Zakonom o lokalnim izborima uređuju se izbori članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i izbori općinskih načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika.
Dosadašnji Zakon o lokalnim izborima mijenjan je zajedno sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi kojim je smanjen broj zamjenika općinskih načelnika, gradonačelnika i župana.
Slijedom promjena, nastao je sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave u kojem će župan u županiji koja ima više od 250.000 stanovnika te gradonačelnik u gradu koji ima više od 100.000 stanovnika imati dva zamjenika koji se biraju zajedno s njima na neposrednim izborima, a župan u županiji koja ima do 250.000 stanovnika te gradonačelnik u gradu koji ima preko 10.000 do 100.000 stanovnika i gradu koji je sjedište županije imati jednog zamjenika koji se bira zajedno s njima, dok će se općinski načelnici i gradonačelnici gradova koji imaju manje od 10.000 stanovnika i nisu sjedišta županija, birati bez zamjenika. Zbog toga, potrebno je bilo revidirati i odredbe Zakona o lokalnim izborima u dijelu koji se tiče zamjenika općinskih načelnika i gradonačelnika.
Nadalje, kroz te izmjene Zakona o lokalnim izborima iz prosinca 2020. uvedena još i jedna novina - ujednačavanje ostvarivanja pasivnog biračkog prava za predstavničko i izvršno tijelo. Također, uveden je i novi institut u osobi ovlaštenoj za sazivanje konstituirajuće sjednice predstavničkog tijela jedinice.
2. Novine u zakonu o lokalnim izborima
2.1. Zabrana kandidiranja
Novinama u Zakonu o lokalnim izborima preciznije su uređene zakonske odredbe kojima se propisuje zabrana kandidiranja na lokalnim izborima te prestanak mandata člana predstavničkog tijela, odnosno općinskog načelnika, gradonačelnika i župana i njihovog zamjenika.
Već kroz izmjene Zakona o lokalnim izborima u prosincu 2020. taksativno su pobrojana pojedina kaznena djela (s naznakom konkretne odredbe Kaznenog zakona) koja predstavljaju zapreku za kandidiranje, a zadnje novine u Zakonu odnose se na revidiranje popisa kaznenih djela u odnosu na odredbe Kaznenog zakona.
Time su dodatno pooštreni uvjeti po kojima birači i političke stranke smiju kandidirati osobe za člana predstavničkog tijela, kao i za općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i njihovog zamjenika.
Nadalje, proširena je zabrana kandidiranja i na počinitelje svih kaznenih djela propisanih Kaznenim zakonom, ali i na sve druge zakone koji propisuju kaznena djela kroz Zakon o sprječavanju nereda na športskim natjecanjima i Zakon o trgovačkim društvima.
Pri tome, zabrana kandidiranja odnosi se i na osobe kojima je pravomoćnom presudom utvrđeno da su počinile kaznena djela i za počinjenje kojih je izrečena kazna zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci ili je izrečena kazna zamijenjena radom za opće dobro ili je na nju primijenjena uvjetna osuda - po uvjetom postojanja pravomoćne sudske presude.
Prema tome na redovnim lokalnim izborima raspisanima za 16. svibnja 2021. zabranjeno je kandidiranje svim osobama osuđenim za kaznena djela pod jednakim uvjetima. Jednako tako, sukladno odredbama Zakona o pravnim posljedicama osude, kaznenoj evidenciji i rehabilitaciji, zabrana kandidiranja je vremenski ograničena, odnosno istekom propisanih rokova i pod uvjetima koji su određeni tim Zakonom pravomoćno osuđena osoba ima se smatrati osobom koja nije počinila kazneno djelo, a njezina prava i slobode ne mogu se razlikovati od prava i sloboda osoba koje nisu počinile kazneno djelo.
