U suvremenom globaliziranom gospodarstvu, fenomen stranih subvencija sve više postaje predmetom rasprava u kontekstu očuvanja stabilnosti unutarnjeg tržišta. Subvencije koje dolaze iz stranih izvora, iako ponekad dobrodošle kao poticaj za razvoj, mogu istovremeno narušiti konkurenciju na postojećem tržištu. U tom kontekstu, reguliranje stranih subvencija postaje ključno kako bi se osiguralo tržišno natjecanje na temelju zasluga i očuvala ekonomska stabilnost.
Jedan od ključnih izazova s kojim se suočavaju nacionalna gospodarstva jest nepravedna prednost koju strane subvencije mogu pružiti određenim sektorima ili poduzetnicima. To može rezultirati iskrivljenim tržišnim uvjetima i sprječavanjem domaćih poduzetnika da se natječu pod jednakim uvjetima. Kad strane subvencije potiču izvoz određenih proizvoda ili usluga, to može imati ozbiljne posljedice za domaću industriju, dovodeći do smanjenja proizvodnje, gubitka radnih mjesta i općenito slabljenja gospodarske vitalnosti.
Stoga, potreba za učinkovitom regulativom postaje imperativ kako bi se spriječile negativne posljedice stranih subvencija na unutarnje tržište. Ključno je uspostaviti jasna pravila koja će urediti subvencije koje strane vlade ili društva mogu dodijeliti. Osim toga, važno je osigurati transparentnost u vezi s tim subvencijama kako bi se omogućilo praćenje njihovog utjecaja na domaću ekonomiju.
1. Uloga Europske unije
Europska unija, kao zajednica suverenih država, susreće se s izazovom reguliranja stranih subvencija koje mogu narušiti ravnotežu unutarnjeg tržišta. Ova pitanja postaju sve važnija s obzirom na globalizaciju i međunarodnu povezanost gospodarstava. U cilju očuvanja tržišnog natjecanja i poticanja pravednih uvjeta unutarnje trgovine, EU je posvećena uspostavi sustava reguliranja stranih subvencija.
U odgovoru na ove izazove, Europska unija je razmatrala različite strategije i instrumente za regulaciju stranih subvencija. Jedan od mogućih pristupa je uspostava zajedničkih standarda i smjernica koje bi članice mogle primijeniti u pregovorima s trećim zemljama. Ovo bi stvorilo homogeniji pristup problemu te ojačalo europski glas u međunarodnim trgovinskim odnosima.
Kao odgovor na sva gore navedena pitanja, stupila je na snagu 12. siječnja 2023. Uredba (EU) 2022/2560 Europskog parlamenta i Vijeća o stranim subvencijama kojima se narušava unutarnje tržište („Uredba“) i to u svrhu uvođenja sustava nadzora stranih subvencija i ispravljanja poremećaja na tržištu koja mogu nastati zbog nepoštivanja prava tržišnog natjecanja.
2. Pojam stranih subvencija
Prema Uredbi, strana subvencija postoji kada treća država izravno ili neizravno dodjeljuje financijski doprinos kojim poduzetnik koji se bavi gospodarskom djelatnošću na unutarnjem tržištu ostvaruje korist i koji je pravno ili činjenično ograničen na jednog ili više poduzetnika ili na jednu ili više gospodarskih grana.1
Takav financijski doprinos obuhvaća, između ostalog: prijenos sredstava ili obveza, kao što su dokapitalizacija, bespovratna sredstva, zajmovi, jamstva za zajmove, fiskalni poticaji, prijeboj operativnih gubitaka, nadoknada za financijske obveze koje su nametnula tijela javne vlasti, oprost duga, zamjena duga za vlasnički udio ili reprogramiranje duga; odricanje od inače dospjelih prihoda, kao što su oslobođenja od poreza ili dodjela posebnih ili isključivih prava bez primjerene naknade; te pružanje robe ili usluga ili kupnju robe ili usluga.2
Također je bitno napomenuti da stranu subvenciju ne mora dodijeliti samo treća država, već su uključena i središnja državna tijela i tijela javne vlasti na svim ostalim razinama; strani javni subjekt čija se djelovanja mogu pripisati trećoj zemlji, uzimajući u obzir elemente poput značajki subjekta te pravnog i gospodarskog okružja koje prevladava u državi u kojoj subjekt djeluje, uključujući ulogu vlade u gospodarstvu; ili privatni subjekt čija se djelovanja mogu pripisati trećoj zemlji, uzimajući u obzir sve relevantne okolnosti.3
3. Negativan utjecaj i test ravnoteže
Strane subvencije za koje postoji najveća vjerojatnost da će narušiti unutarnje tržište su: strane subvencije dodijeljene poduzetniku u teškoćama, odnosno poduzetniku koje će bez subvencija u kratkoročnom ili srednjoročnom razdoblju vjerojatno prestati poslovati, osim ako postoji plan restrukturiranja koji može dovesti do dugoročne održivosti tog poduzetnika i taj plan uključuje znatan vlastiti doprinos tog poduzetnika; strane subvencije u obliku neograničenog jamstva za dugove ili obveze poduzeća, odnosno bez ograničenja u pogledu iznosa ili trajanja takvog jamstva; mjere financiranja izvoza koja nije u skladu sa Sporazumom OECD-a o službeno podupiranim izvoznim kreditima; strane subvencije kojima se izravno olakšava koncentracija; strane subvencije kojima se poduzeću omogućuje da podnese neopravdano povoljnu ponudu na temelju koje bi se poduzeću mogao dodijeliti relevantni ugovor.4
Europska komisija će odvagnuti negativne učinke strane subvencije u smislu narušavanja na unutarnjem tržištu i pozitivne učinke na razvoj relevantne subvencionirane gospodarske djelatnosti na unutarnjem tržištu, uzimajući pritom u obzir druge pozitivne učinke strane subvencije, kao što su širi pozitivni učinci u odnosu na relevantne ciljeve politike, a posebno ciljeve politike Unije.5
4. Kontrola stranih subvencija
Uredba je uvela dva temeljna alata za procjenu potencijalnih narušavanja stranih subvencija: istrage po službenoj dužnosti Europske komisije („Komisije“) koje su primjenjive od 12. srpnja 2023. te obvezno obavještavanje o financijskim doprinosima u kontekstu postupaka prijava koncentracija i javne nabave od 12. listopada 2023.
