Izgon stranaca zbog prijetnje za javni poredak s osvrtom na zaštitu obiteljskog života

Načelna stajališta Ustavnog suda o uporabi tajnih podataka u postupcima izgona stranaca

U postupku radi protjerivanja stranca zbog toga što predstavlja prijetnju za javni poredak ili za nacionalnu sigurnost nadležno upravno tijelo, u skladu s člankom 5. Zakona o strancima, ovlašteno je od Sigurnosno-obavještajne agencije (u daljnjem tekstu: SOA) zatražiti utvrđivanje razloga koji predstavljaju navedene prijetnje.

O rezultatima provedene sigurnosne provjere SOA dostavlja neobrazloženo mišljenje sastavljeno u skladu s člankom 41. Zakona o sigurnosnim provjerama. Podaci na temelju kojih je SOA donijela svoje mišljenje klasificirani su.

Zato što svoju odluku donosi na temelju mišljenja drugog tijela iz sustava izvršne vlasti donesenog na temelju klasificiranih i nadležnom upravnom tijelu nepoznatih podataka, učinkovitu zaštitu prava stranke u postupku u smislu članka 6. stavka 2., članka 8., članka 30. stavka 1., članka 47. stavaka 1. i 2., članka 58. stavka 1., članka 84. stavka 1. i članka 98. stavaka 1. i 5. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj 47/09.- u daljnjem tekstu: ZoUP:47/09) nadležno upravno tijelo može osigurati isključivo pod uvjetom da za državne službenike u čiji djelokrug ulazi odlučivanje u smislu članka 106. i članka 180. stavaka 1., 2. i 4. Zakona o strancima, zatraži i dobije certifikat za pristup klasificiranim podacima u smislu članka 18. stavka 2. Zakona o tajnosti podataka ("Narodne novine" br. 79/07. i 86/12.) i potom ostvari uvid u te podatke.

U tom slučaju nadležno upravno tijelo će u obrazloženju svojih rješenja biti u mogućnosti iznijeti i obrazložiti, u mjeri u kojoj to dopušta zahtjev zaštite javnog (općeg) interesa (v. primjerice članak 6. stavke 1. i 3., članak 11. stavak 2. i članak 84. stavak 1. ZoUP-a:47/09), relevantne i dostatne razloge odlučujuće za donošenje odluke, koje stranka potom može s uspjehom osporiti u upravom sporu.

Stoga se nameće zaključak da u upravnom postupku pokrenutom radi protjerivanja stranca zbog toga što predstavlja prijetnju za javni poredak ili za nacionalnu sigurnost nije, pod gore navedenim uvjetima, osigurana učinkovita zaštita prava stranke u postupku na kontradiktoran postupak, iznošenje dokaza koji joj idu u prilog i da bude upoznata sa suprotnim dokazima i očitovanjima i stavi primjedbe na njih.

Ta zaštita u tom slučaju mora biti osigurana u upravnom sporu (sporu pune jurisdikcije) koji protjerani stranac može pokrenuti protiv rješenja drugostupanjskog upravnog tijela (v. članak 3. stavak 1. točku 1. Zakona o upravnim sporovima /"Narodne novine" br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. - odluka i rješenje USRH broj: U-I-2753/2012 i dr. i 29/17.; u daljnjem tekstu: ZUS/).

Naime, u smislu članka 20. Zakona o tajnosti podataka, u okviru obavljanja poslova iz svojeg djelokruga, suci imaju pristup klasificiranim podacima bez prethodnog izdavanja certifikata te su stoga u presudi donesenoj u prvostupanjskom upravnom sporu u mogućnosti iznijeti i obrazložiti razloge koji su bili odlučujući za donošenje rješenja nadležnog upravnog tijela o protjerivanju stranca zbog toga što predstavlja prijetnju za javni poredak ili za nacionalnu sigurnost.

Te razloge protjerani stranac potom može pobijati žalbom protiv prvostupanjske presude.

Ipak, Ustavni sud ističe da, iako pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava podrazumijeva pravo na kontradiktoran postupak u kojemu stranke moraju imati priliku ne samo iznijeti sve dokaze potrebne da bi uspjele sa svojim zahtjevima, nego i saznati za sve činjenice i predložene dokaze ili dostavljena očitovanja, te staviti primjedbe na njih, kako bi mogle utjecati na odluku suda, pravo na otkrivanje relevantnih činjenica i dokaza nije apsolutno.