2.2. Biračko pravo
Zabrana kandidiranja na lokalnim izborima predstavlja ograničavanje pasivnog biračkog prava jer je Zakonom onemogućeno kandidiranje onim osobama koje su se ogriješile o pravni poredak. Međutim, svrha navedenog ograničenja je zaštita vladavine prava, pravnog poretka i javnog morala jer onemogućuje da u procesu političkog odlučivanja sudjeluju počinitelji kaznenih djela kojima je izrečena kazna na način propisan Zakonom.
Pri tome, utvrđivanje strožih uvjeta za ostvarivanje pasivnog biračkog prava u skladu je sa stajalištem Europskog suda za ljudska prava temeljem kojeg su države slobodne nametnuti strože uvjete za ostvarenje pasivnog biračkog prava, nego za ostvarivanje aktivnog biračkog prava.
Članovi predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a naročito općinski načelnici, gradonačelnici i župani kao izvršno tijelo, na razini najbližoj građanima odlučuju o pitanjima koja se građana neposredno tiču i od utjecaja su na njihov svakodnevni život. Stroža pravila, odnosno proširivanje razloga za zabranu kandidiranja za dužnosti u tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te restriktivnije propisivanje u odnosu na zabranu kandidiranja za zastupnike u Hrvatski sabor, svoju svrhu i cilj imaju upravo u ovoj činjenici jer zasigurno je opravdano izbjeći aktivnu ulogu počinitelja kaznenih djela u takvom odlučivanju.
No, Ustavni sud Republike Hrvatske je, propitujući ustavnost Zakona o dopuni Zakona o lokalnim izborima („Narodne novine“, broj 121/16.), koji je također sadržavao, odnosno i nadalje sadržava „stroža“ pravila vezana uz zabranu kandidiranja u odnosu na zabranu kandidiranja na parlamentarnim izborima, utvrdio da postoji nedosljednost zakonodavca u rješavanju toga pitanja, smatrajući međutim da to nije razlog za utvrđenje nesuglasnosti s Ustavom.
Tako Ustavni sud Republike Hrvatske u rješenju U-I-246/2017. i dr. od 4. travnja 2017., ne prihvaća prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. stavka 2. Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima („Narodne novine“ broj 121/16.), kao ni navedenog Zakona u cjelini, čime u bitnom iznosi sljedeće stajalište:
„Polazeći od svega navedenoga, Ustavni sud ocjenjuje da se zakonodavac propisujući zapreke za kandidiranje osuđenih osoba na način utvrđen člankom 1. stavkom 2. ZDZoLI-a, imajući u vidu činjenicu da bi počinitelji kaznenih djela u takvim iznimnim pojedinačnim slučajevima imali osiguranu pravnu zaštitu, a prihvaćajući pravni standard naveden u točki 156. Preliminarnog izvješća Venecijanske komisije, zadržao u okvirima svoje nadležnosti propisane člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. Ustava, pri čemu nije povrijedio zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav.
Osporena zabrana kandidiranja na lokalnim izborima osobama koje su počinile (taksativno navedena) kaznena djela i koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene (uključujući tu i uvjetnu osudu) na kaznu zatvora od najmanje šest mjeseci, prema ocjeni Ustavnog suda zadovoljava ustavne i europske pravne standarde.
Naime, propisana je zakonom, ima legitiman cilj (izbjegavanje aktivne uloge osuđenih osoba iz javnog života i sudjelovanja u politici kao zalog vraćanja povjerenja građana u obnašatelje javnih dužnosti u zaštiti pravnog poretka i ostvarenja demokracije), razmjerna je (jer se odnosi na širok krug počinitelja u odnosu na taksativno navedena kaznena djela) i vremenski je (iako nije izrijekom propisano) ograničena jer – sukladno mjerodavnim odredbama Zakona o pravnim posljedicama osude, kaznenoj evidenciji i rehabilitaciji – traje do nastupa rehabilitacije.
