Je li ostvarivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja koju osigurava Grad Zagreb stečeno pravo?

Visoki upravni sud Republike Hrvatske je u postupku ocjene zakonitosti općeg akta po službenoj dužnosti, na sjednici vijeća održanoj 5. srpnja 2022. , donio presudu, poslovni broj Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022, kojom je ukinuo Odluku o izmjenama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, KLASA: 021-05/21-01/513, URBROJ: 251-01-03-21-8 od 9. prosinca 2021. („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 29/21.). Sud smatra da je donositelj osporavane Odluke propustio uspostaviti ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporavane Odluke. Ovakav zaključak taj Sud temelji, prije svega, na ocjeni da je razdoblje koje je adresatima osporavane Odluke ostavljeno za prilagodbu novonastalim okolnostima prekratko odnosno da je ukupnošću posljedica koje su nastale osporavanom Odlukom i trajanjem razdoblja prilagodbe novoj mjeri adresatima osporavane Odluke nametnut prekomjeran teret. U presudi je, između ostalog, navedeno da novčana pomoć nije stečeno pravo već da se radi o privilegiju koji se može ukinuti.

Zbog opsežnosti odluke (41 stranica), daje se samo prikaz stajališta Visokog upravnog suda Republike Hrvatske.

Osporavana Odluka glasi:

Na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba (Službeni glasnik Grada Zagreba 23/16, 2/18, 23/18, 3/20, 3/21 i 11/21 - pročišćeni tekst), Gradska skupština Grada Zagreba, na 6. sjednici, 9. prosinca 2021., donijela je

ODLUKU

o izmjenama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja

Članak 1.

U Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 10/18 i 20/21) u članku 5. stavak 2. mijenja se i glasi:

"Novčana pomoć se isplaćuje mjesečno i to:

- do 30. travnja 2022. u iznosu 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I.-VIII. mjesec prethodne godine,

- od 1. svibnja 2022. u iznosu od 1.000,00 kuna neto."

Članak 2.

U članku 7. stavku 1. alineja 1. mijenja se i glasi:

"- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina;".

Alineja 2. mijenja se i glasi: "- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište ili u kojem je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djeteta za koje se ostvaruje novčana pomoć;".

Alineja 5. mijenja se i glasi: "- posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć i ostala djeca mlađa od tri godine upisana u redoviti program predškolskog odgoja i obrazovanja;".

Alineja 7. briše se.

Na kraju dosadašnje alineje 8. koja postaje alineja 7., točka sa zarezom se zamjenjuje točkom.

 Alineja 9. briše se.

Članak 3.

 Korisnicima novčane pomoći čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć, do stupanja na snagu ove odluke, navršilo 7 godina, novčana pomoć prestaje stupanjem na snagu ove odluke.

 Članak 4. Ova odluka stupa na snagu 1. svibnja 2022., osim članka 2. stavka 6. ove odluke koji stupa na snagu osmoga dana od dana objave u Službenom glasniku Grada Zagreba.

KLASA: 021-05/21-01/513

URBROJ: 251-01-03-21-8

Zagreb, 9. prosinca 2021. 95.

Prikaz stajališta Visokog upravnog suda Republike Hrvatske:

" Podnositelji osporavaju Odluku u dijelu kojim je izmijenjena Odluka/18. na način da propisuje:

- prestanak novčane pomoći za roditelja odgojitelja posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo sedam godina. Ako je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo sedam godina do stupanja na snagu osporavane Odluke, novčana pomoć prestaje stupanjem na snagu osporavane Odluke

- smanjivanje visine novčane pomoći (koja se isplaćuje mjesečno) sa 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Z. za razdoblje I.-VIII. mjesec prethodne godine (što je u travnju 2022. iznosilo 5.018,23 kn neto) na 1.000,00 kn neto.

Članak 129.a Ustava uređuje samoupravni djelokrug jedinica lokalne samouprave u koji, među ostalim, ulaze i poslovi koji se odnose na brigu o djeci. U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela (članak 130. Ustava).

U konkretnom slučaju valja imati na umu i članak 4. stavak 4. Europske povelje o lokalnoj samoupravi ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" 1/93., 14/97., 2/07., 4/08. i 5/08.) koji propisuje:

"Članak 4. (...)

4. Nadležnosti koje su povjerene lokalnim jedinicama moraju biti, u pravilu, potpune i cjelovite. Njihovo obavljanje ne smije biti onemogućeno ili ograničeno od neke druge središnje ili regionalne vlasti, osim kada to dopušta zakon. (...)"

Člankom 18. ZoLP(R)S-a propisano je da su općina, grad i županija samostalne u odlučivanju u poslovima iz svoga samoupravnog djelokruga u skladu s Ustavom i ZoLP(R)S-om.

Članak 19.a stavak 2. ZoLP(R)S-a propisuje da veliki gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana među kojima su i poslovi koji se odnose na brigu o djeci i ostali poslovi sukladno posebnim zakonima.

Članak 19.a stavak 3. ZoLP(R)S-a propisuje da se posebnim zakonima kojima se uređuju pojedine djelatnosti određuju poslovi obavljanje kojih su veliki gradovi dužni organizirati te poslovi koje mogu obavljati.

Glede ovlasti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave da uređuje pitanja koja su uređena Odlukom/16., Odlukom/18. i osporavanom Odlukom, prije svega valja istaknuti da donositelj osporavane Odluke osnovano tvrdi da predstavnička tijela koja svoj mandat dobivaju na lokalnim izborima, imaju ustavnu i zakonsku osnovu za kreiranje i oživotvorenje vlastitih politika, uključujući i pronatalitetnu politiku, a što uključuje i promjenu tih politika u odnosu na prethodnu vlast, uz autonoman i samostalan odabir mjera kojima će tu politiku ostvarivati. Ograničenje samostalnog i autonomnog odabira mjera za postizanje ciljeva pojedinih politika predstavljalo bi ograničenje autonomije lokalne samouprave protivno članku 130. Ustava koji propisuje da su jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalne u donošenju odluka iz svog djelokruga. Sud također prihvaća navod donositelja osporavane Odluke da bi nemogućnost izmjene općih akata jedinice lokalne samouprave donesenih u ranijim sazivima predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave učinilo izbore za predstavnička tijela, u određenoj mjeri, izlišnim jer u takvoj situaciji politička opcija koja je na izborima ostvarila izborni rezultat koji joj omogućava obnašanje vlasti u jedinici lokalne samouprave ne bi imala instrumente za promjenu u sadržaju javnih politika koje je odredila prethodna većina u predstavničkom tijelu. Demokratski izabrana gradska vlast određuje politiku unutar svog samoupravnog djelokruga i u skladu sa svojom politikom, u skladu s Ustavom i zakonom, odabire instrumente za provođenje svoje politike odnosno donosi odgovarajuće pravne akte nužne za postizanje zadanih ciljeva.

