U postupku ocjene utvrđeno je kako je riječ o dokazivanju radnopravnog uvjeta za obavljanje poslova u državnoj upravi, zbog čega je navedena situacija usporediva sa situacijama u kojima se cijepljenje propisuje kao radnopravni preduvjet za obavljanje određenih vrsta poslova ili zanimanja. Pravna osnova za reguliranje obveznog cijepljenja su članci 22. i 25. Zakona o zaraznim bolestima (Uradni list RS, br. 33/06 - službeni pročišćeni tekst, 142/20 i 82/21 - u daljnjem tekstu ZZB)1, koji reguliraju različite vrste (obveznih) cijepljenja. Ustavni sud je prvobitno ocijenio da osporena mjera koju je Vlada donijela Pravilnikom o namještenicima u državnoj upravi nije donesena u skladu sa zakonskim uvjetima propisanima člancima 22. i 25. ZZB-a za predviđeno nužno cijepljenja zaposlenika te stoga ocijenio da je članak 10.a Uredbe u suprotnosti s člankom 120. stavkom 2. Ustava Republike Slovenije (u daljnjem tekstu: Ustav).
Međutim, ovom odlukom Ustavni sud nije ocjenjivao da li bi navedena mjera, kada bi bila određena na odgovarajućoj pravnoj osnovi, bila ustavnopravno dopuštena sa stajališta načela razmjernosti i načela jednakosti pred zakonom. Stoga prikazana odluka Ustavnog suda ne znači da je cijepljenje zaposlenika kao uvjet za obavljanje određene djelatnosti ili zanimanja nerazmjerna mjera, već Ustavni sud upućuje na zaključak da ovu mjeru treba urediti u skladu sa zakonom, odnosno ZZB-om, koji utvrđuje pravila i postupak cijepljenja.
Prijedlog ocjene Uredbe podnio je Policijski sindikat Slovenije (u daljnjem tekstu predlagatelj) koji u prijedlogu navodi da je Uredba u suprotnosti s člancima 2., 14., 35., 49., 50. i 51. te člankom 153. stavkom 3. Ustava. Uredba, kako je navedeno u prijedlogu, nema adekvatnu osnovu te je suprotna ZZB-u, posebno u člancima 22. i 25. ZZB-a. Smatraju da je članak 10.a Uredbe neustavan i nezakonito de facto propisuje obvezno cijepljenje jer, bez obzira na to što članak 5. stavak 1. Uredbe kojom se propisuje ispunjenost uvjeta obolijevanja i procijepljenosti radi obavljanja poslova ili testiranje (u daljnjem tekstu: PCT uvjet), (samo) za određene državne službenike traženi su uvjeti ili preboljenja ili cijepljenja, ali ne i testiranje. Ovakvim propisivanjem pravo radnika na obavljanje poslova prema postojećim ugovorima o raduje onemogućeno te ih se prinuđuje na cijepljenje. Navedeno pak dovodi do potencijalnog prisilnog zadiranja u njihov tjelesni i osobni integritet. Zaposleniku u tijelu državne uprave koji ne ispunjava uvjet preboljenja ili cijepljenosti, koji nema liječničko opravdanje za necijepljenje, a posao je takav da ga zaposlenik ne može obavljati od kuće, ugrožena je egzistencija jer se na njega mogu primijeniti sankcije (mjere) predviđene radnim zakonodavstvom, pa i otkaz ugovora o radu. U policijskoj profesiji i djelatnostima koje obavlja predlagatelj, zaštita javnog reda i mira na može se obavljati od kuće po samoj prirodi stvari, a većina zaposlenika također prema naravi posla mora proći redovite zdravstvene preglede te nema zdravstvene razloge izuzimanja od cijepljenja.
Predlagatelj stoga ističe da za zaposlenike u državnoj upravi koji se ne žele cijepiti postoje sljedeće protuustavne i nezakonite alternative - ili cijepljenje protiv volje ili namjerno zaražavanje bolešću koronavirusa, što je nemoralno i neetično.
U prijedlogu je dalje navedeno da se obavezno cijepljenje može odrediti samo zakonom, odnosno ZZB-om, da bi u Programu cijepljenja i zaštite lijekovima za 2021., koji je prilog Pravilnika o utvrđivanje Programa cijepljenja i zaštite lijekovima za 2021. godinu (Uradni list RS, br. 89/21), trebalo izričito navesti da se cijepljenje protiv COVID-19 registriranom cjepivom preporučuje za stanovništvo, što nije slučaj.
