sastavnog dijela ne samo prava na pravično suđenje, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, već i postupovnog aspekta prava na dostupnost svakog radnog mjesta i dužnosti "pod jednakim uvjetima" zajamčenog člankom 54. stavkom 2. Ustava. Pravo na obrazloženu odluku Ustav jamči ne samo pred sudovima, nego i pred svim drugim tijelima ovlaštenima odlučivati o pravima i obvezama građana i drugih osoba. Obveza DSV-a da obrazloži svoje odluke proizlazi i iz načela poštovanja prava čovjeka i načela vladavine prava kao dviju, člankom 3. Ustava propisanih najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske. Stoga DSV ima obvezu u obrazloženju svojih odluka iznijeti kriterije i razloge kojima se rukovodio pri njihovom donošenju. U pogledu odluka o imenovanju sudaca obveza njihova obrazlaganja dodatno je naglašena člankom 56.a ZoDSV-a.

Pri tome Ustavni sud ističe da zahtjevi za razvidnost kriterija i razloga na kojima su utemeljene njegove odluke ne umanjuju Ustavom propisanu samostalnost i neovisnost DSV-a.

Nadležna sudačka vijeća ocjene obnašanja sudačke dužnosti donose na temelju ukupno ostvarenog broja bodova, koji su u svojoj biti kvantitativni izraz kvalitativnih mjerila (kriterija) propisanih člankom 97. ZoSUD-a: 28/13-126/19.

Konačne ocjene obnašanja sudačke dužnosti kvalitativno su izražene stupnjevima propisanim člankom 99. istog zakona ("izvrsno obnaša sudačku dužnost", "vrlo uspješno obnaša sudačku dužnost", "uspješno obnaša sudačku dužnost", "zadovoljavajuće obnaša sudačku dužnost" i "nezadovoljavajuće obnaša sudačku dužnost").

Ustavni sud pri tome naglašava, imajući u vidu člankom 99. ZoSUD-a:28/13-82/16 propisane raspone bodova, da će isti (kvalitativni) stupanj ocjene obnašanja sudačke dužnosti dobiti sudac koji ostvari najmanji kao i sudac koji ostvari najviši broj bodova ili sudac koji ostvari neki od broja bodova unutar propisanog raspona za taj stupanj ocjene.

Bodovi ostvareni na strukturiranom razgovoru pred DSV-om u svojoj biti također su kvantitativni izraz kvalitatitvnih mjerila (kriterija) propisanih člankom 8. Pravila.

Upravo zato što su ti bodovi kvantitativni izraz navedenih kvalitativnih mjerila (kriterija), oni nisu puki brojčani izrazi nego upućuju na kvalitativnu razliku među kandidatima koja u značajnoj mjeri utječe na njihov poredak na listi prvenstva, te ih je DSV sukladno članku 121. stavku 3. Ustava propisanoj obvezi, dužan razmotriti prilikom odlučivanja o imenovanju pojedinog kandidata za suca.

Međutim, imajući u vidu da se isti stupanj ocjene obnašanja sudačke dužnosti ostvaruje na temelju, člankom 99. ZoSUD-a:28/13-82/16 propisanog raspona bodova, Ustavni sud ocjenjuje da se poredak na listi prvenstva ne može mehanički pretočiti u odluku o imenovanju sudaca. Stoga je poredak kandidata na listi prvenstva temelj za donošenje odluke o imenovanju.

Polazeći od Ustavom i ZoDSV-om propisanih ovlasti i obveza DSV-a, Ustavni sud ističe kako činjenica da je poredak na listi prvenstva temelj za donošenje odluke o imenovanju otvara prostor DSV-u da u postupku imenovanja sudaca, s obzirom na zahtjeve pojedinog sudačkog mjesta, u odnosu na svakog kandidata koji je ocijenjen istom ocjenom pojedinačno vrednuje svako od ZoSUD-om: 28/13-126/19 propisanih mjerila (kriterija), na temelju kojih je donesena ocjena obnašanja sudačke dužnosti tog kandidata, kao i mjerila (kriterije) propisana Pravilima, na temelju kojih su ostvareni bodovi na strukturiranom razgovoru, te ih potom usporedi s vrednovanjem istih mjerila na temelju kojih su donesene ocjene i ostvareni bodovi drugih kandidata i zatim ocijeni koji od kandidata u većoj mjeri od ostalih ispunjava uvjete za imenovanje za suca.

