Izvansudske aktivnosti sudaca

Nismo primijetili da je itko u nedavnim raspravama vezanima uz izvansudske aktivnosti sudaca zagovarao njihovu potpunu zabranu.¹ Stoga ni ovaj tekst, kao pokušaj racionalnog doprinosa toj raspravi, ne polazi od crno-bijelog pristupa tim aktivnostima, već nastoji pronaći odgovarajuće nijanse sive u pogledu konkretne vrste aktivnosti.

Riječ je o sljedećim skupinama aktivnosti:

- znanstveni i stručni rad (pisanje članaka, izlaganje na skupovima, izvođenje sveučilišne nastave i sl.)

- kvazi-sudačke djelatnosti (arbitraže, disciplinska tijela strukovnih komora i drugih aktera)

- provedba propisanih stručnih ispita i edukacija (ponajprije pravosudnog ispita i programa na Pravosudnoj akademiji)

- aktivnosti u udrugama raznih vrsta.

Pored izvansudskih aktivnosti sudaca, u rečene su rasprave uključena i pitanja zapošljavanja srodnika na sudovima (potencijalni nepotizam), te parnica koje suci pokreću protiv novinara, u kontekstu tzv. SLAPP tužbi (strateških tužbi protiv javnog savjetovanja), usmjerenih na odvraćanje novinara i medija od kritičkih obrada određenih tema i/ili osoba², u svjetlu posebne uloge medija u demokratskom društvu.

Sve navedeno obuhvaćeno je kontekstom (ne)povjerenja javnosti u sudstvo. Izvansudske aktivnosti sudaca, nepotizam i tužbe protiv novinara nedvojbeno mogu utjecati na to povjerenje, premda nije riječ o jedinim faktorima važnima za javnu percepciju sudstva. Štoviše, iz dosadašnjih istraživanja može se zaključiti da su percepcija o utjecaju politike na nepolitičke sfere i politički klijentelizam glavni razlozi nepovjerenja hrvatskih građana u razne sektore, uključujući sudstvo.³ Važan je i problem trajanja sudskih postupaka.

Što se tiče normativnog okvira, za ovo su razmatranje ponajprije mjerodavni Ustav Republike Hrvatske, Zakon o sudovima („Narodne novine“ br. 28/13., 33/15., 82/15., 82/16., 67/18., 126/19., 130/20., 21/22., 60/22.), Zakon o Državnom sudbenom vijeću („Narodne novine“ br. 116/10., 57/11., 130/11., 13/13., 28/13., 82/15., 67/18., 126/19., 80/22.), Kodeks sudačke etike („Narodne novine“ br. 131/06), te Smjernice za tumačenje i primjenu Kodeksa sudačke etike.

Temeljno razgraničenje izvansudskih aktivnosti

Iz ustavnopravne perspektive, izvansudske aktivnosti sudaca mogu se podijeliti u dvije glavne grupe.

U prvoj su aktivnosti što se ostvaruju u kontekstu ustavnih prava i sloboda. To su pravo na slobodno udruživanje (članak 43. Ustava), te sloboda – između ostalog – znanstvenog stvaralaštva, uz jamstvo zaštite moralnih i materijalnih prava koja proistječu iz tog stvaralaštva (članak 69. stavci 1. i 4. Ustava). Kao i ostala ustavna prava te slobode, pravo na slobodno udruživanje, te sloboda znanstvenog stvaralaštva, mogu biti ograničeni samo zakonom, da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje, a svako ograničenje mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju (članak 16. Ustava).

