Koncesijska odobrenja specifičan su institut u području zaštite prirode koji je reguliran primarno Zakonom o zaštiti prirode (čl. 188-193; dalje: ZOZP) a sekundarno podzakonskim aktom – Pravilnikom o koncesijskim odobrenjima na zaštićenom području. Svrha ovog rada je ukazati na određene posebnosti odluke o koncesijskom odobrenju na zaštićenom području kao i na stanovite regulativne nesavršenosti (kako zakonskog tako i podzakonskog podrijetla) sve poradi poboljšanja regulacije odnosno u konačnici i upravljanja zaštićenim područjima.
Zakonsko uređenje
Prethodno citirani zakon postavio je osnovni normativni okvir uređenja koncesijskog odobrenja na zaštićenim područjima. Glavni element tako određenog okvira predstavlja odredba čl. 189. st. 4. ZOZP-a prema kojem je koncesijsko odobrenje upravni akt. Odredba ovakvog sadržaja predodređuje ne samo postupak donošenja koncesijskog odobrenja već i put pravne zaštite na dispoziciji zainteresiranim pravnim subjektima. Drugačije rečeno, ako je koncesijsko odobrenje upravni akt onda se postupak njegova donošenja u osnovi uređuje posebnim zakonom (ovdje ZOZP) a supsidijarno Zakonom o općem upravnom postupku. Nadalje, pravna zaštita naspram upravnog akta osigurana je kako žalbom u upravnom postupku tako i upravnim sporom. Osim toga, koncesijsko odobrenje na zaštićenim područjima uređeno je u ZOZP-u u materijalnom i formalnom pogledu.
Postupak donošenja koncesijskog odobrenja na zaštićenim područjima sukladno ZOZP-u
Čl. 189-190. ZOZP-a obuhvaćaju glavninu postupovnih odredbi vezanih za donošenje koncesijskog odobrenja ove vrste.2 Zakonodavac je predvidio dvije postupovne opcije; natječajni postupak (prikupljanje ponuda) odnosno davanje koncesijskog odobrenja na zahtjev.
Prikupljanje ponuda (a zapravo natječajni postupak) pretpostavlja objavu uvjeta natječaja te međusobno konkuriranje zainteresiranih pravnih subjekata sve do trena kada organizator natječaja odabere jednu od ponuda. Druga vrsta postupka obuhvaća izravno komuniciranje – inicirano od strane ponuditelja ili nadležne javne ustanove – između zainteresiranog pravnog subjekta te javne ustanove koja upravlja konkretnim zaštićenim područjem i donosi odluku o koncesijskom odobrenju. Zakonska je regulacija u ovom pogledu postavljena na takav način da je natječajni postupak pravilo a davanje koncesijskog odobrenja na zahtjev (a to znači bez prethodno postupka prikupljanja ponuda od svih zainteresiranih) izuzetak. Izuzetak se odnosi isključivo na slučajeve iz čl. 189. st. 2. ZOZP-a. Radi se o situacijama koje se odnose na: a) obavljanje jednokratnih djelatnosti ili djelatnosti koje se u kontinuitetu ne obavljaju duže od sedam dana na godišnjoj razini, b) vlasnika i/ili nositelja prava na zemljištu na kojemu se nalazi ulaz/izlaz speleološkog objekta, te c) vlasnika i/ili nositelja prava na nekretnini unutar zaštićenog područja. Niti u pogledu navedene iznimke odredbe Pravilnika nisu dovoljno jasne pa postoji stalna potreba za mišljenjima nadležnog ministarstva. U jednom takvom mišljenju iznesen je stav da se „jednokratnost“ neke djelatnosti procjenjuje od slučaja do slučaja što sasvim sigurno nije okolnost koja olakšava primjenu Pravilnika.3
Osim navedenih postupovnih odredbi ZOZP u čl. 190. uređuje drugostupanjsku nadležnost te suspenzivnost žalbe. U prvom pitanju upućuje se na nadležno ministarstvo (st. 1.) – a to je u ovom trenu Ministarstvo gospodarstva i zaštite okoliša te se žalba proglašava nesuspenzivnom (st. 2.).
