Ovlasti državnog odvjetništva prije svega uređuje Ustav Republike Hrvatske, a iza toga Zakon o državnom odvjetništvu. Državna odvjetništva sukladno Zakonu o državnom odvjetništvu ex lege, kao zastupnici temeljem zakona, zastupaju Republiku Hrvatsku u građanskom postupku, a temeljem punomoći mogu zastupati u građanskim i upravnim predmetima pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske. Cilj je rada analizirati ulogu državnog odvjetnika u Zakon o upravljanju pokretnom i nepokretnom državnom imovinom.
1. Okvir za raspravu
Ovlasti državnog odvjetništva su definirane, prvenstveno, Ustavom Republike Hrvatske1 (dalje: Ustav RH) i Zakonom o državnom odvjetništvu2 (dalje: ZDO). Definicija iz Ustava RH i ZDO-a su identične i obje definiraju državno odvjetništvo kao samostalno i neovisno pravosudno tijelo ovlašteno postupati protiv počinitelja kaznenih djela i drugih kažnjivih djela, koje poduzima pravne radnje radi zaštite imovine Republike Hrvatske (dalje: RH) te podnosi pravna sredstva u zaštiti Ustava RH i zakona. Iz ovakve definicije nedvojbeno proizlaze tri ovlasti ili funkcije državnog odvjetništva, a to su: progon počinitelja kaznenih djela, poduzimanje pravnih radnji radi zaštite imovine RH i podnošenje pravnih sredstava radi zaštite Ustava RH i zakona. Državna odvjetništva sukladno ZDO-u ex lege zastupaju RH u sudskim, arbitražnim i upravnim postupcima,3 postupcima mirenja te u postupcima pred Ustavnim sudom RH. Državno odvjetništvo, iznimno, a temeljem punomoći može zastupati u građanskim i upravnim predmetima pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu RH i ustanove čiji je ona (su)osnivač. Stoga nadležna državna odvjetništva sudjeluju prije svega u zemljišnoknjižnom postupku kao zastupnici RH po zakonu, ali isto tako kao punomoćnici određenih pravnih osoba na temelju izdane punomoći. Radi se o klasičnom sudjelovanju u zemljišnoknjižnom postupku koje je identično sudjelovanju bilo koje stranke kao predlagatelja ili protustranke s istim pravima i obvezama, sukladno Zakonu o zemljišnim knjigama.4 Stupanjem na snagu ZZK-a i Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima5 državnom odvjetništvu dodijeljena je potpuno nova nadležnost pod određenim pretpostavkama, a koja nadležnost doprinosi sređivanju faktičnog i zemljišnoknjižnog stanja. Radi se o odredbi čl. 57. st. 3. toč. 3. ZZK-a, koja određuje da će se smatrati da je potpis osobe koja je kao tijelo pravne osobe raspolagala nekretninom na ispravi propisno ovjerovljen i kad ispravu supotpiše nadležno županijsko državno odvjetništvo6 kad pravna osoba koja je raspolagala nekretninom nema pravnoga sljednika.7 Vidljivo je iz zakonskih odredbi da državno odvjetništvo samo supotpisuje ispravu, ali ne mora ovjeravati svoj potpis.
Supotpis ugovora i tabularna izjava kod pretvorbe društvenog vlasništva propisano je u čl. 364. st. 1. ZoV-a gdje je određeno da će se upis prava vlasništva nekretnine koja potječe od nekadašnjeg prava upravljanja ili korištenja i raspolaganja stvari u društvenom vlasništvu provesti po pravilima zemljišnoknjižnog prava, osim ako ovim člankom ZoV-a nije što drugo propisano. U st. 3. čl. 364. ZoV-a određen je isti slijed postupanja za supotpis privatne isprave kao i u čl. 57. st. 1. ZZK-a. Bitna razlika je u tome što ZoV navodi osobu ovlaštenu za raspolaganje, a ne pravnu osobu kao što to čini ZZK, što znači da se odredbe ZoV-a jednako odnose na fizičke i pravne osobe.
Državno odvjetništvo od stupanja na snagu ZZK-a i ZoV-a zaprima zahtjeve za supotpis ugovora i izdavanje tabularne izjave. U praksi se radi u pravilu o ugovorima o prodaji stanova raznih stambenih zadruga i građevinskih poduzeća koja više ne egzistiraju.
Nameće se pitanje koja je mogućnost zaštite u slučaju ako državno odvjetništvo odbije zahtjev za izdavanje tabularne izjave temeljem čl. 57. st. 3. toč. 3. ZZK-a, a stranka smatra da je to učinjeno pogrešno i iz neopravdanih razloga. U takvim slučajevima stranka bi imala pravni interes za pokretanje parničnog postupka u kojem bi postavila tužbeni zahtjev na izdavanje tabularne izjave sukladno navedenoj odredbi ZZK-a, a tužena strana bi bila državno odvjetništvo kao stranka sui generis, a ne RH jer ona nije upisana kao vlasnik nekretnine u odnosu na koju se traži izdavanje tabularne izjave.