Glavni pravni temelj za znanstvenu i stručnu aktivnost sudaca nije, dakle, odredba članka 93. stavka 4. Zakona o sudovima, kao što se to nerijetko iznosi, već su to odredbe članka 69. stavaka 1. i 4. Ustava. Članak 93. stavak 4. Zakona o sudovima razrada je ustavne norme, uz dodatan sektorski interpretativan učinak, prema kojem se te aktivnosti ne mogu smatrati nespojivima sa sudačkom dužnošću, niti je za njih potrebno prethodno odobrenje Državnog sudbenog vijeća (DSV).⁴

Drugu grupu čine aktivnosti nevezane uz ustavnu materiju. Ovdje je zakonodavac slobodan ocijeniti koje će izvansudske aktivnosti sudaca dopustiti i pod kojim pretpostavkama. Po prirodi stvari, unutar ove grupe se u određenoj mjeri razlikuju aktivnosti koje su u većem stupnju svojstvene sucima (npr. pravosudni ispit, Pravosudna akademija), od ostalih aktivnosti. S time povezanu pravnu politiku zakonodavac izražava sistemskim propisima na području sudstva i posebnim (sektorskim) zakonima, kojima propisuje npr. sastav tijela pojedinih arbitraža ili komorskih tijela. Dopuštenost, primjerice, komorskog angažmana ne može se temeljiti isključivo na internim aktima komore koji bi bili protivni ograničavajućim zakonskim odredbama, kada bi takve odredbe bile donesene.

Što je zajedničko objema skupinama izvansudskih aktivnosti

Aktivnostima obiju skupina zajedničko je to što ih sudac, u okvirima dopuštenima propisima, smije obavljati samo u mjeri koja ne ugrožava redovito obnašanje sudačke dužnosti. Glavni kriterij za tu procjenu zasad su Okvirna mjerila za rad sudaca (od 27. prosinca 2021.). Zbog razlika u kompetencijama i organiziranosti sudaca, ne postoji jednoobrazna formula za utvrđivanje kada se sučeve izvansudske aktivnosti ostvaruju na štetu redovitog obnašanja sudačke dužnosti. No, to je, po potrebi, utvrdivo u svakome slučaju ponaosob.

Nije osnovan pristup prema kojem svaka izvansudska aktivnost šteti redovitom obnašanju sudačke dužnosti, uz očekivanje da bi, bez tih aktivnosti, sudac nužno riješio više predmeta. Bismo li, primjerice, posve zabranili stručnu aktivnost i/ili održavanje nastave: liječnicima, očekujući da bi bez toga obradili više pacijenata; državnim i lokalnim službenicima, jer bi inače obavili više upravnih radnji; inženjerima, jer bi, bez izbivanja s posla, prije dovršili nacrt projekta; sveučilišnim nastavnicima kada nastupaju izvan matične ustanove, jer time umanjuju svoj angažman u matičnoj ustanovi?

Usto, sudački posao ne obavlja se samo u redovito radno vrijeme ni samo u prostorijama suda – nije neuobičajeno dio poslova obaviti izvan rednog vremena, ponekad i od kuće. To je i jedan od razloga zbog kojih je uvedena aplikacija Portal za suce, što omogućuje obavljanje dijela poslova na daljinu. S druge strane, dio izvansudskih aktivnosti obavlja se, ovisno o prirodi dotične djelatnosti, tijekom, a dio izvan radnog vremena.⁵

Također, aktivnosti obiju skupina podvrgnute su ograničenjima propisanima člancima 89.-91. Zakona o sudovima, kao i ograničenjima što proizlaze iz Kodeksa sudačke etike.

Na koncu, u pogledu naplatnih aktivnosti⁶, podaci o tako ostvarenim primanjima suca opće su dostupni u sadržaju i opsegu propisanom člancima 87.-88.b Zakona o Državnom sudbenom vijeću, te Pravilima o sadržaju obrasca izvješća o imovini suca i načinu njegova podnošenja ("Narodne novine" br. 22/19., 96/20.).⁷

Prva skupina: udruživanje; znanstveni i stručni rad

Članstvo u udrugama, te znanstveni i stručni rad koji bi bili protivni člancima 89.-91. Zakona o sudovima i/ili Kodeksu sudačke etike, i sada podliježu disciplinskoj odgovornosti odnosno odgovornosti za etičke povrede.

Koja bi dodatna ograničenja, propisana zakonom, prolazila test ograničavanja ustavnih prava i sloboda iz članka 16. Ustava?

Dio angažmana na ovom području već podliježe prethodnom odobrenju DSV-a (npr. sudjelovanje u istraživačkim projektima i sl.,u upravnim tijelima udruga i sl.).