Ustavni sud također ponavlja da opširnost i detaljnost iznošenja i obrazlaganja kriterija i razloga koji su bili presudni za izbor određenog kandidata ovisi o stupnju odstupanja od poretka na listi prvenstva i razlici u ukupno ostvarenim bodovima.

Pri tome Ustavni sud naglašava da mala razlika u ukupnom broju ostvarenih bodova i poretku na listi prvenstva ne otklanja obvezu DSV-a da u obrazloženju svojih odluka iznese kriterije i razloge koji čine da imenovani kandidat u većoj mjeri od ostalih na listi ispunjava uvjete za obnašanje sudačke dužnosti na sudu za koji je DSV objavio oglas.

Uvjeti za izbor za suca županijskog suda (vrijeme obnašanja sudačke dužnosti i izvansudske aktivnosti)

U ustavnoj tužbi podnositeljica, prije ostaloga, navodi da imenovana sutkinja I. Č. nije ispunila zakonski uvjet za imenovanje na dužnost sutkinje županijskog suda jer nije radila kao pravosudni dužnosnik najmanje deset godina. Temeljni je prigovor podnositeljice, dakle, da imenovana sutkinja nije imala formalne uvjete za prijavu na natječaj za suca županijskog suda jer tvrdi da nije radila kao pravosudni dužnosnik najmanje deset godina i smatra da se u to razdoblje ne uračunava vrijeme koje je bila na porodiljnom dopustu i privremeno upućena na rad u Vrhovni sud.

Ustavni sud je utvrdio da vrijeme provedeno na radu u drugom sudu na koji je sudac, sukladno članku 61. ZoDSV-a koji je bilo na snazi u vrijeme donošenja osporene odluke, privremeno upućen, priznaje se kao vrijeme provedeno u obnašanju sudačke dužnosti i kao takvo uzima se u obzir prilikom utvrđivanja ispunjenja uvjeta za imenovanje, u konkretnom slučaju za suca županijskog suda, propisanih člankom 51. stavkom 3. ZoDSV-a. Naime, člankom 88. ZoSUD:28/13-126/19 taksativno je propisano u kojim slučajevima sudačka dužnost miruje i kada se vrijeme provedeno na određenim poslovima priznaje kao vrijeme provedeno u obnašanju sudačke dužnosti. Iz te zakonske odredbe ne proizlazi da sucu miruje sudačka dužnost za vrijeme upućivanja na rad u drugi (viši) sud, kao i da se to vrijeme ne bi priznavalo kao vrijeme provedeno u obnašanju sudačke dužnosti.

Također, prema članku 32. Zakona o radu ("Narodne novine" broj 93/14., 127/17., 98/19. i 151/22.) vrijeme provedeno na porodiljnom dopustu smatra se vremenom provedenom na radu u punom radnom vremenu.

Dakle, nesporno je da se vrijeme provedeno na porodiljnom dopustu i na radu u drugom sudu uzima u obzir kao vrijeme koje je sutkinja provela na radu kao pravosudni dužnosnik.

Isto tako nije osnovana ni tvrdnja podnositeljice da je odluka o imenovanju, koja se temelji na potvrdi suda kod kojega je kandidat zaposlen, u kojoj nije navedeno da je određeni sudac "radio kao pravosudni dužnosnik duže od deset godina", nezakonita. Radi se o pretjerano formalističkom tumačenju odredbi zakona mjerodavnih za postupak imenovanja sudaca na viši sud. Iz sadržaja potvrde koja se prilaže prijavi pravosudnog dužnosnika za viši sud prilaže se potvrda suda u kojoj je kandidat zaposlen iz koje se može utvrditi (već i samim navođenjem dana stupanja na dužnost), ispunjava li kandidat uvjete za imenovanje za suca višeg suda.

U konkretnom slučaju iz potvrde Općinskog građanskog suda u Zagrebu od 15. ožujka 2022. proizlazi da je imenovana sutkinja stupila na sudačku dužnost 1. ožujka 2007., te da ispunjava formalne uvjete za imenovanje na dužnost suca županijskog suda. Stoga se ti prigovori ocjenjuju neosnovanima.

U pogledu navoda podnositeljice da je imenovanoj sutkinji uzeto u obzir da ima izvansudske aktivnosti u vođenju radionica Pravosudne akademije i bogato iskustvo u poznavanju prava Europske unije te da nije razumljivo iz kojeg razloga DSV nije i njoj kao dodatne okolnosti uzeo u obzir njezino iskustvo u poznavanju prava Europske unije, iz spisa predmeta proizlazi da to nisu bile odlučne činjenice prilikom donošenja odluke već je DSV, uz sve ostale komparativne prednosti, u obrazloženju odluke samo istaknuo da imenovana sutkinja ima i tu vrstu iskustva koje može doprinijeti njenom radu na dužnosti sutkinje županijskog suda. DSV je ocijenio da je svojim radom na praćenju prakse europskih sudova u Vrhovnom sudu imenovana sutkinja stekla znanja i iskustvo koje prelazi okvir osobne profesionalne edukacije i obaveze.