2. Specifičnosti postupanja u kontekstu Zakona o upravljanju pokretnom i nepokretnom državnom imovinom8
Dana 30. prosinca 2023. stupio je na snagu ZUNPVRH kojim su poslovi upravljanja neizgrađenim građevinskim zemljištem i građevinama sa zemljištem za redovitu uporabu tih građevina u vlasništvu RH povjereni županijama, gradovima i sjedištima županija prema mjestu gdje se nekretnina nalazi, dok su poslovi upravljanja stanovima i poslovnim prostorima u vlasništvu RH povjereni trgovačkom društvu Državne nekretnine d. o. o.
Fizičke i pravne osobe zahtjeve podnose: - za građevinsko zemljište i građevine u vlasništvu RH - županiji, gradu - sjedištu županije ili velikom gradu (Pula, Velika Gorica, Kaštela, Vinkovci i Samobor), a prema mjestu gdje se nekretnina nalazi, - zahtjevi organizacija civilnog društva – Ministarstvu, - za planinarske objekte: na području nacionalnog parka ili parka prirode - javnoj ustanovi za upravljanje nacionalnim parkom ili parkom prirode izvan područja nacionalnog parka ili parka prirode – Ministarstvu, - za stanove, poslovne prostore i garaže u vlasništvu RH- trgovačkom društvu Državne nekretnine d.o.o.
Jedinice lokalne samouprave (uključujući i gradove - sjedišta županija i velike gradove) i pravne osobe u njihovom vlasništvu podnose zahtjeve koji se odnose na neizgrađeno građevinsko zemljište i građevine županiji na čijem se području nekretnina nalazi.
Jedinice lokalne samouprave (uključujući i gradove - sjedišta županija i velike gradove) i pravne osobe u njihovom vlasništvu zahtjeve koji se odnose na stanove i poslovne prostore podnose Ministarstvu.
Županije i pravne osobe u njihovom vlasništvu podnose zahtjeve Ministarstvu.
Zahtjevi za dodjelu nekretnina u svrhu smještaja tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ili ustanova čiji su oni osnivači se podnose Ministarstvu.
Tijela državne uprave i drugi korisnici državnog proračuna RH te pravne osobe s javnim ovlastima, druge pravne osobe osnovane posebnim propisom čiji je osnivač RH, javna visoka učilišta, parlamentarne političke stranke i nezavisni saborski zastupnici zahtjeve za dodjelu nekretnina u svrhu smještaja tih tijela podnose Ministarstvu.
Trgovačka društva u isključivom ili pretežitom vlasništvu RH zahtjeve za dodjelu poslovnih prostora u svrhu smještaja tih društava u poslovnim prostorima u vlasništvu RH podnose Državnim nekretninama d. o. o.
2.1. „Obična“ raspolaganja
Nekretninama se može raspolagati javnim natječajem ili neposrednom pogodbom. Prije svakog raspolaganja nekretninama u vlasništvu RH nadležna tijela zatražit će mišljenje nadležnog državnog odvjetništva o pravnoj valjanosti pravnog posla kojim RH otuđuje ili stječe nekretnine (čl. 23.).
Pravni poslovi sklopljeni protivno odredbama ZUNPVRH-a i podzakonskih propisa donesenih na temelju ZUNPVRH-a su ništetni.
2.2. Posebna raspolaganja i prava upisa
Do sklapanja odgovarajućeg međunarodnog ugovora ili do donošenja odluke o izuzimanju od zabrane raspolaganja Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine (dalje: MPUGDI) upravlja i ovlašteno je dati u višegodišnji zakup ili u neki drugi oblik raspolaganja do najviše 30 godina nekretnine koje su postale vlasništvo RH na temelju Uredbe o zabrani raspolaganja i preuzimanju sredstava određenih pravnih osoba na teritoriju Republike Hrvatske9 odnosno Zakona o zabrani raspolaganja i preuzimanju sredstava određenih pravnih osoba na teritoriju Republike Hrvatske10 i nekretnine koje su pod zabranom raspolaganja na temelju Uredbe o zabrani raspolaganja nekretninama na teritoriju Republike Hrvatske.11 Ugovor o zakupu upisat će se u teretni list u zemljišnim knjigama na prijedlog nadležnog državnog odvjetništva (čl. 18.).
Na nekretninama u vlasništvu RH, i to neizgrađenom građevinskom zemljištu, građevinama sa zemljištem za redovitu uporabu te građevine, stanu i poslovnom prostoru može se osnovati osobna služnost prava uporabe bez naknade, u korist organizacije civilnog društva, kada je to u interesu RH, a radi ostvarenja projekata od općeg, kulturnog, znanstvenog, sportskog, javnog ili socijalnog interesa (čl. 29.). Nadležno ministarstvo dužno je pratiti ostvarenje projekta za ostvarenje kojeg je osnovana osobna služnost prava uporabe na nekretnini u vlasništvu RH odnosno za ostvarenje kojeg je darovana nekretnina u vlasništvu RH. Na prijedlog nadležnog državnog odvjetništva izvršit će se upis osobne služnosti prava uporabe na temelju ugovora o osnivanju osobne služnosti prava uporabe na nekretnini u vlasništvu RH u zemljišnoj knjizi nadležnog zemljišnoknjižnog suda. Na prijedlog nadležnog državnog odvjetništva izvršit će se upis zabilježbe zabrane otuđenja i opterećenja darovane nekretnine (čl. 30.).