Iz izloženog je jasno da je zakonodavac u ZOZP-u samo rudimentarno te u glavnim normativnim okvirima uredio postupak izdavanja koncesijskog odobrenja. No zato je prepustio regulativnu ovlast nadležnom upravnom tijelu (ministarstvo) putem odredbe čl. 188. st. 8. ZOZP-a koja glasi: „Djelatnosti za koje se može dati koncesijsko odobrenje na zaštićenom području, način izdavanja koncesijskog odobrenja i način utvrđivanja novčane naknade propisuje ministar pravilnikom.“
Navedena odredba upućuje na pravilnik nadležnog ministarstva radi pojašnjenja odredbi koje se odnose na djelatnosti, novčanu naknadu te način izdavanja koncesijskog odobrenja. Ključni dio vidim u sintagmi „način izdavanja koncesijskog odobrenja“ koji usmjerava prenesenu regulativnu ovlast na područje postupka izdavanja. Takvo rezoniranje je potvrđeno sadržajem predmetnog pravilnika koji je izdan početkom 2021.g. kao Pravilnik o koncesijskim odobrenjima na zaštićenom području (dalje: Pravilnik). Prije analize ovog podzakonskog akta potrebno je barem prima faciae analizirati dopustivost ovakvog transfera regulativne ovlasti.
Prijenos regulativnih ovlasti na nadležno upravno tijelo i donošenje Pravilnika o koncesijskim odobrenjima na zaštićenom području
U analizi treba poći od ovih okolnosti; a) koncesijsko odobrenje upravni je akt po svojoj pravnoj naravi, b) postupak koji prethodi ovom upravnom aktu je upravni postupak koji se vodi oko rješavanja upravne stvari, c) predmet ove upravne stvari odnosi se na prirodu koja uživa osobitu zaštitu i predstavlja predmet od osobitog interesa Republike Hrvatske, ali i na poduzetničke slobodu – dakle, dvije inheretne ustavne vrijednosti.4
Regulacija spomenutih ustavnih područja mora dakle poštivati osobit status zaštite prirode – potvrđen i uvrštavanjem zaštite prirode među temeljne ustavne vrijednosti (čl. 3. Ustava RH) – ali i poduzetničku slobodu kao jedno od temeljnih ustavnih sloboda. Međusobni odnos ovih vrijednosti u regulativnom okviru određen je odgovarajućom ustavnom normom koja glasi (čl. 50. st. 2.): „Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.“ Izložena ustavna norma, dakle, postavlja ne samo međusobni odnos analiziranih ustavnih vrijednosti već i formalni zahtjev kojim je isključivo Hrvatski sabor ovlašten da bude regulator spomenutog odnosa.
Koncesijsko odobrenje u osnovi predstavlja regulaciju odnosa obavljanja gospodarskih djelatnosti na zaštićenom području (odnosno drugih dopuštenih djelatnosti) pa nije teško zaključiti da bi upravo zakon morao sadržavati sve bitne elemente ovog pravnog odnosa. U taj odnos svakako ulaze elementi poput određenja dopuštenih djelatnosti odnosno pitanje regulacije postupka izdavanja koncesijskog odobrenja. Naime, i jedno i drugo pitanje su povezani jer se odnose na ograničenje poduzetničke slobode koja se namjerava realizirati na zaštićenom području kao dijelu prirode. Stoga je upravo zakon jedini dopušteni normativni instrument a svako transferiranje ovlasti na podzakonsku razinu i odgovarajuća tijela budi sumnju u dopustivost transfera.