Predlagatelj dalje navodi da Vlada može uredbom urediti i materiju za koju je predviđeno zakonsko uređenje, no Vlada nije nikakvim aktom objasnila zašto se zalaže za obvezno cijepljenje zaposlenika u tijelima državne uprave. Nadalje, u prijedlogu se navodi da je članak 10.a Uredbe donesen bez uzimanja u obzir stručnosti savjetodavne skupine i bez prethodne procjene proporcionalnosti (razmjernosti) osporene mjere. Predlagatelj stoga predlaže da Ustavni sud članak 10.a Uredbe poništi.
U odgovoru na zahtjev predlagateljelja, Vlada je odbacila sve navode ističući prvobitno neispunjenje određenih procesnih pretpostavki koje se odnose na pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti ili zakonitosti propisa odnosno općeg akta donesenog za vršenje javnih ovlasti, te je a priori predložila da se zahtjev odbije.
Vlada je nadalje istaknula da je članak 10.a Uredbe donijela kao poslodavac, temeljem članka 5. stavka 5. Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, br. 24/05 - služ. pročišćeni tekst, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 i 55/17 - u daljnjem tekstu ZVRS) i članka 5. Zakona o zaštiti na radu (Uradni list RS, br. 43/11 - u daljnjem tekstu ZVZD-1). U odgovoru na prijedlog navodi da poslodavac mora uzeti u obzir promjenjive okolnosti i provesti odgovarajuće preventivne mjere te odabrati metode rada i proizvodnje kojima će se osigurati bolja i veća razina sigurnosti i zdravlja na radu. Vlada priznaje da je za zaposlenike u državnoj upravi postavila stroži uvjet kroz preboljenje ili cijepljenje, a sve u cilju osiguranja nesmetanog funkcioniranja državne uprave te sprječavanja ponovne pojave i širenje COVID-19 virusa.
Nadallje, djelatnici tijela državne uprave imaju svakodnevni intenzivni neposredni kontakt sa strankama, što vrijedi i za policiju, da državni službenici u pravilu stoga i moraju poslove na radnom mjestu, u prostorijama poslodavca ili drugog tijela državne uprave. Zaposlenik je taj koji odbija cijepljenje protiv COVID-19 te bi ga se stoga moglo smatrati izravnom prijetnjom svoj život ili zdravlje u radnoj okolini te bi mogao zbog necijepljenosti napustiti radnu okolinu ili odbiti raditi. Vlada smatra da su gore navedeni zakoni i ZZB dovoljno konkretni da bi bili "materijalna osnova za donošenje Uredbe“, uključujući i osporenu odredbu, a da je sukladno ZVRS-u upravo Vlada odgovorna za rad državne uprave. Tvrdi da je članak 10.a Uredbe, kao i sve postojeće akte iz svoje nadležnosti, Vlada donijela u skladu s člancima 120. i 153. Ustava, da donošenjem Uredbe nije prekoračila svoju nadležnost niti je uredila pitanja koja su pridržana zakonu. Sve mjere koje je Vlada donijela u vrijeme širenja COVID-19 trebalo je poduzeti s ciljem ograničenja širenje virusa SARS-CoV-2 i ispunjavanja pozitivnih obveza države kod pružanja zdravstvene zaštite svim građanima. Vlada također navodi da je u određivanju mjera, osim konzultiranja relevantne znanstvene i stručne javnosti slijedila načelo proporcionalnosti propisano člankom 2. Ustava čime je restriktivnim mjerama održala zdravstveni sustav sukladno pozitivnoj obvezi iz članka 51. Ustava prema kojoj Vlada mora građanima osigurati pravo na zdravstvenu zaštitu, potom sukladno članku 4. ZZB-a osigurati svakome pravo na zaštitu od zaraznih bolesti, dok svaki građanin ima dužnost da štiti svoje zdravlje i zdravlje drugih prije ovih bolesti.
Vlada nadalje dodaje da je predlagatelj ustavne odredbe o jamčenju slobode i zaštite rada tumačio jednostrano, iz javne perspektive zaposlenika koji ne želi biti cijepljen. Pritom predlagatelj nije uzeo u obzir da javni/državni zaposlenici koji su uključeni u proces rada imaju pravo na zdravo radno okruženje i okoliš. U kontekstu postojećih mjera PCT uvjeta, čak i ako državni službenik dostavi dokaze o negativnom rezultatu testa, posebno, ako se testiranje obavlja samo jednom tjedno, postoji mogućnost da se u međuvremenu taj zaposlenik inficira, tim više ako u svom radu ima svakodnevni i intenzivni kontakt sa strankama.