Smatramo da bi, u prvom redu, bilo dopušteno propisati obvezu suca da predsjedniku suda (tj. sudskoj upravi) najavi predavanja na stručnim skupovima i održavanje nastave⁸. Može se propisati i dužnost suca da o tako ostvarenim primanjima periodično dodatno obavješćuje predsjednika suda povrh podataka dostupnih u imovinskoj kartici.⁹ Kada predsjednik suda ocijeni da zbog tih aktivnosti sudac ne obnaša sudačku dužnost redovito, može ga, prije pokretanja stegovnog postupka, na to upozoriti. Test iz članka 16. Ustava vjerojatno bi prošla i razumna te razmjerna ograničenja npr. broja sati nastave odnosno broja predavanja na skupovima godišnje.¹⁰

Propisivanju dodatnih dužnosti suca komplementarno bi bilo propisivanje sankcija u slučaju neizvršavanja tih dužnosti.

Opća dužnost prijave članstva sudaca u udrugama vjerojatno ne bi bila nužna ni razmjerna, osim već postojeće dužnosti iz članka 91. stavka 3. Zakona o sudovima. Međutim, podaci o konkretnom članstvu mogli bi biti zatraženi od suca u kontekstu stegovnoga i/ili etičkog postupka. Dio tih podataka poznat je i prema postojećoj regulaciji, kada odobrenje za konkretan angažman daje DSV. Zakonom se može propisati dužnost prijave članstva u pojedinim vrstama udruga, pod pretpostavkama iz članka 16. Ustava.

Druga skupina: ostale izvansudske aktivnosti

Tri su glavna pravca eventualne dodatne regulacije izvansudskih aktivnosti koje nisu obuhvaćene ustavnim slobodama i pravima.

Prvo, preispitivanje koje od tih aktivnosti, pod kojim pretpostavkama i u kojem opsegu trebaju biti dopuštene sucima, naročito kod arbitražnih i komorskih angažmana.

Drugo, davanje ovlasti DSV-u ne samo da daje prethodna odobrenja za pojedine aktivnosti sudaca, već i da, npr. primjenom internih oglasa, ravnomjerno raspoređuje angažmane iz druge skupine (napose one ispitne i komorske). Tako bi bilo izbjegnuto da se veći broj angažmana koncentrira unutar manjeg broja sudaca, ali i da komore biraju „svoje“ suce, odnosno da izvršna vlast određuje suce koji će provoditi ispite.¹¹DSV bi u tim postupcima trebao bio ovlašten zatražiti podatke potrebne za ocjenu u kojoj mjeri bi odnosna aktivnost utjecala na redovito obnašanje sudačke dužnosti, uz izvansudske aktivnosti koje sudac već obavlja.¹²

Treće, sucima kojima je dopušten takav angažman propisati obvezu obavješćivanja i izvješćivanja sudske uprave analognu onoj koja je predložena u odnosu na prvu skupinu aktivnosti.

I ovdje bi, ovisno o bazičnoj regulaciji, trebalo propisati odgovarajuće sankcije. Zbog prethodno iznesenih razloga, ovdje nema primjene testa iz članka 16. Ustava, pa je načelno dopušteno strože pravno uređenje.

Zaključak

Daljnje bavljenje ovom temom i njeno javno komuniciranje trebali bi počivati na pouzdanim analitičkim podacima i odgovarajućim kvantifikacijama, izbjegavajući rizik neodređenih pojmova, generalizacija i stereotipa. Korisno bi bilo temu uklopiti u šire razmatranje faktora (ne)povjerenja javnosti u sudstvo. Da bi potiskivali neupućene predrasude o sebi, suci se najprije trebaju pozabaviti vlastitim nedostacima. Korisno je i sudjelovanje dionika iz drugih sektora u raspravama, ali ne i prihvaćanje teze da su, primjerice akademska zajednica, mediji ili politička klasa, a priori moralno superiorni sudstvu. Živeći u Hrvatskoj, znamo da nisu.