4.1. Istrage po službenoj dužnosti
Komisija može ispitivati strane subvencije po službenoj dužnosti ako ima sumnju da bi određena strana subvencija narušavala unutarnje tržište. U sklopu istrage Komisija prikuplja sve informacije koje smatra potrebnima kako bi preliminarno procijenila je li financijski doprinos koji se ispituje strana subvencija i narušava li se njime unutarnje tržište.6 Komisija može pregledavati informacije iz bilo kojeg izvora (države članice, treće zemlje, fizičke ili pravne osobe, udruge) koje se odnose na navodne narušavajuće subvencije. Iako Uredba ne uspostavlja formalni mehanizam pritužbi, Komisija pozdravlja sve neformalne kontakte koji prijavljuju strane subvencije koje narušavaju unutarnje tržište.
Bitno je spomenuti i da Komisija nema vremensko ograničenje za istragu po službenoj dužnosti, iako nastoji završiti istragu i donijeti odluku u roku od 18 mjeseci od njezina pokretanja. Ako Komisija zaključi da strana subvencija narušava unutarnje tržište, poduzetnici mogu ponuditi obvezujuće obveze ako takve obveze u potpunosti i djelotvorno otklanjaju narušavanje na unutarnjem tržištu.7 Uz to, Komisija može ispitivati i koncentracije koje su već odobrene ili ugovore o javnoj nabavi koji su već dodijeljeni (što uključuje transakcije ili ugovore između 12. srpnja 2023. i 12. listopada 2023.). S druge strane, Komisija ne može poništiti odluku o dodjeli ugovora o javnoj nabavi ili narediti raskid ugovora.
4.2. Obvezne prijave
Od 12. listopada 2023., poduzetnici su obvezni prijaviti koncentracije i sudjelovanje u postupcima javne nabave koji uključuju strane subvencije dodijeljene tijekom tri godine koje prethode sklapanju sporazuma, objavi javnog nadmetanja ili stjecanju kontrolnog udjela (koncentracije) ili podnošenju prijave (javna nabava).
Obvezne prijave imaju suspenzivan učinak, što znači da se koncentracija ne može odobriti te se ugovor o javnoj nabavi ne može dodijeliti prije odluke Komisije.
4.2.1. Prijave stranih subvencija za koncentracije
Smatra se da koncentracija podliježe obvezi prijavljivanja strane subvencije ako su kumulativno ispunjena dva uvjeta, i to da je:
a) barem jedno od poduzetnika koja se spajaju, stečeno poduzeće ili zajednički pothvat ima poslovni nastan u Uniji i ostvaruje ukupni promet u Uniji od najmanje 500 milijuna EUR; te
b) ako su sljedećim poduzetnicima tijekom tri godine koje prethode sklapanju sporazuma, objavi javnog nadmetanja ili stjecanju kontrolnog udjela iz trećih zemalja dodijeljeni kombinirani ukupni financijski doprinosi u iznosu većem od 50 milijuna EUR: (u slučaju stjecanja, stjecatelju ili stjecateljima i stečenom poduzeću; u slučaju spajanja, poduzetnicima koja se spajaju; u slučaju zajedničkog pothvata, poduzećima koja stvaraju zajednički pothvat i zajedničkom pothvatu).8
Postupak za pregled stranih subvencija kod koncentracija traje 25 radnih dana nakon što Komisija primi potpunu prijavu, a u kojem roku se ne smije provesti koncentracije. Ako Komisija pokrene temeljiti ispitni postupak najkasnije 25 radnih dana nakon primitka potpune prijave, koncentracija se ne smije provesti u razdoblju od 90 radnih dana od pokretanja temeljitog ispitnog postupka. Taj rok se može produljiti za 15 radnih dana u slučaju preuzimanja obveza.9 Nakon ispitnog postupka, Komisija donosi odluku o obvezama, ili odluku o nepostojanju prigovora ili odluke o zabrani koncentracije ako se utvrdi da strana subvencija narušava unutarnje tržište.