Uvid u sadržaj Pravilnika po mom mišljenju potvrđuje sumnju pa sam uvjeren da su ključni normativni elementi Pravilnika morali biti sadržani u ZOZP-u. Ništa u tom smislu ne mijenja ni mogućnost koja u pogledu podzakonskih akata izvire iz čl. 36. st. 4. Zakona o sustavu državne uprave jer se postupovni sadržaj Pravilnika ne može podvesti pod uvjete obavljanja djelatnosti kao niti pod uvjete ostvarivanja prava ili obveza već se radi o regulaciji postupka koji prethodi određenju takvih uvjeta. Drugačije rečeno, opravdanje iz citirane odredbe Zakona o sustavu državne uprave odnosi se na materijalnopravne elemente regulacije dok je postupak notorno formalni element regulacije neke materije. Svodeći rezultate ovog dijela analize mogu ustvrditi da postoji snažna sumnja u ustavnost prijenosa regulativnih ovlasti sa zakonodavca na nadležno upravno tijelo te posljedično tome u valjanu pravnu osnovu donošenja Pravilnika. No bez obzira na stav o dopustivosti prijenosa regulatornih ovlasti od strane zakonodavca Pravilnik je donesen, primjenjuje se te ga je upravo zbog navedenih razloga potrebno poznavati. Stoga u idućem dijelu ovog rada analiziramo upravo podzakonske odredbe Pravilnika koje se odnose na odluku o koncesijskom odobrenju.
Podzakonska regulacija odluke o koncesijskom odobrenju na zaštićenom području
Na podzakonskoj razini – a to je razina Pravilnika – odluka o koncesijskom odobrenju na zaštićenom području uređena je relativno škrto ako se ima u vidu njezino značenje. Postupak donošenja odluke o koncesijskom odobrenju reguliran je kroz nekoliko postupovnih radnji ali ni u tom segmentu ne postoji potrebna obuhvatnost odredbi. Čl. 2.-16. Pravilnika obuhvaćene u posebnom dijelu Pravilnika (pod nazivom „Postupak davanja koncesijskog odobrenja“) sadrže postupovne odredbe. Pri tome je potrebno uočiti da se Pravilnik u postupovnom ali i materijalnopravnom segmentu, ovisno o pitanju o kojem se radi, „naslanja“ na posebne zakone/propise o koncesijama, općem upravnom postupku, obveznim odnosima kao i na ZOZP (primjeri iz čl. 3, 14. i 16. Pravilnika).
Pravilnikom se uređuju obje varijante postupka izdavanja koncesijskog odobrenja uz očekivano veći broj odredbi koje se odnose na varijantu javnog prikupljanja ponuda (ili natječaja); radi se o odredbama čl. 2.-9. Pravilnika. Druga varijanta – davanje koncesijskog odobrenja na zahtjev – uređena je u čl. 15. Pravilnika. Sve ostale odredbe ovog dijela Pravilnika odnose se ili na zasebna postupovna pitanja zajednička svim varijantama postupka (npr. čl. 16. Pravilnika) ili na institut ugovora o koncesijskom odobrenju (čl. 10.-14. Pravilnika).
U dijelu koji se odnosi isključivo na odluku o koncesijskom odobrenju potrebno je istaknuti čl. 9. Pravilnika. U citiranoj se normi nalaze odredbe koje uređuju obrazloženje odluke o koncesijskom odobrenju što je posebno važno uzme li se u obzir da prilikom donošenja ove odluke sudjeluju dva tijela – posebno povjerenstvo te upravno vijeće oba tijela javne ustanove koja upravlja zaštićenim područjem.5 Naime, obveza obrazlaganja posebno je naglašena i to kako za povjerenstvo koje predlaže odluku o koncesijskom odobrenju tako i za upravno vijeće kada ono namjerava odlučiti suprotno prijedlogu povjerenstva. Kako se radi o jedinoj regulaciji dijelova odluke o koncesijskom odobrenju u Pravilniku jasna je namjera donositelja Pravilnika – bez obzira na sadržaj odluke ona mora biti detaljno i jasno obrazložena sukladno zahtjevima koje pred takav akt postavljaju zakonodavac ali i donositelj Pravilnika. Funkcija obrazloženja tako je nedvojbeno usmjerena prema osiguranju beskompromisnog pridržavanja kriterija temeljem kojih se donosi odluka o koncesijskom odobrenju.
