Člankom 11. i 11.a Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine od 2011. godine propisana je obveza sklapanja ugovora o međusobnim pravima i obvezama zdravstvene ustanove i specijalizanta, najdulje trajanje obveze ostanka na radu specijalizanta nakon završetka specijalističkog usavršavanja, uvjetovanje dopuštenosti otkazivanja ugovora o radu u jednoj i zasnivanja radnog odnosa specijalizanta odnosno specijalista u drugoj zdravstvenoj ustanovi prethodnom suglasnošću Ministarstva, okolnosti u kojima nije potreban javni natječaj za zasnivanje radnog odnosa specijalizanta u drugoj zdravstvenoj ustanovi, obveza zdravstvene ustanove u kojoj specijalizant odnosno specijalist zasnuje radni odnos da naknadi trošak specijalizacije te obveza specijalizanta odnosno specijalista da nadoknadi troškove specijalizacije u slučaju otkazivanja radnog odnosa bez prethodne suglasnosti Ministarstva. Člankom 12. Pravilnika utvrđeni su i pobliže opisani troškovi specijalizacije.
Ustavni sud RH smatra da nadležni ministar nema ovlaštenje pravilnikom propisati obvezu sklapanja ugovora o međusobnim pravima i obvezama zdravstvene ustanove i specijalizanta i ostale obveze specijalizanata navedene u člancima 11., 11.a i 12. Pravilnika.
Naime, prema članku 18. Zakona o sustavu državne uprave, ministri, državni tajnici središnjih državnih ureda i ravnatelji državnih upravnih organizacija donose pravilnike, naredbe i naputke za provedbu zakona i drugih propisa kad su na to izrijekom ovlašteni, u granicama dane ovlasti. Prema stajalištu Ustavnog suda iz rješenja broj U-I-38/2000 od 15. studenoga 2000., donošenje propisa za provedbu zakona je oblik normativne funkcije tijela državne uprave budući da im zakonski propisi izrijekom omogućavaju normativno odlučivanje kroz formu općih akata podzakonske prirode (pravilnici, naredbe, naputci). Ta normativna funkcija ograničena je sljedećim: opći akti koje donose moraju imati isključivo provedbeni karakter jer se njima osigurava provedba zakona i drugih propisa, za njihovo donošenje tijelo državne uprave mora biti izrijekom zakonom ovlašteno i mogu se donositi samo u granicama dane ovlasti.
U uvodima osnovnog teksta Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine i svim njegovim naknadnim izmjenama i dopunama navedeno je da su doneseni na temelju članka 139. stavka 2. i 140. stavka 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (NN 150/08), što Ustavni sud dovodi do zaključka da je Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine donesen radi provedbe isključivo navedenog Zakona, a ne Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (Narodne novine broj 124/09, 45/11 i 74/14) i Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (Narodne novine broj 82/15), što je Ministarstvo zdravstva u svom očitovanju povodom prijedloga za ocjenu ustavnosti spornih članaka Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine tvrdilo.
Kao što je već navedeno, Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine kao provedbeni propis samo razrađuje zakonske odredbe te se njegov donositelj mora kretati u okviru ovlaštenja koja su mu zakonom dana. Postavlja se pitanje: daje li Zakon o zdravstvenoj zaštiti člancima 139. i 140. ovlaštenje nadležnom ministru da pravilnikom uredi obveze i prava specijalizanta odnosno specijalista i njihovih matičnih zdravstvenih ustanova iz područja radnih odnosa i u pogledu troškova specijalizacije?
Člankom 139. stavkom 2. i 140. stavkom 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti dano ovlaštenje nadležnom ministru ograničeno je na utvrđenje grana specijalizacija, trajanja i programa specijalizacije i užih specijalizacija, te na utvrđenje mjerila za prijam specijalizanata i načina polaganja specijalističkog ispita, odnosno ispita iz uže specijalizacije, te određivanje ovlaštene zdravstvene ustanove, trgovačkog društva i zdravstvenog radnika koji obavlja privatnu praksu za provođenje specijalističkog staža.
Dakle, može se zaključiti da se to ovlaštenje odnosi na pitanja utvrđivanja stručnih uvjeta koje moraju ispunjavati doktori medicine za pristup organiziranom stjecanju kompetencija (specijalizaciji), određivanja pravnih ili fizičkih osoba u području zdravstva za obavljanje specijalizacije, utvrđivanje grana zdravstvene djelatnosti u kojima se provodi specijalizacija, programa i trajanja specijalizacije te načina polaganja specijalističkog ispita.
Ni člankom 139. stavkom 2. niti člankom 140. stavkom 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti nije izrijekom dana ovlast nadležnom ministru da pravilnikom uredi obveze i prava specijalizanta odnosno specijalista i njihovih matičnih zdravstvenih ustanova iz područja radnih odnosa i u pogledu troškova specijalizacije iz članka 11., 11a i 12. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine.
Ustavni sud smatra da je propisivanjem obveze sklapanja i sadržaja ugovora o međusobnim pravima i obvezama nadležni ministar propisao obvezni sadržaj obveza iz radnog odnosa za specijalista (po dovršetku specijalističkog usavršavanja), odnosno propisao je obveze iz radnog odnosa specijalizanta i specijalista (u slučaju otkaza ugovora o radu prije dovršetka specijalističkog usavršavanja, odnosno prije isteka ugovorenog roka). Pri tome je sklapanje ugovora o međusobnim pravima i obvezama propisao kao uvjet za odobrenje specijalizacije, a članak 140. Zakona o zdravstvenoj zaštiti u pogledu radnog odnosa ne uvjetuje njegovo postojanje, štoviše, propisani su i izuzetci kada postojanje radnog odnosa nije uvjet za odobrenje specijalizacije.
Ustavni sud, slijedom svega navedenog, smatra da je nadležni ministar, propisujući sadržaj članka 11., članka 11.a i članka 12. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine izišao izvan okvira ovlaštenja propisanih člankom 139. stavkom 2. i člankom 140. stavkom 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, te da su sadržajem članka 11., 11.a i 12. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine prekoračene zakonom utvrđene granice.
Ukinuti članci 11., 11.a i 12. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine te članci 17. i 18. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (Narodne novine broj 62/16 i 69/16 – ispr.) prestaju važiti 31. prosinca 2017.
Lucija Prkačin, mag. iur.