2.3. Obveza suradnje sa državnim odvjetništvom
Na zahtjev nadležnog državnog odvjetništva, a za potrebe postupaka koji se vode pred sudovima, upravnim i drugim tijelima, MPUGDI i nadležna tijela će za nekretnine u odnosu na koje su im povjereni poslovi upravljanja dostavljati očitovanja o činjeničnim navodima tužbe/prijedloga, dokazne prijedloge i drugu dokumentaciju kojom raspolaže (čl. 52.).
2.4. Ostali poslovi državnog odvjetništva prema ZUNPVRH-u
Ako je treća osoba na temelju pravnog posla sklopljenog do 1. siječnja 2011. s jedinicom lokalne i područne (regionalne) samouprave nakon provedenog postupka javnog natječaja stekla zemljišnoknjižno pravo na nekretnini u vlasništvu RH, smatra se da je to pravo stekla izravno od RH. Ako je treća osoba ugovorom o prodaji dijela nekretnine u RH koji je sklopljen do stupanja na snagu ovoga Zakona s jedinicom lokalne i područne (regionalne) samouprave, a koji ugovor je sklopila radi formiranja građevinske čestice stambene zgrade za koju je ta osoba ishodila rješenje o izvedenom stanju, smatra se da je stekla pravo vlasništva izravno od RH. Ako je treća osoba, RH ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave pokrenula sudski ili upravni postupak vezan za prethodne postupke, treća osoba ovlaštena je stvarno i mjesno nadležnom državnom odvjetništvu dostaviti zahtjev za sklapanje nagodbe na temelju koje će u zemljišnim knjigama izvršiti upis prava vlasništva za svoju korist. Stvarno i mjesno nadležno državno odvjetništvo je, na temelju pravodobno podnesenih zahtjeva, ovlašteno sklopiti nagodbe (čl. 60).
3. Umjesto zaključka
Cilj je ZUNPVRH-a postići optimizaciju upravljanja i ubrzanje aktivacije neiskorištenih nekretnina u vlasništvu RH. Ipak ZUNPVRH treba gledati i u kontekstu odredbi ZZK-a i ZoV-a kojima je državnom odvjetništvu dodijeljena potpuno nova nadležnost pod određenim pretpostavkama, a koja nadležnost doprinosi sređivanju faktičnog i zemljišnoknjižnog stanja. Radi se o odredbi čl. 57. st. 3. toč. 3. ZZK-a, kao i o analognoj odredbi čl. 364. st. 3. i 5. ZoV-a, koje pod određenim pretpostavkama određuju da Državni odvjetnik RH12 može supotpisati ugovor ili izdati tabularnu izjavu i na taj način nadomjestiti nedostatke određene privatne isprave koja nije podobna za uknjižbu. Postupanjem u ovim predmetima značajno se doprinijelo sređivanju faktičnog i zemljišnoknjižnog stanja nekretnina u pojedinačnim slučajevima i to izvansudskim putem.
izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet
doc. dr. sc. Jakob Nakić, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet, u mirovini^ 1 Vidjeti čl. 121.a Ustava Republike Hrvatske, NN, br. 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/210., 85/10., 5/14.
^ 2 Vidjeti čl. 3. ZDO-a (NN, br. 67/18. i 21/22.)
^ 3 Državno odvjetništvo zastupa Vladu RH u upravnim sporovima.
^ 4 Vidjeti NN, br. 63/19. i 128/22., dalje: ZZK.
^ 5 Vidjeti NN, br. 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 129/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 143/12., 152/14., 81/15. i 94/17., dalje: ZoV.
^ 6 Temeljem Odluke Glavnog državnog odvjetnika od 11. listopada 2005. Građansko-upravnim odjelima županijskih državnih odvjetništava povjereno je postupanje u predmetima radi supotpisa ugovora ili izdavanja tabularne izjave temeljem čl. 57. ZZK-a. U navedenim predmetima za postupanje je nadležno županijsko državno odvjetništvo na području gdje se nekretnina nalazi. Spomenuta Odluka primjenjivat će se od 1. studenog 2005.
^ 7 Iz odredbi ZZK-a vidljivo je da su ovlasti za supotpis navedene alternativno, te je državno odvjetništvo ovlašteno na supotpis tek ukoliko nema pretpostavki za prethodne dvije mogućnosti (iz čl. 57. st. 3. t. 1. i 2. ZZK-a). Potrebno je istaći da se odredba čl. 57. st. 3. toč. 3. ZZK-a odnosi samo na raspolaganja pravnih osoba, a ne i fizičkih osoba.
^ 8 NN, br. 155/23., dalje: ZUNPVRH.
^ 9 NN, br. 40/92.
^ 10 NN, br. 29/94. i 35/94. – ispravak.
^ 11 NN, br. 36/91.
^ 12 U zakonu još uvijek piše državni pravobranitelj RH.