Nadalje, utvrđivanje stanja PC-a u skladu s člankom 10.a Uredbe, smatra Vlada, ne predstavlja povredu članka 14. Ustava, jer navedena odredba ne diskriminira pojedinca na temelju "statusa cijepljenja". Pritom se Vlada poziva na načelo ravnopravnosti koje osigurava mjera PCT, koja dakle necijepljenima omogućava testiranje. Pritom Vlada naglašava da je cijepljenje protiv COVID-19 široko dostupno i financirano sredstvima državnog proračuna, a odluka o cijepljenju prepuštena svima, smatrajući da nema diskriminacije javnih/državnih službenika i pozivom na članak 6. Zakona o radnim odnosima (Uradni list Republike Slovenije,Ne. 21/13, 78/13 - izm., 52/16 i 81/19 - ZDR-1). Vlada pritom ističe da su podatci zdravstvene prirode doduše osobni i posebno zaštićeni propisima o zaštiti osobnih podataka, no da su relevantni sa stajališta procesa rada i osiguravanja zdravog radnog okruženja i sigurnosti kakokorisnika usluga, tako i svih zaposlenika u državnoj upravi. Vlada također ističe da se članak 10.a Uredbe jednako primjenjuje na sve zaposlenike u tijelima državne uprave.
Ustavni sud je prethodnom odlukom br. U-I-210/21 od 30. rujna 2021. (Uradni list RS, br. 157/21) obustavila izvršenje članka 10.a Uredbe, dok je osporena Uredba u vrijeme donošenja odluke Ustavnog suda prestala važiti. Naime, ukinuta je Uredbom o privremenim mjerama za sprječavanje i suzbijanje infekcija zaraznim bolestima COVID19 (Uradni list Republike Slovenije, br. 174/21). U takvom slučaju Ustavni sud u skladu s člankom 47. stavkom 2. Zakona o Ustavnom sudu Slovenije odlučuje o ustavnosti osporenog propisa, ako se dokažu uvjeti iz prvog stavka članka 47. ZUstS-a, odnosno ako predlagatelj dokaže da nisu otklonjene posljedice njegove neustavnosti. Ustavni sud stoga je odlučio provesti ocjenu osporene Uredbe budući da je utvrdio kako se radi o posebno važnom ustavnom pitanju sustavne prirode koja stvaraju presedan, a koja se mogu razumno očekivati da će se pojaviti u odnosu na pitanja iste prirode i usporedivog sadržaja u budućnosti. Predmetni zahtjev također postavlja pitanje koje se može definirati kao posebno važno ustavno pitanje, pa stoga Ustavni sud prijedlog nije odbacio. Riječ je o ustavnoj suglasnosti odredbe Uredbe koja može u svojoj provedbi prilikom prevencije i kontrole širenja teške zarazne bolesti COVID-19 dovesti do miješanja u ljudska prava i temeljne slobode (npr. sloboda rada, zaštita rada, opća sloboda djelovanja). S obzirom na to da virus SARS-CoV-2 niti u Republici Sloveniji, niti gdje drugdje u svijetu još nije svladan, razumno je očekivati da će pitanja postavljena u prijedlogu za ocjenu vrlo izvjesno biti i nadalje aktualna.
Vlada smatra da Policijski sindikat Slovenije u ovom slučaju nije procesno ovlašten djelovati kao predlagatelj ocjene, međutim Ustavni sud ocjenjuje da sukladno članku 23.a alineji 11. Zakona o Ustavnom sudu Slovenije policijski sindikat može biti predstavnik za svoju specifičnu djelatnost i zanimanje, ako su ugrožena su prava radnika aktom čija se ocjena predlaže. Osobito stoga što iz Rješenja Ministarstva rada, obitelji i socijalnih pitanja br. 02049-4 / 2006-49 od 17.12. 2018. koji je predlagatelj zahtjeva priložio zahtjevu, proizlazi da se za Policijski sindikat Slovenije smatra se predstavnikom u "Djelatnosti javnog reda i sigurnosti" i struci "Policajci" jer je udružena u Savez sindikata javnog sektora Slovenije, koji je pak predstavnik za policijske djelatnosti i službu na tlu Republike Slovenije. Stoga je Ustavni sud otklonio prigovor Vlade o procesnim zaprekama za podnošenje prijedloga za ocjenu Uredbe od strane sindikata policije.