Ovaj rad ograničen je na izvansudske aktivnosti sudaca, bez dodatnog bavljenja temama nepotizma u sudstvu i odvraćajućih tužbi sudaca protiv novinara.¹³ I to su neprijeporno važna pitanja. Ipak, treba biti oprezan kada se, makar nehotice, nepotizam ili pritisak na medije stavlja u isti kontekst s npr. stručnim aktivnostima sudaca, kako ne bismo miješali kruške i jabuke (ili, izričajem autorova primorskog zavičaja i istarske postojbine – kope i špade).

U radu su ponuđene osnovne konture moguće dorade regulacije ove materije. Kao i kod većine stvari u životu, pitanje izvansudskih aktivnosti sudaca nije binarno pitanje - da ili ne, već pitanje prave mjere. Tiče se, prije svega, savjesti sâmog suca, ali i odgovarajuće regulacije. Takvo reguliranje u vidu treba imati razlike između angažmana kojima se ostvaruju ustavna prava i slobodne spram angažmana što su izvan tog dosega, kao i vrlo ograničenu poopćivost procjene utjecaja izvansudskih aktivnosti na redovite dužnosti suca. Preciznija regulacija olakšava što je i u kojoj mjeri prihvatljivo, sucima olakšava odlučivanje o dodatnim angažmanima, a sankcioniranje sudaca, kada je to potrebno, čini djelotvornijim.

Na koncu, u pogledu (ne)povjerenja javnosti, dio izvansudskih aktivnosti sudaca nisu samo rizik, nego mogu imati i afirmativan utjecaj, jačajući ugled sudstva i sudaca. Ako se stranka u sudskom sporu u okviru svoje argumentacije pozove, primjerice, na objavljeni rad nekog suca, teško je zaključiti da to implicira nepovjerenje u sudstvo.¹⁴ Nepotreban je i zazor prema zaradi od intelektualnog rada. Je li takva zarada neprikladnija, primjerice, nego zarada od iznajmljivanja apartmana?

Autor i sam ostvaruje autorske honorare za znanstvene i stručne aktivnosti (predavanja i pisanja radova), pa je pošteno, na kraju ovog rada, iznijeti glavne pokazatelje tog angažmana. Za razliku od uobičajenog standarda pisanja radova ove vrste, to će iznimno biti učinjeno u prvom licu jednine. U novije doba, na taj način prosječno godišnje zarađujem od tri do tri i pol mjesečne neto sudačke plaće, odnosno, ranije, dvije i pol mjesečne predsjedničke plaće (u apsolutnim iznosima, znatno manje nego u službeničkim danima, prije imenovanja na sudačku dužnosti). Više angažmana odbijam negoli ih prihvaćam. Izvan nastave, lani sam održao četiri predavanja (dva plaćena). Dužnost u Sudu časti Akademije pravnih znanosti Hrvatske obavljam bez naknade. Kao sudac, rješavam više predmeta od prosjeka suda, nikada  nisam mučio sa sudačkom normom, pri čemu drugostupanjski sud poništava između desetine i sedmine mojih ožalbenih presuda. Najstariji predmeti u radu su mi oni iz 2021. – neriješenih iz te godine preostalo je šest, najstariji je iz lanjskoga srpnja. Ne funkcioniraju svi jednako.