Sukladno tome, Ustavni sud ocjenjuje da osporena odredba ZDZoLI-a udovoljava testu razmjernosti u odnosu prema legitimnom cilju koji se nastoji postići, a sve u skladu s člankom 16. Ustava.“
Dakle, generalnim i jasnijim pristupom te onemogućavanjem aktivne uloge osuđenih počinitelja kaznenih djela u javnom životu i političkom odlučivanju nastoji se umanjiti loša percepcija birača, odnosno nastoji se vratiti povjerenje građana u obnašanje javnih dužnosti, demokraciju i zaštitu pravnog poretka.
Naime, u javnom prostoru povjerenje građana u obnašanje javnih dužnosti na lokalnom nivou je narušeno, pa kroz dodatne novine u zabrani kandidiranja zakonodavac predstavlja poruku biračima o vraćanju povjerenja, kao i većeg odaziva birača na ostvarivanje aktivnog biračkog prava. Također, time se ujedno doprinosi i zaštiti digniteta obnašanja dužnosti članova predstavničkih i izvršnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
2.3. Prestanak mandata po prebivalištu
Prestanak mandata po osnovi prebivalištu, uređena člankom 80. Zakona o lokalnim izborima do zadnjih novina pobudila je u javnosti i praksi dosta dvojbi i nejasnoća, kad zapravo nastaje prestanak mandata po osnovi prebivališta, čime sada zakonodavac potpuno otklanja nejasnoće te na precizira citirani članak zakonske odredbe kojima se utvrđuje prestanak mandata zbog odjave prebivališta s područja jedinice, usklađujući s odredbama Zakona o prebivalištu, kojim se uređuje odjava prebivališta.
Tako za općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i njihovog zamjenika više nije kao uvjet za ostvarivanje pasivnog biračkog prava propisano prebivalište u trajanju od šest mjeseci na području jedinice za čije se tijelo izbori provode. Time izjava o činjenici potrebnog trajanja prebivališta kandidata na području jedinice postaje suvišna i kao takva je u Zakonu izbrisana.
Dakle, razlog prestanka mandata po sili zakona vezan uz prebivalište općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i njihovih zamjenika, propisuje da općinskom načelniku, gradonačelniku, županu i njihovu zamjeniku mandat prestaje ako odjavi prebivalište s područja jedinice, danom odjave prebivališta.
3. Zaključak
Zaključno, intencija je novina u Zakonu o lokalnim izborima da su u primjeni kod redovitih lokalnih izbora – 16. svibnja 2021., da se onemogućit osobama koje su se ogriješile o pravni poredak (što obuhvaća i nasilničko ponašanje prema ranjivijim skupinama kao što su djeca i žene, kaznena djela na štetu djece, silovanje, korupciju i dr.) da sudjeluju u obnašanju javne vlasti i odlučivanju o svim bitnim pitanjima na lokalnoj razini.
Dakle, dorađene su i definirana pravila za kandidature izbor budućih predstavnika lokalnih i regionalnih jedinica na način da se vodi računa o moralnim i etičkim kvalifikacijama budućih kandidata, kao i njihovim postupcima upravo na tim dužnostima te se postave jasnije granice prema onima koji ne poštuju pravni poredak, temeljna ljudska prava prilikom obnašanja tih istih dužnosti.
Također, značajno se mijenja razlog zabrane kandidiranja na lokalnim izborima te prestanak mandata članovima predstavničkih tijela, općinskim načelnicima, gradonačelnicima, županima i njihovim zamjenicima. Umjesto dosadašnjeg taksativno navedenog kataloga kaznenih djela propisano jest da se sve navedene osobe neće kandidirati na lokalnim izborima ako su pravomoćnom sudskom presudom osuđene za kazneno djelo na kaznu zatvora u trajanju od najmanje 6 mjeseci ili im je ta kazna zamijenjena radom za opće dobro ili uvjetom osudom.
Takva svrha ima za posljedicu vraćanje povjerenja javnosti i građana u obnašanje javnih dužnosti, kao i jamstvo zadovoljavanja osnovnih životnih, političkih i drugih interesa građana u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave u kojima žive, za sve pod jednakim uvjetima.
Tatjana Martinović