Kod ocjene materijalne odredbe koja se tražila prijedlogom Ustavni sud ističe da je prvim stavkom članka 10.a Uredbe bilo je propisano da zaposlenici u državnim upravnim tijelima moraju ispunjavati uvjet PC (dakle preboljenje ili cijepljenje). Ovakvo propisivanje predstavlja iznimku od opće odredbe članka 5. stavka 1. Uredbe, prema kojem su svi ostali zaposlenici koji rade kod poslodavca ili obavljaju samostalnu djelatnost, za vrijeme dužni ispuniti jedan od tri uvjeta (PCT – preboljenje, cijepljenje, testiranje). Iznimka od navedenih uvjeta bila bi slučaj zdravstveno opravdanog izuzeća od cijepljenja te mogućnost i odobrenje čelnika radnog tijela za rad od kuće.
Osporeni članak 10.a Uredbe je dakle propisao radni uvjet za obavljanje posla te je od državnih/javnih službenika tražio ili preboljenje ili cijepljenje, što je situacija usporediva s onim situacijama u kojim je cijepljenje definirano kao radnopravni (pred)uvjet za obavljanje raznih vrsta poslova ili zanimanja, dok bi zakonska osnova za takvo reguliranje Cijepljenja bila članak 22. u svezi s člankom 25. ZZB-a koji uređuje različite vrste (obvezne) cijepljenja, no ne i protiv SARS-COV-2.
Članak 22. ZZB-a propisuje obvezno cijepljenje protiv određenih u njemu izričito navedenih bolesti i protiv drugih zaraznih bolesti ako postoje određeni epidemiološki razlozi, a ako je tako određeno programom iz članka 25. ovoga Zakona, odnosno godišnjim programom cijepljenja i zaštitom propisanim lijekovima, koju na prijedlog Nacionalnog instituta za javno zdravlje utvrđuje ministar nadležan za zdravstvo. U konkretnom slučaju stoga vrijedi Program cijepljenja i zaštite od droga za 2021. godinu (u daljnjem tekstu Program cijepljenja) kao aneks Pravilnika koji donosi ministar zdravstva na temelju članka 25. ZZB-a i odnosi se na provedbu obveznih cijepljenja i drugih cijepljenja financiranih iz sredstava obveznog cijepljenja.
Obvezno cijepljenje protiv taksativno navedenih zaraznih bolesti provodi se u skladu sa sigurnosnom deklaracijom o procjeni rizika za osobe koje su na specifičnim poslovima izložene zaraznim bolestima u tijeku rada i za osobe koje na poslu mogu prenijeti zarazu na druge osobe. Cijepljenje je stoga prvenstveno rezultat stručnih procjena rizika od infekcije u odnosu na konkretan posao. Troškove takvog cijepljenja podmiruje poslodavac. Cijepljenje protiv COVID-19 dakle nije navedeno kao uvjet za obavljanje rada određene skupine zaposlenika koji su izloženi tom virusu zarazne bolesti u svom radu zarazne bolesti, te nije navedeno da određeni zaposlenici mogu na radu prenijeti zarazu na druge osobe upravo virus SARS-COV-2. Ustavni sud pritom ističe da je cijepljenje protiv virusa SARS-COV-2 "preporučeno".
Člankom 5. stavkom 5. Zakona o Vladi Republike Slovenije propisano je da Vlada uređuje radno vrijeme u državnoj upravi i donosi organizacijske, kadrovske i druge mjere za rad Vlade i ministarstava. Ta odredba općenito definira ovlasti Vlade u odnosu na organizaciju rada u državnoj upravi te prema ocjeni Ustavnog suda ne može predstavljati pravni temelj za uvođenje cijepljenja kao uvjeta za obavljanje poslova u tijelima državne uprave. Citiranim člankom propisane su i obveze te odgovornost poslodavca u osiguravanju zaštite i zdravlja radnika na radu, što znači da je poslodavac ovlašten poduzeti interne radnje koje su vezane uz vrstu i prirodu pojedinačne, određene poslovne aktivnosti te su u skladu sa sigurnosnom procjenom pojedinog poslodavca.