To je pravo moguće ograničiti zakonom radi zaštite slobode i prava drugih ljudi, te pravnog poretka, javnog morala i zdravlja (v. članak 16. stavak 1. Ustava).

U svim sudskim postupcima moguće je postojanje suprotstavljenih interesa pojedinca i zaštite gore navedenih vrijednosti, u čiji doseg ulaze na primjer nacionalna sigurnost ili potreba za zaštitom svjedoka kojima prijeti opasnost ili za čuvanjem tajnosti policijskih metoda istraživanja kaznenih djela ili metoda postupanja obavještajne službe, zaštita identiteta izvora podataka, zaštita od utjecaja na svjedoke ili potreba očuvanja temeljnih prava druge osobe ili zaštite drugog važnog javnog (općeg) interesa, koji se moraju odvagnuti u odnosu na prava pojedinca u pitanju (primjerice prava propisana člankom 6. stavkom 1. i člankom 60. stavcima 1. i 4. ZUS-a).

Međutim, dopuštene su samo one mjere koje su strogo potrebne (koje su nužne i razmjerne legitimnom cilju koji se nastoji ostvariti - v. članak 16. stavak 2. Ustava), pri čemu poteškoće s kojima je, zbog ograničenja svojih prava, suočen pojedinac moraju imati dostatnu protutežu u postupcima koje provode tijela sudbene vlasti u svrhu osiguravanja prava na pravično suđenje.

Kada potreba za uskraćivanjem određenih podataka predstavlja osobito značajan aspekt predmeta, ipse dixit tvrdnja tijela izvršne vlasti ne može zamijeniti pravo pojedinca da iznese svoj slučaj pred nadležno tijelo sudbene vlasti kako bi se utvrdila činjenična i pitanja materijalnog prava.

Radi povećanja povjerenja javnosti, neovisno o zakonom propisanom ograničenju pristupa klasificiranim podacima, postupak pred nadležnim tijelom sudbene vlasti koje u cijelosti ispunjava zahtjeve neovisnosti i nepristranosti, mora zadovoljiti zahtjev ispitivanja, ocjene i (s obzirom na okolnosti pojedinog slučaja) dostatnog obrazlaganja osnovanosti relevantnih razloga obiju stranaka uzimajući u obzir sve dokaze, bilo da se radi o dokumentaciji ili drugom dokazu. Naime, činjenica da je nadležno sigurnosno obavještajno tijelo ocijenilo da određene aktivnosti konkretne osobe predstavljaju ozbiljnu prijetnju nekom aspektu nacionalne sigurnosti ne znači da je ona automatizmom ostala bez zaštite koju ustavnopravni poredak Republike Hrvatske jamči svim osobama u nadležnosti njenog pravnog poretka.

Zaštita obiteljskog života kod protjerivanja stranaca (načelna stajališta)

Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u predmetu Unuane protiv Ujedinjenog Kraljevstva (br. 80343/17, §§ 70. - 76., presuda od 24. studenoga 2000.) u vezi prava na poštovanje obiteljskog života zajamčenog člankom 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda iznio je načelna stajališta prema kojima je država ovlaštena, u smislu međunarodnog prava i njezinih ugovornih obveza, kontrolirati ulazak i boravak stranaca na njezinom teritoriju.

Nadalje, Konvencija ne jamči pravo stranca na ulazak i boravak u određenoj državi i u ostvarivanju zadaće održavanja javnog reda države ugovornice su ovlaštene prognati stranca osuđenog zbog počinjenja kaznenih djela.

Međutim, njihove odluke u tom području, ako predstavljaju miješanje u prava zajamčena stavkom 1. članka 8. Konvencije, moraju biti u skladu sa zakonom i nužne u demokratskom društvu, tj. opravdane postojanjem prevladavajuće društvene potrebe i, osobito, razmjerne legitimnom cilju koji se nastoji ostvariti.

Navedena načela primjenjuju se bez obzira je li stranac ušao u državu kao odrasla ili vrlo mlada osoba, ili je možda u njoj rođen.

Nadalje, iako članak 8. Konvencije ne sadrži apsolutno pravo bilo koje kategorije stranaca da ne budu protjerani, praksa ESLJP-a pokazuje da postoje okolnosti u kojima protjerivanje stranca ima za svoju posljedicu povredu članka 8. Konvencije.