U istom smjeru trebao bi djelovati i sam postupak donošenja odluke o koncesijskom odobrenju na zaštićenom području. Pravilnik u tom pogledu nadomješta zakonske odredbe no kako smo već vidjeli često se na njih i poziva. Relativno najveći dio ukupnih odredbi Pravilnika u ovom segmentu posvećen je sadržaju, formi te načinu donošenja različitih akata koji se donose u postupku pripreme odluke o koncesijskom odobrenju odnosno nadležnosti odgovarajućih tijela. To naravno znači da je samoj odluci o koncesijskom odobrenju posvećen manji dio odredbi Pravilnika.
Odluku o koncesijskom odobrenju priprema posebno tročlano povjerenstvo nadležne javne ustanove (čl. 2. st. 4-7. Pravilnika), a samu odluku donosi Upravno vijeće nadležne javne ustanove. Zanimljivo je da u pogledu sastava posebnog povjerenstva nisu određeni posebni uvjeti a koji bi se mogli očekivati imajući u vidu narav postupka u kojem povjerenstvo djeluje. Primjerice, bilo bi opravdano očekivati da će barem jedan član povjerenstva imati formalnu pravnu naobrazbu ili barem certifikat iz područja javne nabave. Potonje je opravdano okolnošću da je postupak izdavanja koncesijskog odobrenja na zaštićenim područjima vrlo nalik postupku izdavanja koncesija a to znači da se radi o primjeni pravnih instituta iz srodnog pravnog područja koje čine koncesije i javna nabava.6 Nadalje, odredba o izbjegavanju sukoba interesa članova povjerenstva u čl. 2, st. 5. Pravilnika nepotpuna je i neoperativna. Naime, nije određen propis koji bi sadržavao normativ kriterij odnosno odgovarajuće odredbe u tom smislu što značajno smanjuje vrijednost regulacije. (usp. u tom pogledu čl. 7. st. 6. Zakona o koncesijama koji sadrži uputu na odgovarajuće odredbe Zakona o javnoj nabavi).
Odluka o koncesijskom odobrenju relativno je oskudno uređena u Pravilniku. Osim već spomenutih odredbi o obrazloženju ove odluke još samo čl. 8. st. 1. Pravilnika uređuje bitno pitanje kriterija odlučivanja o odabiru ponude. Sve ostale odredbe posvećene su postupku donošenja ove odluke ili ključnom aktu nakon njezina donošenja a to je ugovor o koncesijskom odobrenju. Ipak, višekratno zakonsko određenje odluke o koncesijskom odobrenju kao upravnog akta nedvojbeno ukazuje na osnovne sadržajne elemente ove odluke. Sukladno čl. 98. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku to su: zaglavlje, uvod, izreka, obrazloženje, uputa o pravnom lijeku te vlastoručni potpis ovlaštene službene osobe i otisak službenog pečata javnopravnog tijela ili kvalificirani elektronički potpis ovlaštene službene osobe ili kvalificirani elektronički pečat javnopravnog tijela.
Još jednom je potrebno naglasiti da je u odluci o koncesijskom odobrenju osobito važno napisati obuhvatno i potpuno obrazloženje. Prezentiranje kriterija za odabir ponude te njihovo povezivanje s odabranom ponudom krucijalno je za prihvaćanje i primjenu odluke o koncesijskom odabiru. Dodatni element obrazloženja naći će svoje mjesto u odluci o koncesijskom odobrenju u slučajevima kada upravno vijeće nadležne javne ustanove ne prihvati prijedlog posebnog povjerenstva što će naravno utjecati na izgled i sadržaj obrazloženja.