Odluka/16. i Odluka/18. donesene su na temelju odredbe Statuta Grada Zagreba koja ovlašćuje Gradsku skupštinu Grada Zagreba da donosi odluke i druge opće akte kojima uređuje pitanja iz samoupravnog djelokruga Grada Z. Budući da nijedan zakon ne uređuje status roditelja odgojitelja niti propisuje obvezu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da osigura odnosno dodijeli novčanu pomoć za treće i/ili sljedeće dijete, valja zaključiti da ni u vrijeme donošenja Odluke/16. ni u vrijeme donošenja Odluke/18. nije postojala obveza Grada Z. da uspostavi status roditelja odgojitelja i uvede odnosno osigura novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Iz Odluke/16. i Odluke/18. proizlazi da novčanu pomoć za roditelja odgojitelja Grad Z. osigurava u skladu sa svojom pronatalitetnom politikom. Dakle, i Odluka/16. i Odluka/18. rezultat su pronatalitetne politike Grada Z. u vrijeme donošenja tih odluka. Drugim riječima, Odluka/16. i Odluka/18. rezultat su (političke) volje gradske vlasti Grada Z. da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć priznajući joj status roditelja odgojitelja kao i novčanu pomoć kroz određeno razdoblje. Takve se odluke ne mogu osporiti s aspekta Ustavom i zakonom zajamčenog prava na lokalnu samoupravu odnosno propisanog samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Međutim, valja ponoviti da nije postojala obveza donošenja odluka kao što su Odluka/16. i Odluka/18. s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, na prvi bi pogled bilo moguće zaključiti da nema zapreke da nadležno tijelo (Gradska skupština Grada Zagreba) bitno izmijeni ili stavi izvan snage odluke kao što su Odluka/16. i Odluka/18.

Unatoč činjenici na koju osnovano upire donositelj osporavane Odluke da je novčana pomoć za roditelje odgojitelje u izravnoj vezi i ovisna o pronatalitetnoj politici Grada koju određuje predstavničko tijelo Grada, valja imati na umu da Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu nije apsolutno. To je ustavno pravo ograničeno zahtjevima ustavnosti i zakonitosti koji se odnose na poslove iz djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno na pravne akte koje ta tijela donose u okviru svog samoupravnog djelokruga.

U tom smislu u ovom je objektivnom upravnom sporu temeljno pitanje je li osporavani opći akt u skladu s člankom 73. stavkom 5. ZoLP(R)S-a.

Naime, s obzirom na to da ZoLP(R)S (člankom 73. stavkom 5.) zabranjuje povratno djelovanje općih akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, u ovom je sporu potrebno odgovoriti na pitanje ima li osporavana Odluka povratno djelovanje. Imajući na umu pravnu teoriju, ali i stajališta Ustavnog suda o povratnom djelovanju propisa, u slučaju utvrđenja povratnog djelovanja osporavanog općeg akta valja utvrditi je li riječ o „pravoj“ ili o „prividnoj“, odnosno „nepravoj ili kvazi-retroaktivnosti“ s obzirom na njihove različite pravne posljedice, a o čemu, u konačnici, ovisi pravna sudbina osporavane Odluke.

S obzirom na navedeno, prije odgovora na pitanje postoji li pravna zapreka da nadležno tijelo bitno izmijeni ili (čak) stavi izvan snage odluke kao što su Odluka/16. i Odluka/18. nužno je provesti analizu pravne prirode pojedinačnih odluka javnopravnih tijela kojima je adresatima Odluke/16. i Odluke/18. priznavano pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja, zatim prirode prava stečenih pojedinačnim odlukama kao i pravnih učinaka osporavane Odluke kojom su bitno izmijenjena prava uspostavljena Odlukom/18.

Tražeći odgovor na postavljeno pitanje, ovaj Sud polazi od stajališta Ustavnog suda u vezi s „pravom“ i „nepravom“ („kvazi-retroaktivnosti“), izraženih u rješenju, broj: U-I-4455/2015 od 4. travnja 2017., od kojih stajališta Ustavni sud do danas nije odstupio. Iako je u tom predmetu Ustavni sud ocjenjivao ustavnost zakona, a ne drugog propisa odnosno općeg akta, načelna stajališta o retroaktivnosti izražena u tom rješenju primjenjiva su i u ovom objektivnom upravnom sporu.

U toj je ustavnosudskoj odluci, među ostalim, istaknuto:

“… Članak 90. stavak 4. Ustava izražava načelo zabrane povratnog djelovanja zakona i propisa državnih i drugih tijela s javnim ovlastima. U stavku 5. članka 90. Ustava predviđeno je odstupanje od tog ustavnog načela i to na način da je propisano da samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje. Smisao ustavnog načela zabrane povratnog djelovanja propisa je osiguravanje pravne sigurnosti kao jednog od temeljnih aspekata vladavine prava. Kod retroaktivnosti valja razlikovati radi li se o svršenim/okončanim situacijama ili o pravnim situacijama koje su u tijeku. Ukoliko se propis odnosi na okončane pravne situacije, tada se može govoriti i o retroaktivnosti. No, ukoliko se propis odnosi na pravne situacije koje su u tijeku i primjenjuje se na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, retroaktivnosti nema.

Utoliko, sukladno sudskoj praksi i doktrini prava Europske unije koja je primjenjiva na ovaj slučaj (primjerice, 'Temelji prava Europske zajednice', Uvod u ustavno i upravno pravo EZ-a, II. hrvatsko izdanje/uredio M. M., Pravni fakultet Sveučilišta u R., 2004., str. 149.-150.), nije riječ o 'pravoj (actual)' nego o 'prividnoj (apparent)', odnosno 'nepravoj ili kvazi-retroaktivnosti' kod koje se novo pravno pravilo primjenjuje na odnose kreirane pravnim aktima ili poslovima nastalima prije njegova stupanja na snagu, ali su ti odnosi još uvijek pravno egzistentni odnosno u tijeku svoje realizacije. Za razliku od prave retroaktivnosti (u smislu gore izloženog konteksta) koja je beziznimno zabranjena, interpretativni pristup Suda EU-a na bazi teleološkog tumačenja iznimno dopušta kvazi-povratni učinak novoga pravnog pravila na zatečene pravne odnose pod bitnim uvjetom da se cilj mjere - zbog čije realizacije je 'novo' pravo i usvojeno - ne bi ni mogao postići na drugi način.