4.2.2. Prijave stranih subvencija za javnu nabavu
Smatra se da strane subvencije podliježu obvezi prijavljivanja u postupku javne nabave ako su kumulativno ispunjeni uvjeti:
a) procijenjena vrijednost te javne nabave ili okvirnog sporazuma bez PDV-a, izračunana u skladu s odredbama utvrđenima u članku 8. Direktive 2014/23/EU, članku 5. Direktive 2014/24/EU i članku 16. Direktive 2014/25/EU, ili posebne nabave u okviru dinamičkog sustava nabave, jednaka je ili veća od 250 milijuna EUR; te
b) gospodarskom subjektu, uključujući njegova društva kćeri bez poslovne autonomije, njegova holding društva i, ako je to primjenjivo, njegove glavne podugovaratelje i glavne dobavljače uključene u istu ponudu u postupku javne nabave, tijekom tri godine prije podnošenja prijave ili, ako je to primjenjivo, ažurirane prijave, dodijeljeni su ukupni financijski doprinosi jednaki ili veći od 4 milijuna EUR po trećoj zemlji.
Preliminarni pregled stranih subvencija kod javne nabave traje 20 radnih dana nakon potpune prijave. U određenim slučajevima taj je rok moguće produljiti jednom i to za 10 radnih dana. Ako Komisija pokrene temeljiti ispitni postupak, on traje 110 radnih dana te se može produljiti jedanput za 20 radnih dana. Drugačiji se rokovi primjenjuju ako je postupak javne nabave u više faza, tad i pregled stranih subvencija prati te faze po više kraćih rokova.10 Tijekom preliminarnog pregleda i temeljite istrage moguće je nastaviti sve proceduralne korake u postupku javne nabave, osim dodjele ugovora o javnoj nabavi. Nakon ispitnog postupka, Komisija donosi odluku o obvezama, ili odluku o nepostojanju prigovora ili odluke o zabrani dodjele ugovora ako se utvrdi da strana subvencija narušava unutarnje tržište.
5. Posljedice neprijavljivanja
U slučaju da poduzetnik ne podnese obveznu prijavu ili ne poštuje odluke Komisije, može mu se izreći novčane kazne koje ne premašuju 10 % ukupnog prometa dotičnog poduzetnika u prethodnoj financijskoj godini; ili odrediti periodične penale koji ne premašuju 5 % prosječnog ukupnog dnevnog prometa dotičnog poduzeća u prethodnoj financijskoj godini za svaki dan u kojem nije postupilo u skladu s navedenim odlukama, počevši od datuma odluke Komisije kojom se određuju takvi periodični penali, sve dok Komisija ne utvrdi da je dotično poduzeće postupilo u skladu s odlukom. Također, Komisija može poduzetnicima izreći novčane kazne koje ne smiju premašiti 1 % njihova ukupnog prometa u prethodnoj financijskoj godini ako ta poduzeća u prijavi ili njezinoj dopuni namjerno ili iz nepažnje dostave netočne ili obmanjujuće informacije; ili odrediti periodične penale koji ne premašuju 5 % prosječnog ukupnog dnevnog prometa dotičnog poduzeća u prethodnoj financijskoj godini za svaki radni dan kašnjenja, računajući od dana utvrđenog u odluci, sve dok taj poduzetnik ili udruženje poduzetnika ne dostavi potpune i točne informacije kako je zatražila Komisija ili dok se ne podvrgne inspekciji.11
6. Zaključno
Ovim novim regulativnim okvirom potiče se poduzetnike koji su aktivni na unutarnjem tržištu da prate sve mjere i poticaje koje pružaju i treće države. Budući da je definicija stranih subvencija široka, potrebno je pratiti sva djelovanja koja bi se tumačenjem mogla svrstati pod poticaje koje daju treće države ili bilo koji drugi subjekti koji se prema Uredbama smatraju trećim državama.
Takva transparentnost ključna je za pravovremeno prepoznavanje potencijalno štetnih učinaka subvencija na europsko gospodarstvo. Kroz dijalog s članicama i suradnju s relevantnim međunarodnim organizacijama, EU je napravila prvi korak prema razvijanju učinkovitih sustava praćenja koji će omogućiti brzu reakciju na promjene na tržištu.
Sve uzeto u obzir, provedba Uredbe ima za cilj osigurati jednaku razinu igre za sve subjekte unutar jedinstvenog tržišta, istovremeno ostajući otvorenom za trgovinu i strana ulaganja s zemljama izvan EU. Međutim, ostaje vidjeti kako će se novi mehanizmi zaživjeti i hoće li to rezultirati smanjenjem stranih subvencija u praksi.
Ana-Maria Sunko Perić, mag. iur.
