Europska unija je na svojim web stranicama dana 16. svibnja 2025. objavila Studiju o zdravstvenim porezima iz perspektive EU-a (Health taxes from an EU perspective, Final report). Studija je rađena na inicijativu i za potrebe Europske komisije. Bavi se pitanjima postojećeg stanja poreza na proizvode bogate mastima, šećerom i soli u Europskoj uniji, uključujući pitanjima njihova strukturiranja, implementacije i utjecaja na javno zdravlje. Nezarazne bolesti poput pretilosti, dijabetesa, kardiovaskularnih bolesti čine do 80 % bolesti u EU-u s velikim posljedicama na nacionalne proračune zdravstva. Studija pokazuje da oporezivanje nezdrave hrane, poput zaslađenih pića, može pomoći u ovladavanju tim zdravstvenim problemima. Sama studija ima otprilike 150 stranica. U nastavku se prikazuje obrađeni izvršni sažetak koji je uvodno prikazan.
Na pitanje o razlozima ubiranja poreza na hranu koja je bogata mašću, šećerom i soli odgovara se da je stotinjak milijuna europskih građana pogođeno raznim bolestima poput kardiovaskularnih bolesti, dijabetesa i raka. Poziva se na sve više dokaza koji povezuju konzumaciju hrane s visokim udjelom masti, šećera i soli s pretilošću i raznim drugim bolestima. Takva hrana ima malu nutritivnu vrijednost uz izrazito visoke udjele šećera, soli i energije. Posljednjih godina u sve većem broju država članica primjetan je trend uvođenja poreza na takvu vrstu hrane ili reformiranje postojećih poreza takve vrste. Cilj toga je smanjenje potrošnje hrane i pića s visokim udjelom masti, soli i šećera i s time povezanih povećanih individualnih i društvenih troškova.
Cilj studije je otkriti praktična iskustva s porezima takve vrste u državama članicama. Ispituje potencijal i provedivost na razini EU-a usklađenih poreznih okvira za proizvode takve vrste odnosno u kojoj bi mjeri na razini EU-a minimalna razina usklađivanja poreza takve vrste stvorila dodanu vrijednost.
Trenutno 11 država članica EU-a i Katalonija imaju neki oblik oporezivanja hrane s visokim udjelom masti, šećera i soli. Od toga devet država i španjolska regija Katalonija oporezuju samo pića s visokim udjelom šećera (Belgija, Hrvatska, Finska, Francuska, Irska, Latvija, Nizozemska, Poljska, Portugal i Katalonija), Danska oporezuje proizvode s visokim udjelom masti, šećera i soli (Danska: sladoled, čokoladu i druge slatkiše), dok Mađarska oporezuje zaslađena pića. ali i proizvode s visokim udjelom masti, šećera i soli. Na razini EU-a u mnogim se državama članicama razmišlja o mogućnosti uvođenja takvih poreza.
Porezi na proizvode s visokim udjelom masti, šećera i soli mogu proizvođače potaknuti na preoblikovanje proizvoda (npr. na smanjenje šećera u proizvodima). Praksa pokazuje da progresivni porezni sustavi više potiču na preoblikovanje proizvoda negoli je to slučaj s paušalnim oporezivanjem. Iskustva iz nekih država članica ukazuju da je uvođenje poreza na hranu takve vrste proizvođače potaknulo na smanjenje šećera u svojim proizvodima. Pritom na umu treba imati i općenito smanjenje potražnje zašećerenih pića iz zdravstvenih razloga ili zbog promjene ukusa.
Povećanje poreza prevaljuje se na potrošače: Odgovor na pitanje u kojoj mjeri porezi takve vrste utječu na cijene i ponašanje potrošača ovisan je o prevaljivosti troškova. Obično samo mali dio takvih poreza stvarno tereti proizvođače, dok se znatno veći dio tih poreza prebacuje na potrošače što dovodi do povećanja cijene oporezivanih proizvoda.