Spomenuta iznimka, prema kojoj mjera može djelovati retroaktivno samo ako legitiman cilj nije moguće na drugi način ostvariti, limitirana je primjenom načela razmjernosti koje u ovom kontekstu traži da je takvo povratno djelovanje nove zakonske mjere na slučajeve nastale prije njegova stupanja na snagu neophodno za postizanje željenoga cilja.

… Iako članak 90. stavak 5. Ustava dopušta odstupanje od načelne zabrane povratnog djelovanja zakona, Ustavni sud smatra da je to odstupanje uvjetovano određenim kriterijima koji su predviđeni u samom Ustavu. Prema stajalištu Ustavnog suda to znači da propisivanje povratnog djelovanja zakona mora biti izuzetno i opravdano s gledišta određenog ustavnog načela. Kao takvo ustavno načelo može se uzeti javni interes za izmjenu nekog zakonskog režima odredbama povratnog značaja. Javni interes, shvaćen kao značajan društveni interes koji opravdava odnosno zahtijeva propisivanje povratnog djelovanja zakona, predstavlja Ustavom danu granicu ovlaštenja zakonodavca iz članka 90. stavka 5. Ustava. Prema tome, zakonska odredba kojoj je dano povratno djelovanje suglasna je s Ustavom, ako je takvo djelovanje propisa u javnom interesu odnosno ako se takvim djelovanjem propisa ostvaruju ciljevi koji imaju veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali.

... Posebno je to pitanje bitno kod intervencije zakonodavca u ugovorne odnose. Naime, iz načela vladavine prava iz članka 3. Ustava vezano uz zaštitu vlasničkih prava iz članka 48. stavka 1. Ustava, koje za stranke proizlaze iz valjano sklopljenih ugovora, zakonodavac nije ovlašten intervenirati u završene ugovorne odnose. Dakle, zakonodavac nije ovlašten ukinuti ranije stvorene pravne situacije zasnovane na ugovoru između zainteresiranih osoba. No, ukoliko ugovori imaju produljeno djelovanje, tada se na to djelovanje mogu primijeniti odredbe novog zakonskog režima, ali samo na dio odnosa subjekata koji još nije okončan u trenutku stupanja na snagu novog zakona…”.

Primjenjujući navedena stajališta o razgraničenju prave retroaktivnosti i kvaziretroaktivnosti na okolnosti konkretnog slučaja, ovaj Sud polazi od sljedećeg:

Odlukom o dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 20/21.) uveden je rok za podnošenje zahtjeva za ostvarivanje novčane pomoći (do 5. rujna 2021.) što znači da su isključivi korisnici novčane pomoći osobe koje su zahtjeve podnijele do 5. rujna 2021. Nakon tog datuma nije dopušteno podnošenje zahtjeva, odnosno, potencijalnim novim korisnicima onemogućeno je ostvarivanje novčane pomoći.

Polazeći od navedenog, a imajući na umu sadržaj osporavane Odluke odnosno uvedene promjene u opsegu i trajanju prava korisnika novčane pomoći, valja zaključiti da se osporavana Odluka ne primjenjuje na buduće korisnike (jer su posljednji korisnici osobe koje su zaključno s 5. rujna 2021. podnijele zahtjeve i koje ispunjavaju uvjete za priznavanje prava). Dakle, osporavana se Odluka odnosi isključivo na osobe koje su ostvarile status roditelja odgojitelja po zahtjevima podnesenima prije 5. rujna 2021., dakle, prije stupanja na snagu osporavane Odluke.

Nadalje je nužno razmotriti pravnu narav i pravne učinke pojedinačnih odluka kojima je korisnicima priznato pravo na novčanu pomoć na temelju ranijih odluka (Odluke/16. i Odluke/18.).

Uvidom u pojedinačne odluke nadležnih tijela Grada Z. koje su Sudu dostavili podnositelji Sud je utvrdio da su te odluke donesene na temelju Odluke/16. i Odluke/18. Pojedinačne odluke donesene na temelju Odluke/16. nose naziv „rješenje“, a pojedinačne odluke donesene na temelju Odluke/18. nose naziv „zaključak“. Iz pojedinačnih odluka donesenih na temelju Odluke/18. razvidno je da je na temelju Odluke/18. nadležno tijelo Grada Z. (Ured za demografiju Grada Z.) donosilo zaključke kojima je, u slučaju ispunjenja svih uvjeta propisanih Odlukom/18., u povodu zahtjeva stranaka utvrđivalo da podnositelj zahtjeva ostvaruje novčanu pomoć za roditelja odgojitelja za određeno dijete. U izrekama zaključaka bilo je određeno da će se novčana pomoć isplaćivati mjesečno te je utvrđena visina mjesečne novčane pomoći (u visini 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Z. za razdoblje I.-VIII. mjesec prethodne godine), zatim datum s kojim se ostvaruje novčana pomoć te prestanak novčane pomoći u skladu s člankom 7. Odluke/18. Uputom o pravnom lijeku stranke su upućene na mogućnost podnošenja prigovora gradonačelniku Grada Z.

Razmatrajući pravnu narav tih pojedinačnih odluka, valja poći od pojma upravnog akta. 115.

ZUS u članku 3. određuje upravni akt kao pojedinačnu odluku kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari.

Javnopravnim tijelom u smislu ZUS-a smatra se, među ostalim, i tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (članak 2. ZUS-a).

Pojam upravne stvari određuje članak 2. ZUP-a koji propisuje da se upravnom stvari smatra svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje (stavak 1.). Upravnom stvari smatra se i svaka stvar koja je zakonom određena kao upravna stvar (članak 2. stavak 2. ZUP-a).

Prema pravnoj teoriji, bitne karakteristike upravnog akta su: konkretnost, autoritativnost, neposredne pravne posljedice i donositelj.

Izvan svake je sumnje da pojedinačni akti, doneseni na temelju Odluke/16. i Odluke/18., imaju element konkretnosti, po čemu se, kao svi upravni akti, razlikuju od pravne norme odnosno općenormativnih akata. Iz navedenih pojedinačnih akata razabire se i drugi esencijalni element upravnog akta – autoritativnost. U tom je smislu dostatno uputiti na različit položaj donositelja pojedinačnog akta i adresata akta kao i njihov međusobni odnos u kojemu je adresat akta u odnosu na donositelja subordiniran. Nadalje, pojedinačni akti, doneseni na temelju Odluke/16. i Odluke/18., stvaraju neposredne pravne posljedice za njihove adresate u konkretnoj stvari (priznaje im se novčana pomoć u određenom iznosu za određeno razdoblje). Pored navedenoga, pojedinačni akti o kojima je u konkretnom slučaju riječ i po donositelju (Gradski ured za obrazovanje, kulturu i sport Grada Z. i Ured za demografiju Grada Z.) ulaze u kategoriju upravnih akata.