doc. dr. sc. Alen Rajko
_____________________________________
^ 1 Početni materijal za raspravu bio je materijal predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske od 4. travnja 2022., pod naslovom Izvansudske aktivnosti sudaca, prijedlog za izmjenu i dopunu propisa i Etičkog kodeksa te prijedlog za održavanje okruglog stola (dokument je dostupan putem poveznice: http://www.vsrh.hr/CustomPages/Static/HRV/Files/2022dok/Priopcenja/IZVANSUDSKE%20AKTIVNOSTI%20SUDACA%20-%20prijedlog.pdf ).
^ 2 Više o tome v. npr. u tekstu Tihane Kozine Barišić objavljenom u ovoj rubrici pod naslovom Strateške tužbe protiv javnog savjetovanja u Europskoj uniji. O odnosu novinara i sudaca v. npr. i rad pod naslovom Novinari i suci – prirodni neprijatelji i/ili (nesvjesni) saveznici.
^ 3 Primjerice, v. tekst pod naslovom Što ljudska prava znače europskim građanima – rezultati istraživanja Agencije EU za temeljna prava (Opća i hrvatska perspektiva). U okviru Nacionalnog plana razvoja pravosudnog sustava za razdoblje od 2022. do 2027. godine, Posebnog cilja 2. (Osiguravanje transparentnosti, pravne sigurnosti, kvalitete i predvidivosti sudskih odluka), navedeno je i sljedeće:U svrhu unaprjeđenja komunikacije s građanima, provest će se detaljnija analiza kako bi se među dionicima u pravosudnom sustavu ispitali konkretni razlozi niske razine percepcije neovisnosti pravosuđa, a među građanima i poslovnim subjektima anketa zadovoljstva korisnika sudova. Na osnovu rezultata istih, definirat će se konkretne mjere kako bi se osnažilo povjerenje javnosti u pravosudni sustav.
^ 4 V. članak 91. stavak 3. i članak 92. Zakona o sudovima, vezano uz članak 42. stavak 1. podstavak 9. Zakona o Državnom sudbenom vijeću.
^ 5 Zbog toga su, pri ocjeni utječe li dodatni angažman suca na ostvarivanje njegove sudačke dužnosti, pokazatelji o rezultatima sučeva rada realniji od npr. broja dana izbivanja sa suda. Ako sudac uredno ispunjava svoje obveze, a nametnu mu se znatna ograničenja izvansudskih aktivnosti, nije realno da će time „oslobođeno“ vrijeme utrošiti na rješavanje dodatnih predmeta (za što, kod „urednih sudaca“, i ne postoji potreba), nego je izgledno da će ga potrošiti na neke od neposlovnih aktivnosti.
^ 6 Za razliku od široko prisutnog mišljenja, za dio izvansudskih aktivnosti ne ostvaruju se primanja.
^ 7 Smatramo da su tijela ovlaštena za pokretanje stegovnog postupka protiv suca ovlaštena od suca zatražiti i dodatne s time povezane podatke, koji se inače ne iskazuju u imovinskoj kartici, npr. kod sumnje da se sudac nije izuzeo u predmetu u kojem je stranka pravna osoba od koje je ostvario primanje za obavljanje izvansudske djelatnosti. Ti bi podaci, međutim, bili javno dostupni tek u slučaju da odnosni postupak zađe u javnu fazu.
^ 8 Takva dužnost suca zasad nije propisana, ali je autor, u cijelom razdoblju od imenovanja na sudačku dužnost, zbog elementarne pristojnosti, o takvim angažmanima uvijek unaprijed obavješćivao predsjednika suda, odnosno – u razdoblju obnašanja dužnosti predsjednika suda – predsjednika neposredno višeg suda.
^ 9 Razumno je da bi potonji dodatni podaci, za koje ne postoji obveza iskazivanja u imovinskoj kartici  predstavljali službenu tajnu.
^ 10 Ograničenje broja pisanih radova teško je propisivati, jer se ti radovi bitno razlikuju po opsegu, vrsti, složenosti i dr. Ovdje je vjerojatno dovoljno generalno ograničenje da to ne smije utjecati na ispunjavanje sudačkih dužnosti.
^ 11 Šire o utjecaju drugih grana vlasti na sudbenu vlasti v. npr. u radu pod naslovom Propisani načini utjecaja zakonodavne i izvršne vlasti na „zatvorenu i nedodirljivu“ sudbenu vlast.
^ 12 Navedeno bi razumijevalo i jačanje kadrovskih te drugih kapaciteta DSV-a.
^ 13 Po prirodi stvari, ove dvije teme lakše je urediti Kodeksom sudačke etike, negoli državnim zakonodavstvom.
^ 14 Ne treba zanemariti ni utjecaj koji bavljenje stručnim aktivnostima ima na profesionalnu izgradnju i usavršavanje sâmog suca.