U skladu sa ZVZD-12, kada je cijepljenje protiv zaraznih bolesti propisano kao mjera sigurnosti i zdravlja na radu, posebno je regulirano ZZB-om.
Ustavni sud istaknuo je da je svjestan važnosti nastojanja Vlade da postigne što veću procijepljenost stanovništva i smanji rizik po život i zdravlje ljudi, posebice u okolnostima aktualne i vrlo ozbiljne epidemiološke pandemijske situacije, što dovodi posljedično do izvanrednih opterećenja posebice za zdravstveni sustav i zdravstvene ustanove u Republici Sloveniji.
Ustavni sud također je svjestan koje su sve dobrobiti cijepljenja ostvarene u prošlosti za zajednicu i koje su nadmašile štetu koju može učiniti cijepljenje u iznimnim slučajevima.
S tim u vezi, Ustavni sud ponavlja da postoji zakonska osnova za obvezna cijepljenja građana Republike Slovenije za točno određene zarazne bolesti, te ističe da Zakon o zaraznim bolestima uređuje i postupak utvrđivanja mogućeg oštećenje zdravlja, što bi omogućilo onima koji su ozlijeđeni cjepivom da dokazuju štetu i zaštite svoja prava. No samo dakako za taksativno navedene zarazne bolesti u kalendaru obveznog cijepljenja, na kojemu nema cjepiva protiv SARS-COV-2 zaraze.
Ustavni sud je stoga ocijenio je da osporena mjera koju je donijela Vlada Uredbom o zaposlenicima u državnoj upravi nije donesena sukladno zakonu te nije ispunila zakonske uvjete propisane člancima 22. i 25. ZZB-a, vezano uz određivanje procijepljenosti zaposlenika te je stoga članak 10.a Uredbe u suprotnosti s člankom 120. stavkom 2. Ustava.
Ivana Đuras, viša ustavnosudska savjetnica
_________________________________________
^ 1 „Članak 22. ZZB-a:
Cijepljenje je obavezno:
- protiv hemofilusa influenzae b, difterije, tetanusa, hripavca, dječje paralize, ospice, zaušnjaci, rubeola i hepatitis B;
- protiv bjesnoće, žute groznice, trbušnog tifusa, krpeljnog meningoencefalitisa, gripe, tuberkuloze i drugih zaraznih bolesti ako postoje određeni epidemiološki razlozi te na taj način utvrđuje program iz članka 25. ovoga Zakona.
Cijepljenje se mora ovjeriti, voditi evidencija i prijaviti regionalnim vlastima Zavod za javno zdravstvo ili Republički zavod za javno zdravstvo Slovenija u skladu s propisom ministra nadležnog za zdravstvo."
„Članak 25. ZZB-a:
Godišnji program cijepljenja i zaštite lijekovima te uvjeti i način provedbe godišnjeg programa utvrđuje ministar nadležan za zdravstvo na prijedlog Republičkog zavoda za javno zdravstvo Slovenije. Godišnjim programom također se utvrđuju davatelji i način nabave i distribucije cjepiva, te specifični imunoglobulini.
U postupku izrade programa iz prethodnog stavka potrebno je pribaviti mišljenje Zavoda za zdravstveno osiguranje Slovenije o njegovim financijskim posljedicama."
^ 2 Članak 5. ZVZD-1 glasi:
(1) Poslodavac je dužan osigurati sigurnost i zdravlje radnika na radu mjere potrebne za osiguranje sigurnosti i zdravlja radnika i drugih osoba prisutnih u radni proces, uključujući prevenciju, uklanjanje i upravljanje opasnostima u rada, informiranja i osposobljavanja radnika, uz odgovarajuću organizaciju i potrebno materijalna sredstva.
(2) Poslodavac mora obratiti posebnu pozornost na osiguranje sigurnosti i zdravlja trudnica i mladih te starijih radnika i radnika smanjene radne sposobnosti te ih treba uzeti u obzir pri odabiru mjera posebnim rizicima kojima su ti radnici izloženi na radu, sukladno posebnim propisima.
(3) Poslodavac mora voditi računa o promjenjivim okolnostima i provoditi takve preventivne mjere i odabrati takve metode rada i proizvodnje koje će osigurati poboljšanje i višu razinu sigurnosti i zdravlja na radu, te će biti uključen u sve aktivnosti poslodavca i u sve organizacijske razine."