Naprijed navedeno upućuje na zaključak da je pojedinačnim aktima na autoritativan način odlučeno o pravima podnositelja zahtjeva na temelju podzakonskog općenormativnog akta (Odluke/16. i Odluke/18.) što tim pojedinačnim aktima, neovisno o njihovu nazivu, daje pravnu narav upravnog akta. Naziv pojedinačnog akta (“zaključak”) nije od utjecaja na stvarnu prirodu akta.

Budući da su rješenja i zaključci kojima je korisnicima priznato pravo na novčanu pomoć postali pravomoćni, valja zaključiti da su korisnici pravo na pomoć stekli na temelju pravomoćnog (upravnog) akta.

S obzirom na navedeno, sljedeće je pitanje na koje valja odgovoriti u ovom postupku - je li okončana pravna situacija osoba koje su ishodile pravomoćne upravne akte kojima im je, kao roditeljima odgojiteljima, priznata novčana pomoć.

U tom smislu, prema ocjeni Suda, bitna je okolnost da pravomoćni pojedinačni akti kojima je roditeljima odgojiteljima priznata novčana pomoć proizvode pravne posljedice za njihove adresate i u budućnosti. Naime, ti pojedinačni akti priznaju pravo na novčanu pomoć u duljem vremenskom razdoblju (u pravilu do navršene petnaeste godine života djeteta), a koje razdoblje, u vrijeme stupanja na snagu osporavane Odluke, u pravilu, nije završilo. Dakle, pojedinačnim aktima njihovi su adresati stekli pravo na novčanu pomoć, kako za razdoblje prije stupanja na snagu osporavane Odluke, tako i za razdoblje nakon toga, što znači da pravo koje im prema tim pojedinačnim odlukama pripada, još nije u cijelosti realizirano (ostvareno/konzumirano).

 Polazeći od navedenog, a imajući na umu činjenicu da osporavana Odluka ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima) Sud zaključuje da osporavana Odluka djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Dakle, u konkretnom se slučaju novo pravno pravilo ne primjenjuje na situaciju koja je dovršena. Slijedi zaključak da osporavana Odluka nema povratno djelovanje koje je (za opće akte) beziznimno zabranjeno, već je riječ o kvazi retroaktivnosti, tj. o pravnom učinku općeg akta koji je, pod određenim uvjetima, dopušten.

Naprijed navedeno upućuje na zaključak da su osobe koje su prije donošenja odnosno stupanja na snagu osporavane Odluke ishodile pojedinačne akte o novčanoj pomoći imale legitimna očekivanja utemeljena na tim pravomoćnim upravnim aktima. Budući da su predmet pravomoćnih pojedinačnih akata osoba koje su ih ishodile novčana sredstva, promjenu njihove pravne situacije valja promatrati u svjetlu konvencijskih zahtjeva vezanih uz zaštitu vlasništva u smislu članka 1. Protokola 1 uz Konvenciju.

Članak 1. Protokola 1 uz Konvenciju štiti svako pravo imovinske naravi u smislu Konvencije od različitih oblika miješanja. Prema stajalištu Europskog suda za ljudska prava, može se tvrditi da je došlo do povrede članka 1. Protokola 1 samo ako se osporavani akt odnosi na „vlasništvo“ u smislu te odredbe. Koncept „vlasništva“ iz članka 1. Protokola 1 ima autonomno značenje koje je neovisno od njegova poimanja u domaćem pravu. „Vlasništvo“ u smislu članka 1. Protokola 1 uz Konvenciju može biti „postojeće vlasništvo“ ili „imovina“, uključujući potraživanja, u odnosu na koja podnositelj može tvrditi da ima barem „legitimno očekivanje“ da će biti ostvareno. Potraživanje se može smatrati “imovinom” samo kad je dovoljno utvrđeno da se može ovršiti (odluka G. protiv Hrvatske od 11. srpnja 2006., broj zahtjeva 33244/02).

Prema praksi Europskog suda za ljudska prava, mjerodavnoj u ovom slučaju, legitimno je očekivanje ono koje se temelji na razumno opravdanom povjerenju u pravni akt koji ima valjanu pravnu osnovu i koji utječe na imovinska prava (presuda K. protiv Slovačke od 28. rujna 2004., zahtjev br. 44912/98.).

Nadalje, konkretna se situacija podnositelja zahtjeva koji su ishodili pojedinačne akte na temelju Odluke/16. ili Odluke/18. može promatrati i u svjetlu konvencijske zaštite osobnih (imovinskih) prava proizašlih iz javnopravnih odnosa.

S obzirom na navedeno utvrđenje, sljedeći je korak u ovoj ocjeni općeg akta provođenje testa razmjernosti koji će dati odgovor na sljedeća pitanja: Koji je cilj nove mjere (osporavane Odluke)? Je li cilj nove mjere legitiman (u javnom interesu)? Je li nova mjera razmjerna cilju koji se novom mjerom želio postići odnosno je li nova mjera za njezine adresate stvorila prekomjeran teret?

S obzirom na navode donositelja osporavane Odluke o ciljevima koji su se osporavanom Odlukom htjeli postići, nužno je razmotriti situaciju nastalu donošenjem i stupanjem na snagu Odluke/16. i Odluke/18.

Prije svega valja istaknuti da pravna situacija nastala donošenjem i stupanjem na snagu Odluke/16. i Odluke/18. nije propisana pravnom normom. Riječ je o (novčanoj) pomoći proizašloj iz pronatalitetne politike Grada Z. kojom je javna vlast željela utjecati na natalitet u Gradu Z., a koja mjera je usko povezana s različitim pravima osoba na koje se odnosi (npr. pravo na rad, pravo na korištenje usluga dječjih vrtića). Pored navedene mjere, Grad Z. je s istim ciljem (poticanje nataliteta) uveo još jednu izravnu mjeru: novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta te niz drugih (neizravnih) pronatalitetnih mjera kojima se obiteljima s djecom financijski olakšava briga o djeci. Iz činjenice da se mjera odnosila na obitelji s troje i više djece (a koje obitelji su izloženije riziku siromaštva) može se razabrati i socijalni aspekt mjere iz Odluke/16. i Odluke/18.