Relevantni kriteriji za procjenu je li protjerivanje bilo nužno u demokratskom društvu i razmjerno cilju koji se nastoji ostvariti su sljedeći:

- priroda i ozbiljnost djela koje je podnositelj počinio;

- duljina podnositeljevog boravka u državi iz koje se protjeruje;

- vrijeme proteklo od počinjenja djela i ponašanja podnositelja tijekom tog perioda;

- državljanstvo umiješanih osoba;

- podnositeljeve obiteljske prilike, kao što je duljina trajanja braka i ostali čimbenici koji pokazuju jačinu obiteljskog života bračnih partnera;

- je li podnositeljeva bračna partnerica/partner bila/bio svjestan počinjenja djela u trenutku kada je ušla/ušao u obiteljsku vezu;

- ima li djece u braku i ako da koje su dobi;

- ozbiljnost poteškoća koje će vjerojatno imati podnositeljeva bračna partnerica/bračni partner u državi u koju se podnositelj protjeruje;

- najbolji interes i dobrobit djece, osobito ozbiljnost poteškoća koju će vjerojatno imati bilo koje podnositeljevo dijete u državi u koju se podnositelj protjeruje i

- čvrstoća društvene, kulturne i obiteljske povezanosti s državom iz koje se podnositelj protjeruje i s državom u koju se podnositelj protjeruje.

Svi gore navedeni čimbenici moraju se uzeti u obzir u slučajevima koji se tiču trajno nastanjenih doseljenika kojih je protjerivanje i isključenje posljedica osude zbog počinjenja kaznenih djela.

Države ugovornice uživaju određenu slobodu procjene u pogledu postojanja nužnosti u demokratskom društvu i razmjernosti takvih mjera legitimnom cilju. Međutim, ta sloboda procjene je usko povezana s europskim nadzorom, a ESLJP je ovlašten dati konačnu ocjenu o tome je li mjera protjerivanja u skladu s člankom 8. Konvencije.

Predmet broj: U-III-4820/2020 

U tom predmetu odluka o usvajanju ustavne tužbe donesena je 22. prosinca 2021. Podnositelj, rođen 1997. u Bosni i Hercegovini, podnio je 20. kolovoza 2018. zahtjev za produljenje privremenog boravka u Republici Hrvatskoj u svrhu spajanja obitelji kao člana obitelji hrvatske državljanke Z. N-S.. Tada je imao status stranca na privremenom boravku u Republici Hrvatskoj, te je izjavio da je u braku s hrvatskom državljankom u kojem imaju dvoje maloljetne djece i želi nastaviti živjeti u M. sa svojom obitelji, te da je zaposlen u trgovačkom društvu u suvlasništvu supruge koja se bavi građevinskim radovima i iznajmljivanjem apartmana tijekom turističke sezone.

Prvostupanjsko tijelo je odbilo zahtjev podnositelja i prognalo ga iz Republike Hrvatske jer je utvrdilo prepreku iz članka 54. stavka 1. točke 6. Zakona o strancima, utvrdivši da podnositelj predstavlja opasnost za javni poredak, nacionalnu sigurnost ili javno zdravlje jer su postojale dvije potvrđene optužnice protiv podnositelja zbog počinjenja kaznenog djela iz čl. 236. st.1. KZ/11 i  radi počinjenja kaznenog djela iz čl. 326. st.1 KZ/11.

Upravni sud u Splitu je odbio tužbu podnositelja i potvrdio osporene upravne akte, potvrđujući utvrđeno činjenično stanje i primjenu mjerodavnog prava. U vezi sigurnosne provjere taj sud navodi: "Premda se po mišljenju ovog suda, a glede rezultata sigurnosne provjere u obrazloženju rješenja moraju iznijeti dovoljno jasni razlozi iz kojih se može zaključiti na temelju čega je zaključeno da stranka, između ostalog, predstavlja opasnost za nacionalnu sigurnost., a što je u konkretnom slučaju izostalo, valja reći kako se prvostupanjsko, kao i prvostupanjsko rješenje uz okolnost postojanja sigurnosne zapreke, poziva i na činjenicu da su protiv tužitelja pokrenuti kazneni postupci, odnosno da je potvrđena optužnica za djela iz čl. 236. i 326. Kaznenog zakona.  S obzirom na tu okolnost, posebice s obzirom na prirodu djela koje se tužitelju stavlja na teret (čl. 326.st.1. Kaznenog zakona), to i ovaj sud drži kako je prvostupanjsko tijelo pravilno pozivom na odredbu čl. 56. st.1. toč. 6. odbilo zahtjev tužitelja za produženjem privremenog boravka, odnosno da je pravilni postupio tuženik kada je odbio žalbu tužitelja."