Potražnja za proizvodima s visokim udjelima masti, soli i šećera relativno je elastična, iako postoje značajne razlike u državama članicama. Analize provedene u ovoj studiji pokazuju nešto nižu cjenovnu elastičnost u nekim državama članicama. Mogući razlog tome je činjenica da se studija fokusirala na države s visokim dohotkom u kojima je cjenovna osjetljivost nešto niža, dok je relativno viša u državama s niskim dohotkom.
Značajno povećanje maloprodajnih cijena može dovesti do mjerljivih promjena ponašanja. Postoje različite studije koje ukazuju na učinkovitost poreza na mast, šećer i sol prilikom reduciranja potrošnje. To je teško utvrditi jer pritom postoje značajne varijable. U pravilu, dok se god porezi prevaljuju na potrošače, veći porezi proporcionalno reduciraju potrošnju. Analize iz ove studije pokazuju da je teško identificirati značajne promjene potrošača u državama članicama u slučaju primjene vrlo niskih poreznih stopa, jer to dovodi do ograničenog povećanja maloprodajnih cijena oporezivanih proizvoda. Tek dovoljno visok porez vodi smanjenoj konzumaciji oporezivanih pića. Štoviše, u slučaju nižih poreza, realizacija takvog učinka ne mora se nužno ostvariti u kraćem roku, već je često potreban duži vremenski period.
U različitom opsegu moguće je uočiti prebacivanje potrošnje s proizvoda koji su oporezivani porezom na masti, šećer i sol na potrošnju zdravijih (i neoporezivanih) proizvoda. Potrošači su, prema analizama, nakon uvođenja poreza na masti, šećer i sol skloni oporezivane proizvode zamijeniti, uz vjerojatno povećanje potrošnje, drugim (neoporezivanim) pićima s niskim sadržajem šećera. Pritom je potrebno neko vrijeme da se uoče promjene takve potrošnje; ovise o nizu varijabli. Obično takve – porezima potaknute promjene potrošača – ostanu trajne.
Porezi na mast, šećer i sol povezani su sa zdravstvenim dobrobitima, iako ne postoje pouzdani dokazi po tom pitanju. Postoje (simulirane) studije koje uglavnom pokazuju da porezi na mast, šećer i sol i naročito porezi na zaslađena pića imaju potencijal poboljšati zdravlje stanovništva, kao i značajno smanjiti izdatke za zdravstvenu skrb. Općenito, visina poreznog opterećenja i njegovo prevaljivanje na potrošačke cijene uvelike potiče promjene ponašanja i posljedično utječe na zdravstvene pogodnosti.
Ako se promatraju pogodnosti i troškovi poreza na mast, šećer i sol, općenito su veći za skupine stanovništva s nižim primanjima. Po kućanstvu gledano, povećanje stope poreza na mast, šećer i sol godišnje je u Danskoj uzrokovalo veće izdatke kućanstva od 21 do 29 eura (2011.), u Poljskoj 24 do 35 eura (2021.), u Belgiji 9 do 11 eura (2016.), u Francuskoj 0,3 do 0,6 eura (2019.).
Prekogranična kupnja povezana s oporezivanjem masti, šećera i soli. Rijetke studije bave se pitanjem prekogranične kupnje i oporezivanjem iz zdravstvenih razloga. Moguće je na razini pojedinih država članica, posebno manjih jurisdikcija (npr. Belgija, Portugal i Danska) uočiti da veći udio potrošača, ako se odluče na prekograničnu kupnju, imaju pristup konkurentnijim proizvodima. Unatoč tome, teško je utvrditi u kojoj mjeri porezi na mast, šećer i sol utječu na globalne razlike u cijenama diljem država članica, budući da mnogi faktori utječu na cjenovne razlike (npr. PDV). Na primjeru Belgije uočava se da porezne stope u najboljem slučaju samo manjim dijelom objašnjavaju cjenovne razlike u usporedbi sa susjednim državama.