Prema podacima koje je Sudu dostavio Državni zavod za statistiku (stanovništvo - procjena i prirodno kretanje), kao i podacima koje je Sudu dostavio Grad Z., broj živorođene djece u Gradu Z. od 2011. do 2020. kretao se kako slijedi: u 2011. godini 8.411, u 2012. godini 8.394, u 2013. godini 8.254, u 2014. godini 8.452, u 2015. godini 8.039, u 2016. godini 8.120, u 2017. godini 8.076, u 2018. godini 8.235, u 2019. godini 8.062, a u 2020. godini 7.865.

U ovoj analizi valja imati na umu i podatke koje je Sudu dostavio Grad Z. o kretanju ukupnog broja živorođene djece prema redu rođenja od 2011. do 2020.

Navedeni podaci pokazuju da je u razdoblju prije uvođenja mjere ukupan broj živorođene djece u Gradu Z. padao (uz iznimku 2014. godine). Nakon uvođenja mjere trend se nije promijenio: uz iznimku 2018. godine, ukupan broj živorođene djece u Gradu Z. pada. S druge, strane, broj trećerođene djece u Gradu Z. u prve je dvije godine nakon uvođenja mjere (2016.) bio u blagom porastu, dok se 2019. godine taj trend promijenio te je od tada broj trećerođene djece u Gradu Z. u padu. Broj četvrtorođene i peto rođene djece u Gradu Z. od uvođenja mjere 2016. u stalnom je (blagom) porastu.

S obzirom na apsolutne brojeve živorođene djece u Gradu Z. u promatranom razdoblju, Sud ne smatra utvrđenim pozitivni utjecaj mjere uvedene Odlukom/16. odnosno Odlukom/18. na demografsku situaciju u Gradu Z. Na ovakav zaključak upućuju i podaci o stopama prirodnog kretanja stanovništva u Gradu Z. na 1.000 stanovnika, koje je Sudu dostavio Grad Z.

Donositelj osporavanog općeg akta ističe da je donošenje Odluke kojom je izmijenjena mjera uvedena Odlukom/18. bilo nužno iz više razloga. Prije uvođenja predmetne mjere iz 2016. nisu bili mjerljivo definirani ciljevi uvođenja mjere na demografska kretanja niti na proračun Grada Z. kao ni kratkoročni i dugoročni učinci na korisnike, osobito na djecu vrtićke dobi i položaj korisnika na tržištu rada, izloženost riziku siromaštva te drugi socijalni učinci. Nadalje, statistički podaci pokazuju da demografski ishod mjere nije opravdao ulaganja (od 2016. do 2020. u Gradu Z. je pao godišnji broj živorođene djece, unatoč mjeri i unatoč znatno većem doseljavanju u odnosu na iseljavanje iz Grada Z.). Nadalje, donositelj osporavane Odluke smatra da je ranija mjera izazvala različite štetne učinke koje je potrebno anulirati što prije i u što većoj mjeri. Među štetnim učincima ranije mjere spominje sljedeće:

 - djeca korisnika koja su u ranoj i predškolskoj dobi izuzeta od mogućnosti pohađanja dječjih vrtića zakinuta su za pravo na priuštiv i kvalitetan institucionalni odgoj i obrazovanje za svu djecu rane dobi, a koje pravo utječe na smanjenje društvenih nejednakosti i kasniji rizik od siromaštva i socijalne isključenosti,

- dugogodišnje izbivanje žena s tržišta rada, koje čine 88% korisnika ove mjere, dovodi u pitanje njihovu ekonomsku neovisnost te ih čini podložnijima siromaštvu u starosti,

 - budući da su korisnice ulazile u mjeru u prosječnoj dobi od 36 godina, mogućnost dugotrajnog korištenja mjere do 15 godina života djeteta značajno otežava njihovu reintegraciju na tržište rada, povećava stopu rizika od siromaštva za njih i njihove obitelji i negativno utječe na visinu njihovih budućih prihoda, a potom i visinu mirovine,

 - zadiranje u temeljno pravo na rad i pravo djece na socijalizaciju, odnosno pravo na pristup javnoj usluzi predškolskog odgoja i obrazovanja,

- s obzirom na strukturu roditelja odgojitelja, riječ je o neizravnoj diskriminaciji (žena) na tržištu rada, - neizravnu diskriminaciju djece iz obitelji s troje i više djece koji su korisnici novčane pomoći u pristupu javnoj usluzi predškolskog odgoja i obrazovanja,

- nepravednu raspodjelu financijskih sredstava utrošenih na mjeru.

Zaključno, rezimirajući razloge donošenja osporavane Odluke, donositelj navodi da je mjera roditelj odgojitelj proizvela iznimno visok financijski trošak (od 2016. do 2022. na mjeru roditelj odgojitelj utrošeno je oko dvije milijarde kuna), a nije imala željeni demografski učinak i nije opravdala svrhu. Uz to, dovela je u pitanje i kratkoročnu i dugoročnu održivost proračuna Grada Z., slijedom čega i mogućnost zadovoljenja potreba svih građana Grada. Stoga je, umjesto direktnih financijskih transfera manjem broju obitelji, predstavnička većina u Gradskoj skupštini Grada Zagreba odlučila promijeniti model pronatalitetne politike.

Donositelj osporavanog općeg akta ističe da je cilj osporavane Odluke pravednija raspodjela ograničenih financijskih sredstava gradskog proračuna kako bi se ostvarilo pravo na priuštiv i kvalitetan institucionalni odgoj i obrazovanje za svu djecu rane dobi, što smanjuje društvene nejednakosti i kasniji rizik od siromaštva i socijalne isključenosti. Osporavana Odluka pridonosi ravnopravnosti svih roditelja građana Grada Z. i u skladu je sa sadašnjom javnom politikom Grada Z. utemeljenoj na znanstvenim spoznajama o važnosti kvalitetnog formalnog sustava ranog i predškolskog odgoja.

Navedene ciljeve koje je Grad Z. želio postići donošenjem osporavane Odluke ovaj Sud smatra legitimnima. Pritom valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Z. da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj, kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladnim s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba.

Prema podacima koje je u tijeku ovog postupka Sudu dostavio Grad Z., u travnju 2022. bilo je 5.712 korisnika novčane pomoći za roditelja odgojitelja, dok je visina mjesečne novčane pomoći po korisniku iznosila 5.018,23 kn neto (7.845,57 bruto). Prosječno mjesečno izdvajanje iz proračuna Grada Z. za mjeru iznosi 42 milijuna kuna. Od početka primjene mjere (8. rujna 2016.) do ožujka 2022. iz proračuna Grada Z. na mjeru je utrošeno 2.010.000.837,20 kuna.