2.) Odluka broj: U-III-1588/2022 i dr.

U ovom predmetu ustavne tužbe su odbijene odlukom Ustavnog suda od 26. listopada 2022., a radilo se o izboru 4 suca građanskog odjela Županijskog suda u Splitu.

Iz navoda ustavne tužbe jedne od podnositeljica bilo je razvidno da se prigovara da su izabrane sutkinje bile članice sudske uprave (predsjednice suda, predsjednice odjela, zamjenice predsjednika odjela i sl.) te se upire na činjenicu da je to bio jedini kriterij za njihov izbor zbog čega smatra da iste posljedično imaju visoki broj bodova te su stoga oslobođene od rada. Smatra da, ako je to kriterij tada se kao kriterij mora uzeti kvaliteta rada cijelog suda na kojem su ti suci bili u sudskoj upravi i to na temelju provedenih nadzora višeg suda (u konkretnom slučaju Županijskog suda u Splitu) i Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske.

Suprotno navodima podnositeljice kojima interpretira provedeni razgovor s kandidatima za suce na temelju bilješki sačinjenih od njezinog oca koji je sudjelovao kao javnost na sjednici DSV-a ističući da su kandidati ispitivani o njihovim upravljačkim funkcijama, Ustavni sud je uputio na članak 55. stavak 6. ZoDSV-a:116/10-126/19 kojim je, između ostalog, propisano da se kandidatima na razgovoru postavljaju pitanja koja se odnose na njihov dosadašnji rad i aktivnosti na temelju kojih se može utvrditi njihov osjećaj za pravdu, sposobnost primjerenog i odgovornog obnašanja dužnosti te njihova motiviranost za obnašanje dužnosti. S obzirom na to Ustavni sud ističe da u ustavnoj tužbi podnositeljica nije pokazala da bi izabranim kandidatkinjama njihov dosadašnji rad i aktivnosti bili jedini kriteriji za izbor, niti je to razvidno iz spisa predmeta DSV-a. Ustavni sud napominje i kako sama činjenica da su neke od kandidatkinja obnašale dužnost predsjednice suda ili odjela ne predstavlja prepreku za prijavu na oglas i imenovanje za suce građanskog odjela Županijskog suda u Splitu.

Drugi značajniji prigovor koji je analiziran u ovoj odluci jest da DSV prilikom donošenja osporene odluke nije obrazložilo zašto nije postupio po mišljenju nadležnog sudačkog vijeća, da se prednost u izboru sudaca da onim sucima koji su dugo radili na građanskom odjelu na općoj referadi, odnosno sudili u svim vrstama građanskih predmeta. U vezi s pitanjem treba li DSV prihvatiti navedeno mišljenje odnosno preporuku sudačkog vijeća nadležnog suda, Ustavni sud smatra da, polazeći od cilja i svrhe davanja mišljenja, a to je jačanje ovlasti sudačkih vijeća kroz davanje mišljenja o kandidatima u postupku imenovanja sudaca (v. konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima, lipanj 2018.), DSV, s obzirom na istaknutu ustavnu poziciju, nema obvezu već samo mogućnost uzeti ta mišljenja u obzir kao jedan od pomoćnih kriterija pri cjelokupnom vrednovanju kandidata.

Slijedi da nakon što je nadležno sudačko vijeće primjenom Metodologije: 2019 izračunalo bodove za sve kandidate te donijelo odluke o ocjeni obnašanja sudačke dužnosti, DSV je na temelju članka 55. stavka 4. ZoDSV-a: 116/10-126/19 utvrdio redoslijed kandidata koji je objavio na mrežnim stranicama DSV-a, da bi nakon obavljenog strukturiranog razgovora izvršio zbrajanje bodova ostvarenih ocjenom obnašanja dužnosti te potom, s obzirom na to da nisu postigli suglasnost o broju bodova koje su kandidati ostvarili na strukturiranom razgovoru, pristupio pojedinačnom vrednovanju kandidata te utvrdio redoslijed kandidata na temelju kojeg je izvršio imenovanje. Stoga Ustavni sud ocjenjuje neosnovanima gore navedene prigovore.

dr. sc. Robert Peček