Stvaranje poreznih prihoda i porezi na mast, šećer i sol. Iako su porezi na mast, šećer i sol primarno usmjereni na ostvarenje zdravstvenih ciljeva, oni donose i određene porezne prihode. Na razini EU-a teško je utvrditi njihovu opću fiskalnu ulogu jer učinkovitost takvih poreza, kao i njihov prihodovni potencijal, uvelike ovise o nizu čimbenika svojstvenih poreznim državama. Ako se promatra udio poreza na mast, šećer i sol u BDP-u pojedine države članice, taj udio je skroman – kreće se u rasponu od 0,007 % BDP-a u Irskoj do 0,12 % BDP-a u Mađarskoj – uz značajne razlike među državama članicama. Moguće povećanje poreznih prihoda takve vrste ovisi o ponudi i potražnji; pritom treba znati da porez na mast, šećer i sol smanjuje potrošnju proizvoda takve vrste i preusmjerava potrošnju prema drugim, neoporezivanim proizvodima što može pridonijeti smanjenju poreznih prihoda. Ako se promatra namjena trošenja prihoda ubranih oporezivanjem masti, šećera i soli, uočavaju se znatne razlike: samo nekoliko država članica (Mađarska, Poljska i Portugal) prihode od poreza na mast, šećer i sol vežu za posebne zdravstvene programe.
Iako iskustva država članica pokazuju da porezi na mast, šećer i sol mogu biti potencijalno učinkovit instrument nacionalnih zdravstvenih politika, ključni su pritom elementi koji se uzimaju u obzir prilikom kreiranja poreza na mast, šećer i sol. Učinkovitost takvih poreza ovisi o njihovu strukturiranju pri čemu bi u obzir trebalo uzeti sljedeće:
a) Porez na mast, šećer i sol trebalo bi uvoditi na razini središnje države jer se na taj način jača funkcionalnost poreza.
b) Porezne stope trebale bi biti više jer preniske porezne stope ne dovode do očekivanih promjena u ponašanju potrošača i zdravstvenih prednosti.
c) Porezi na mast, šećer i sol ne bi se trebali zasnivati na proizvodu, već na nutritivnim (hranjivim) sadržajima: to ohrabruje proizvođače i potiče na ponovno razmatranje, modificiranje i preformuliranje njihovih proizvoda (što može pomoći u realizaciji zdravstvenih ciljeva).
d) Tranzicijsko (prijelazno) razdoblje od najave do uvođenja (izmjene ili dopune) poreza na mast, šećer i sol proizvođačima omogućava preformuliranje proizvoda prije negoli se proizvod stvarno proizvede.
e) Porezni razredi trebaju biti stupnjevani ili progresivni u skladu s ciljanim sadržajem nutrijenata. Treba postojati prag ispod kojeg se proizvodi ne bi oporezivali. Strukturiranje poreznih razreda proizvođačima omogućava preformuliranje proizvoda, dok potrošačima omogućava da se odluče na zdravije proizvode.
f) Poreze na mast, šećer i sol treba implementirati u obliku specifičnih (posebnih) trošarina (ne vrijednosnih ili ad valorem poreza).
g) Porezi na mast, šećer i sol prije trebali bi se primarno uvoditi u obliku poreza na zaslađena pića jer ih je lakše implementirati od ostalih poreza na mast, šećere i sol; manje su osjetljivi po pitanju definicija i potencijalnih pravnih izazova. Moraju biti usklađeni s proklamiranim zdravstvenim ciljevima i ne smiju dovoditi do diskriminacije proizvoda usporedivih u tom smislu.
h) Porez na zaslađena pića treba se odnositi na pića s umjetnim zaslađivačima i dodanim šećerom. Porezna stopa treba biti utvrđena ovisno o količini ukupnog šećera. Budući da sve države članice ne oporezuju umjetne zaslađivače, kao niti umjetne zaslađivače dodane mliječnim proizvodima i voćnim sokovima, razlog za njihovo oporezivanje ne djeluje uvjerljivo.