Sud prihvaća navod donositelja općeg akta da se pravednija raspodjela (ograničenih) financijskih sredstava gradskog proračuna (radi ostvarivanja prava na priuštiv i kvalitetan institucionalni odgoj i obrazovanje za svu djecu rane dobi, s posljedicom smanjivanja društvenih nejednakosti i kasnijeg rizika od siromaštva i socijalne isključenosti) može smatrati ciljem u javnom interesu te tako određen cilj osporavane mjere valja smatrati legitimnim. Pritom Sud ima na umu i okolnost da mjera uvedena Odlukom/16. i Odlukom/18., sama po sebi, onako kako je osmišljena, nije bila prikladna/pogodna za postizanje proklamiranog cilja odnosno željenog demografskog učinka niti je, promatrana s tog aspekta, opravdala svoju svrhu. Mjeru uvedenu Odlukom/16. odnosno Odlukom/18. nije moguće smatrati učinkovitom u ukupnoj pronatalitetnoj politici u širem smislu jer je fokusirana na “manjinski tip” obitelji. Takve su okolnosti, prema mišljenju Suda, dodatni argument za tvrdnju da je cilj koji je donositelj osporavane Odluke želio postići modificiranjem mjere roditelj odgojitelj legitiman te da je legitimno modificirati postojeću mjeru ili osmisliti druge mjere za ispunjavanje legitimnih ciljeva koji se žele postići.

S obzirom na navedeno, sljedeći korak u testu razmjernosti traženje je odgovora na pitanje je li nova mjera (uvedena osporavanom Odlukom) razmjerna cilju koji se mjerom želio postići odnosno jesu li postojale druge mjere prikladne za postizanje istog cilja koje bi adresatima mjere nametnule manji teret.

Prema ocjeni Suda, novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti (a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti).

Polazeći od legitimnog cilja uvođenja nove mjere, a imajući na umu ustavne ovlasti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave kao i navedenu pravnu narav novčane pomoći za roditelje odgojitelje, Sud smatra potrebnim naglasiti adresati Odluke/16. i Odluke/18. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. U okolnostima legitimne promjene uređenja položaja roditelja odgojitelja, nema pravnog uporišta očekivati apsolutnu zaštitu postojećeg statusa, ali je legitimno očekivanje roditelja odgojitelja da promjene koje nastanu kao posljedica intervencije ovlaštenog donositelja općeg akta koji uređuje predmetni status odnosno prava koja iz tog statusa proizlaze, za njih neće biti nerazmjerno restriktivne i opterećujuće.

Pri procjeni razmjernosti konkretne (nove) mjere prije svega valja imati na umu činjenicu da nijedan zakon ne nalaže jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave uređivanje statusa roditelja odgojitelja odnosno davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete te da se promjene nastale osporavanom Odlukom, prema ocjeni Suda, odnose na povlastice koje je određenoj kategoriji osoba dodijelila ranija gradska vlast u skladu sa svojom politikom.

Promatrajući osporavanu Odluku u tom svjetlu, Sud smatra da javna vlast, u slučaju kao što je konkretan, ima vrlo široku slobodu procjene, što uključuje slobodan odabir modela provođenja vlastite politike. S druge strane, ta je sloboda javne vlasti ograničena ustavnim zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava i pravne sigurnosti kao i zahtjevima imanentnima zaštiti imovinskih prava u smislu članka 1. Protokola 1 uz Konvenciju.

Prema Odluci/18. novčana pomoć se ostvaruje od prvog dana idućeg mjeseca nakon podnošenja zahtjeva te se obračunava i isplaćuje kao oblik drugog dohotka. Svakom se korisniku obračunava i isplaćuje jednak iznos novčane pomoći, neovisno o broju djece u obitelji i drugim okolnostima. Pored toga, korisnicima se uplaćuju doprinosi za mirovinsko i zdravstveno osiguranje te se razdoblje korištenja novčane pomoći uračunava u mirovinski staž.

Prema podacima Ureda za demografiju Grada Z. objavljenim u publikaciji Korisnici novčane pomoći za roditelja odgojitelja s kratkom analizom podataka za razdoblje od 2016. do 2019. godine iz siječnja 2020., razvidno je da su od ukupnog broja korisnika 88,1% žene, a 11,9% muškarci. Nadalje, u trenutku ostvarivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 64,9% korisnika bilo je u dobi između 31 i 40 godina, 20,7% u dobi između 41 i 62 godine, a 14,4% u dobi između 19 i 30 godina. Prosječna dob svih korisnika u trenutku ostvarivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja bila je 36,9 godina, pri čemu je prosječna dob muškaraca bila 39,6, a žena 36,5 godina. Korisnici novčane pomoći za roditelja odgojitelja brinu za 16 200 djece. Od ukupnog broja korisnika, 73,2% ih ima troje djece, 18,5% četvero, 6,0% petero, a 2,8% korisnika šestero i više djece. Kad se iz podataka o obrazovnoj strukturi roditelja odgojitelja izdvoje samo podaci koji su bili dostupni odnosno poznati u vrijeme izrade spomenute publikacije dolazimo do sljedećih podataka: 20,5% korisnika je bez završene škole ili s osnovnom školom, 67,9% korisnika ima srednju stručnu spremu, 4,1% korisnika ima višu stručnu spremu, a 7,4% korisnika ima visoku stručnu spremu.

 Što se tiče zaposlenosti i trajanja staža korisnika u vrijeme podnošenja zahtjeva, pribavljeni podaci pokazuju da od ukupnog broja korisnika u trenutku podnošenja zahtjeva 3,7% korisnika nije bilo ranije zaposleno, dok je 57,1% korisnika bilo zaposleno u određenom razdoblju prije podnošenja zahtjeva, a za 39,2% korisnika podaci nisu bili poznati. Od ukupnog broja korisnika koji su ranije bili zaposleni najviše je onih koji imaju 10-15 godina staža (29,4%), zatim slijede oni s 5-10 godina (25,8%) te 15-20 godina staža (15,5%), dok 5,5% korisnika ima preko 20 godina staža.

Glede djelatnosti u kojima su korisnici novčane pomoći bili zaposleni, podaci iz navedene publikacije pokazuju sljedeće: od ukupnog broja korisnika u promatranom razdoblju (4.767), podaci o djelatnostima u kojima su radili prije korištenja novčane pomoći za roditelja odgojitelja dostupni su za 2.978 ili 62,5% korisnika. Od tog broja, prije korištenja novčane pomoći za roditelja odgojitelja 33,6% korisnika bilo je zaposleno u djelatnosti trgovine, slijedi prerađivačka industrija s 13,4%, zatim pružanje smještaja te pripreme i usluživanja hrane (8,7%). U ove tri djelatnosti radilo je 55,7% korisnika, dok je u ostalim djelatnostima radilo 44,1%.