Kao bitan element odluke o koncesijskom odobrenju na zaštićenom području pokazuje se određivanje novčane naknade za koncesijsko odobrenje. Načini na koji se novčana naknada može odrediti su sadržani u Prilogu kao sastavnom dijelu Pravilnika. Rečeni dio Pravilnika sadrži popis grupa djelatnosti koje se smiju obavljati na zaštićenom području, zatim popis vrste djelatnosti unutar svake grupe te načine na koji se za svaku grupu i vrstu djelatnosti utvrđuje novčana naknada. Još preciznije, u tablici koja čini Prilog određene su obračunske jedinice koje se smiju koristiti kod utvrđivanja novčane naknade. Primjerice, u slučaju kreativnih, umjetničkih i zabavnih djelatnosti (koncerti, festivali, smotre i sajmovi) kao načini utvrđivanja novčane naknade specificirani su broj događaja, trajanje događaja odnosno paušalno određivanje naknade.
Potrebno je uočiti da odluku o utvrđivanju novčane naknade donosi upravno vijeće nadležne javne ustanove. Prema svim relevantnim odredbama Pravilnika moguće je zaključiti da ovo tijelo posjeduje široku diskrecionu ovlast prilikom donošenja odluke o korištenju obračunske jedinice odnosno iznosu početne novčane naknade a time nastavno te posredno i o utvrđivanju visine novčane naknade za koncesijsko odobrenje. Diskreciona ovlast široka je toliko da je sukladno čl. 17. st. 5. Pravilnika – ako se radi o djelatnostima koje se potiču radi njihovog povoljnog utjecaja na zaštitu prirode – moguće odrediti i minimalnu novčanu naknadu koja može iznositi 1 kunu ili 1 euro.7
Ukupno uzevši odluka o koncesijskom odobrenju u sadržajnom smislu predstavlja upravni akt s posebnim naglaskom na obrazloženje kao svojim najvažnijim dijelom. Postupak njegova donošenja provodi posebno povjerenstvo ali konačna odluka je na upravnom vijeću nadležne javne ustanove. Provjera zakonitosti se izvršava pred nadležnim ministarstvom po nesuspenzivnoj žalbi.
Zaključni osvrt
Analiza instituta odluke o koncesijskom odobrenju na zaštićenom području pokazala je;
mr. sc. Ivan Šprajc
^ 1 Usp. čl. 4. (koji ističe ciljeve i zadaće zaštite prirode) odnosno čl. 5. (koji sadrži načela zaštite prirode) Zakona o zaštiti prirode.
^ 2 Potrebno je istaknuti da u čl. 188. ZOZP-a postoje neke postupovne odredbe – npr. odredbe o nadležnosti za donošenje odluke o koncesijskom odobrenju. Sukladno st. 1. citiranog članka javne ustanove koje upravljaju zaštićenim područjem nadležne su za donošenje odluke o koncesijskom odobrenju.
^ 3 Riječ je o mišljenju Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja, Uprave za zaštitu prirode od 15. 04. 2022. (klasa: 352-02/22-01/51, urbroj: 517-05-2-22-2) izdanom jednoj javnoj ustanovi nadležnoj za upravljanje zaštićenim područjima.
^ 4 Usp. u tom pogledu sadržaj čl. 49-50. (u pogledu poduzetničke slobode) odnosno čl. 70. (u pogledu zaštite prirode) Ustava RH.
^ 5 Posebno povjerenstvo imenuje na prijedlog ravnatelja nadležne javne ustanove upravno vijeće iste ustanove i predstavlja po svemu ad hoc tijelo (sukladno čl. 2. st. 4-5. Pravilnika), dok je upravno vijeće naravno stalno tijelo.
^ 6 Usp. u tom pogledu i sadržaj čl. 1. st. 2. Zakona o koncesijama koji glasi: „Na pitanja koja nisu uređena ovim Zakonom odgovarajuće se primjenjuju posebni zakoni te propisi kojima se uređuje javna nabava.“
^ 7 Diskreciona ovlast ipak nije neograničena jer se radi o ograničenom broju takvih djelatnosti, usp. čl. 17. st. 6. Pravilnika.