i) Potrebno je razmotriti porezna oslobođenja za male nezavisne proizvođače do određenog praga, jer će troškovi izvršavanja porezne obveze i porezni teret vjerojatno biti disproporcionalni za najmanje proizvođače. Takva porezna oslobođenja (za najmanje proizvođače) imaju minimalan utjecaj na zdravstveni ishod i porezne prihode.
j) Porezne sheme poreza na mast, šećer i sol trebalo bi razvijati zajednički s poreznom vlašću i ministarstvom zdravstva i predstaviti kao zdravstveni instrument. Trebale bi se zasnivati na dokazima i redovito ocjenjivati u odnosu na mjerljivo postavljene ciljeve.
k) Poreze na mast, šećer i sol treba uvoditi kao dio šireg paketa mjera, primjerice, uvođenje napora za restrikciju marketinga, oglašavanja i promocije takvih proizvoda, kao i podizanja svijesti potrošača koristeći se označavanjem hrane i obrazovanjem.
Trošarine na mast, šećer i sol trebaju imati prednost u odnosu na povezane inicijative za smanjenjem PDV-a na proizvode zdrave prehrane. Iako mjere smanjenja PDV-a mogu biti korisne pri poticanju pozitivnih promjena u ponašanju potrošača, takve se mjere u praksi čine manje učinkovitijim od uvođenja poreza na masti, šećer i sol. Primjerice, u slučaju nemogućnosti cjelovitog prevaljivanja sniženih stopa PDV-a pogoduje se proizvođačima i trgovcima na malo i to na štetu državnog proračuna. Istovremeno, ako bi se neka država članica odlučila na izuzeće zaslađenih pića od smanjene stope PDV-a koja se inače u toj državi primjenjuje na hranu, to bi bilo u skladu s oporezivanjem masti, šećera i soli.
Jedinstveni (usklađeni) pristup tom pitanju na razini EU-a vjerojatno bi doprinio ciljevima zdravstvene politike EU-a. To je logično s obzirom na veliki i rastući broj poreza na zaslađena pića u državama članicama.
Boljim usklađivanjem (koordinacijom) nacionalnih poreznih režima ili barem minimalnom razinom poreznog usklađivanja realizirale bi se određene pogodnosti. Prvo, jedinstveni pravni okvir na razini EU-a bio bi od koristi za države članice koje trenutno razmatraju uvođenje takvog poreza ili će to učiniti u skoroj budućnosti. Minimalno usklađivanje na razini EU-a otvara prostor smanjenju ili sprječavanju fragmentacije tržišta kao rezultat sve većeg broja neusklađenih nacionalnih sustava oporezivanja zaslađenih pića. Jasno definiranje uvjeta tržišnog nadmetanja između usporedivih proizvoda stvorilo bi određeni manevarski prostor. To bi – odašiljanjem signala potrošačima u pogledu zdravstvenih rizika povezanih s prekomjernom potrošnjom zaslađenih pića – omogućilo višu razinu javnog zdravlja i države članice potaknulo na donošenje odlučnijih poreznih mjera za poticanje proizvođača na preoblikovanje proizvoda.
Iako bi minimalno usklađivanje poreza na zaslađena pića na razini EU-a primarno vodilo oživotvorenju ciljeva zdravstvene politike, stvarni učinak bio bi znatno širi jer bi se prelijevao na razna druga područja. Analize potvrđuju da takvo usklađivanje ne bi vodilo dupliranju ili preklapanju s bilo kojom postojećom mjerom, jer među njima nema podudarnosti. Minimalno usklađivanje poreza na zaslađena pića također bi bilo komplementarno i poduprlo bi već postojeće medijske, sportske i obrazovne mjere koje se tiču problema nezaraznih bolesti i posebno bolesti povezanih s prekomjernom konzumacijom zaslađenih šećera.
Preveo, sažeo i prilagodio: prof. dr. sc. Nikola Mijatović