Iz publikacije je nadalje razvidno da je od 8. rujna 2016. do prosinca 2018. od ukupnog broja ispisane djece iz dječjih vrtića (21.085), njih 2.528, odnosno 12,0%, ispisano iz vrtića zbog ostvarenja novčane pomoći za roditelja odgojitelja.

S obzirom na navode kojima podnositelji obrazlažu prijedloge za ocjenu zakonitosti osporavanog općeg akta, Sud će se usmjeriti na učinke osporavane Odluku u dijelu koji podnositelji smatraju spornim. To su odredbe kojima je trajanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja skraćeno s navršene petnaeste godine života djeteta do navršene sedme godine života djeteta te kojima je smanjena visina novčane pomoći nakon 1. svibnja 2022. s dotadašnjih 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Z. za razdoblje I.-VIII. mjesec prethodne godine (a što je, prema podacima koje je Sudu dostavio Grad Z., u travnju 2022. iznosilo mjesečno 5.018,23 kn neto) na 1.000,00 kn neto mjesečno (nakon 1. svibnja 2022.).

Pored navedenoga, valja istaknuti još jednu bitnu okolnost, koje, sudeći po očitovanjima o prijedlozima i ostalim podnescima dostavljenim ovome Sudu, donositelj osporavanog općeg akta nije svjestan.

Roditelj odgojitelj koji na temelju osporavane Odluke nastavi primati novčanu pomoć (u novom iznosu) nema mogućnosti zasnivanja radnog odnosa jer je prema odredbi članka 3. stavka 1. alineje 1. Odluke/18., koja nije izmijenjena osporavanom Odlukom, postojanje radnog odnosa roditelja odgojitelja zapreka za ostvarivanje novčane pomoći i ostaje zapreka sve dok se prima novčana pomoć. Prema toj odredbi Odluke/18., jedan od uvjeta za ostvarivanje novčane pomoći roditelja odgojitelja je da je roditelj odgojitelj nezaposlen u vrijeme podnošenja zahtjeva i dalje neprekidno dok prima novčanu pomoć. S obzirom na navedenu, neizmijenjenu, odredbu Odluke/18. koja propisuje uvjete za ostvarivanje novčane pomoći, a koji uvjet mora biti ispunjen sve dok se prima novčana pomoć, brisanje članka 7. stavka 1. alineje 9. Odluke/18. kojom je bilo propisano da novčana pomoć prestaje danom zasnivanja radnog odnosa roditelja odgojitelja, ne daje uporište za zaključak o kompatibilnosti primanja novčane pomoći roditelja odgojitelja i njegova radnog odnosa.

Rezimirajući naprijed navedeno, Sud utvrđuje da nakon stupanja na snagu osporavane Odluke roditeljima odgojiteljima nije dopušteno istodobno primati novčanu pomoć i biti u radnom odnosu, skraćeno im je maksimalno trajanje novčane pomoći za osam godina (s petnaest na sedam) te smanjen neto iznos novčane pomoći od oko 80%. Pored toga, bitno je naglasiti da je prijelazno razdoblje koje je adresatima osporavane Odluke ostavljeno za prilagodbu novonastalim okolnostima trajalo od objave osporavane Odluke 14. prosinca 2021. do njenog stupanja na snagu 1. svibnja 2022., dakle četiri mjeseca i šesnaest dana.

 Navršavanjem sedam godina života djeteta za koje je ostvarena novčana pomoć, prestaje status roditelja odgojitelja sa svim onim što je taj status donosio. Roditeljima odgojiteljima čija su djeca navršila sedam godina života do stupanja na snagu osporavane Odluke, novčana pomoć prestaje stupanjem na snagu osporavane Odluke.

Roditelji odgojitelji djece predškolske dobi koji su odlučili nastaviti koristiti novčanu pomoć od 1.000,00 kn neto imaju pravo upisati u dječji vrtić dijete ako je dijete u dobi između tri i šest godina, ali im Odluka/18. (u dijelu koji nije izmijenjen osporavanom Odlukom) priječi zapošljavanje sve vrijeme primanja novčane pomoći.

Roditelji odgojitelji čija su djeca predškolske dobi, koji su odlučili prestati koristiti novčanu pomoć i zaposliti se morali su u razdoblju od četiri mjeseca i šesnaest dana pronaći posao i osigurati čuvanje djeteta/djece, bilo u dječjem vrtiću, bilo na drugi, dostupan način.

Roditelji odgojitelji čija su djeca navršila sedam godina života do stupanja na snagu osporavane Odluke ostaju bez statusa roditelja odgojitelja osam godina prije no što je bilo određeno pravomoćnim pojedinačnim aktima donesenim na temelju ranijih odluka.

Ocjenjujući razmjernost skraćivanja trajanja novčane pomoći za roditelje odgojitelje s maksimalnih petnaest na sedam godina, Sud polazi od legitimnih ciljeva koji se novom mjerom žele postići, među kojima je i raspodjela financijskih sredstava Grada Z. predviđenih za mjeru na način koji bi obuhvatio svu djecu Grada Z. (ili barem značajno veći broj djece od broja djece koja su obuhvaćena predmetnom mjerom). Pored toga, Sud ne može zanemariti ni negativne posljedice po društveni i materijalni status roditelja odgojitelja njihovim petnaestogodišnjim izbivanjem s tržišta rada. S obzirom na prosječnu dob korisnika mjere u trenutku stjecanja statusa roditelj odgojitelj (36,9 godina), prosječna bi dob korisnika mjere koji bi koristili novčanu pomoć u maksimalnom trajanju po završetku mjere bila 51,9 godina, uz kraći mirovinski staž i bitno otežano zapošljavanje s posljedicom ovisnosti o ostalim članovima obitelji. Promatrajući ograničenje trajanja novčane pomoći u tom svjetlu, Sud zaključuje da vremensko ograničenje trajanja novčane pomoći za roditelje odgojitelje do školske dobi djeteta, koje uz određene negativne, donosi i pozitivne posljedice za adresate, nije u nesuglasju s načelom razmjernosti.

Glede smanjivanja iznosa novčane pomoći, Sud smatra potrebnim istaknuti da prava koja su usporediva s pravom na novčanu pomoć za roditelje odgojitelje ne uključuju pravo na određeni iznos novčanog davanja, pa čak ni kad je riječ o pravima proizišlim iz određenih plaćanja korisnika prava (npr. doprinosa za mirovinsko osiguranje). Ni Ustav ni Konvencija ne sadrže jamstva na određeni iznos bilo kojeg novčanog davanja pa određeni iznos novčanog davanja ne može biti očekivan. Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave slobodne su u promjenama uređenja pitanja iz svoga samoupravnog djelokruga, uključujući i novčana davanja, radi prilagođavanja gospodarskim i socijalnim prilikama na svom području. Sukladno tome, i eventualni gubitak određenog dijela dotadašnjeg novčanog primanja ne znači narušavanje biti prava na određeno novčano davanje, sve dok je takav eventualni gubitak određenog dijela dotadašnjeg primanja razmjeran (legitimnom) cilju koji se smanjivanjem davanja želi postići.

Ocjenjujući ostavljeno razdoblje prilagodbe korisnicima novčane pomoći koji bi se odlučili za „izlazak iz mjere“ u svjetlu načela razmjernosti, Sud smatra bitnima sljedeće činjenice razvidne iz podataka koje je pribavio od nadležnih tijela u ovom upravnom sporu (Ureda za demografiju Grada Z. iz siječnja 2020., gradonačelnika Grada Z., Državnog zavoda za statistiku): 1. prosječna dob osoba koje su zatražile i ostvarile status roditelja odgojitelja i pripadajuću novčanu pomoć: 36,9 godina 2. spolna struktura korisnika novčane pomoći: 88,1% žene, 11,9% muškarci 3. obrazovna struktura korisnika novčane pomoći: 20,5% bez završene škole ili s osnovnom školom, 67,9% sa srednjom stručnom spremom, 4,1% s višom, a 7,4% s visokom stručnom spremom 4. postotak korisnika koji nije bilo zaposlen prije podnošenja zahtjeva: 3,7% 5. djelatnosti u kojima je bilo zaposleno najviše korisnika prije ostvarivanja pomoći: trgovina, prerađivačka industrija i pružanje smještaja te pripreme i usluživanja hrane 6. broj djece u dobi od tri do šest godina obuhvaćenih mjerom u 2022. godini: 3.537 7. broj slobodnih mjesta u dječjim vrtićima u Gradu Z. na dan 22. svibnja 2022.: 252 mjesta u gradskim vrtićima i 61 mjesto u vjerskim vrtićima 8. projekcije o kapacitetima dječjih vrtića u Gradu Z. za pedagošku godinu 2022./23.: oko 6.500 slobodnih mjesta u gradskim vrtićima i oko 700 mjesta u privatnim i vjerskim dječjim vrtićima Grada Z. 9. broj upisane djece u dječje vrtiće u Gradu Z. u pedagoškoj godini 2020./21.: 37.157 10. planirano povećanje kapaciteta dječjih vrtića u Gradu Z. do kraja 2022.: za 46 skupina djece (oko 650 djece) 11. planirano povećanje kapaciteta dječjih vrtića u Gradu Z. sljedeće dvije pedagoške godine (2022./23. i 2023./24.): za 137 skupina odnosno preko 2.000 djece.

Neovisno o tome što nije postojala niti postoji obveza Grada Z. da zadrži ranije donesenu mjeru u neizmijenjenom obliku, pri testu razmjernosti nove mjere s ciljem koji se novom mjerom želio postići Sud ne smije ispustiti iz vida posljedice osporavane Odluke koje nastupaju za njene adresate.

Promatrajući ukupnost naprijed navedenih promjena uvedenih osporavanom Odlukom, odnosno učinke Odluke koji se protežu na osobe koje su prije stupanja na snagu osporavane Odluke pravomoćnim upravnim aktima ostvarile status roditelja odgojitelja i pripadajuću novčanu pomoć u maksimalnom trajanju do navršene petnaeste godine života djeteta, Sud smatra da je donositelj osporavane Odluke propustio uspostaviti ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporavane Odluke. Ovakav zaključak ovaj Sud temelji, prije svega, na ocjeni da je razdoblje koje je adresatima osporavane Odluke ostavljeno za prilagodbu novonastalim okolnostima prekratko odnosno da je ukupnošću posljedica koje su nastale osporavanom Odlukom i trajanjem razdoblja prilagodbe novoj mjeri adresatima osporavane Odluke nametnut prekomjeran teret.

Taj je teret, prema mišljenju Suda, bilo moguće svesti u prihvatljive okvire uvođenjem određenih kompenzacijskih mjera koje bi ublažile negativne posljedice osporavane Odluke za njene adresate, a koje mjere su u konkretnom slučaju izostale. Moguće kompenzacijske mjere ovise o ciljevima koji su se novom mjerom željeli postići. Dugoročno smanjivanje financijskog opterećenja Grada Z. moguće je postići zaustavljanjem priljeva novih korisnika mjere (što je i učinjeno novelom Odluke/18. iz kolovoza 2021.). Brže postizanje istog cilja moguće je, primjerice, promjenom pravne naravi pomoći za roditelja odgojitelja na način da to postane socijalna, neoporeziva, naknada uz uspostavu dohodovnih razreda. Nadalje, postoji mogućnost produljenja trajanja pomoći za novorođeno dijete do 18. godine života, kao univerzalne pomoći, usporedive s dječjim doplatkom. Postojala je (i postoji) mogućnost postepenog uvođenja nove mjere odnosno modifikacije postojeće mjere na način da razdoblje prilagodbe traje dulje vrijeme, a u kojem će se razdoblju postepeno (svake godine ili u drugim intervalima) smanjivati prava određenoj skupini korisnika (roditelja odgojitelja), bilo u trajanju, bilo u visini novčane pomoći (ili oboje) ili pak propisati jedinstven trenutak stupanja na snagu nove mjere, koji bi u tom slučaju trebao biti bitno kasniji od onoga koji je određen osporavanom Odlukom.

Slijedom svega iznesenoga, Sud je na temelju članka 86. stavka 3. ZUS-a, odlučio kao u točki I. izreke. 1

Osporavana Odluka, u skladu s člankom 86. stavkom 4. ZUS-a, prestaje važiti danom objave ove presude u „Narodnim novinama“.

Budući da je Sud donio meritornu odluku o zakonitosti osporavane Odluke, valjalo je staviti izvan snage rješenje Suda kojim je obustavio izvršenje osporavane Odluke od dana stupanja na snagu osporavane Odluke do donošenja odluke o zakonitosti osporavane Odluke. Stoga je odlučeno kao u točkama II. i III. izreke.

U odnosu na zahtjev podnositelja za naknadu troškova spora valja istaknuti da se prema višekratno iskazanom stajalištu ovoga Suda, članak 79. ZUS-a ne primjenjuje u objektivnom upravnom sporu jer je predmet tog spora primarno ocjena objektivne zakonitosti, a ne povreda subjektivnih prava građana. Stoga je odlučeno kao u točki IV. izreke."

Josip Petković, dipl. pravnik