U odnosu na primjenu klasificiranih podataka, drugostupanjski sud navodi: "Ovaj Sud nalazi da nije osnovan ni žalbeni prigovor tužitelja da se nezakonitost postupanja upravnih tijela i prvostupanjskog suda ogleda u činjenici da tužitelju nije bilo omogućeno pregledati sadržaj klasificiranih podataka koji su temelj donošenja pobijane odluke. To stoga što se upravna tijela u svojim odlukama, pored okolnosti postojanja sigurnosne zapreke, pozivaju i na činjenicu da su protiv tužitelja pokrenuti kazneni postupci s potvrđenim optužnicama za kaznena djela iz članka 236. stavka 1. i članka 326. stavka 1. KZ/11, koja s obzirom na prirodu tih djela, osnovano upućuju na zaključak da tužitelj ne ispunjava pretpostavku iz članka 54. stavka 1. točke 6. Zakona za odobrenje privremenog boravka, kako to pravilno obrazlaže i prvostupanjski sud."

U ustavnoj tužbi podnositelj je osporavao primjenu klasificiranih podataka, podataka o optužnicama, te posebno istaknuo da su implikacije pobijanih presuda dalekosežne jer nije vođeno računa da ima suprugu i dvoje djece hrvatske državljane, te da su članovi uže obitelji kolateralne žrtve.

Ustavni sud, imajući u vidu naglasak stavljen u upravnom postupku na opasnost podnositelja za nacionalnu sigurnost, je ocijenio da negativno mišljenje SOA-e, kao i podaci u klasificiranom spisu navedene agencije, predstavljaju značajan aspekt predmeta. Dakle, nadležno upravno tijelo je upravno rješenje donijelo bez da je iskoristilo navedene postupovne mehanizme i bez da je upoznato s razlozima zbog kojih je SOA dala negativno mišljenje. Navedene propuste nije ispravilo drugostupanjsko upravno tijelo.

Stoga Ustavni sud ocjenjuje da u upravnom postupku podnositelju nije omogućena efikasna zaštita njegovih prava u odnosu na razlog opasnosti podnositelja za nacionalnu sigurnost. U prvostupanjskom upravnom sporu prvostupanjski sud nije pribavio i (izvan rasprave i bez prisutnosti stranaka) izvršio uvid u spis predmeta SOA-e, a to nije učinio ni Visoki upravni sud.

U tom pogledu Ustavni sud ocjenjuje da stupanj tajnosti spisa SOA-e, sam po sebi, nije dostatan da razlozi zaštite prava podnositelja prevagnu nad razlozima zaštite javnog (općeg) interesa u pitanju, pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava postavlja pred tijela sudbene vlasti zahtjev uspostave dostatne postupovne protuteže u svrhu osiguravanja navedenog Ustavom zajamčenog prava u svakom pojedinom slučaju (u pogledu uspostave dostatne protuteže. Na sudu je da ispita osnovanost razloga zbog kojih je SOA dala negativno mišljenje.

U konkretnoj pravnoj stvari, prvostupanjski sud u obrazloženju prvostupanjske presude istaknuo je da opasnost podnositelja za nacionalnu sigurnost nije jedini razlog za protjerivanje. Naime, prvostupanjski sud je posebno naznačio da je u konkretnom slučaju razlog za protjerivanje podnositelja prijetnja za javni poredak koja proizlazi iz njegove kriminalne aktivnosti (podignute dvije pravomoćne optužnice za teža kaznena djela), zbog koje se vode dva kaznena postupka.

Stoga je Ustavni ocijenio da u obrazloženju presuda nisu barem sumarno ili općenito iznesene okolnosti koje upućuju na opasnost podnositelja za nacionalnu sigurnost na temelju uvida suda u spis SOA-e. Ustavni sud stoga je utvrdio da je osporenim odlukama podnositelju povrijeđeno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Predmet U-III-2602/2019

U tom predmetu ustavna tužba je usvojena odlukom od 26. listopada 2021. Podnositelj iz tog predmeta (državljanin Republike Kosovo) u Republici Hrvatskoj stalno boravi od 1983. godine, nikada nije bio u stalnom radnom odnosu već se bavio prodajom voća i povrća, u Republici Hrvatskoj nema nekretnina u vlasništvu, a u Hrvatskoj mu žive supruga i troje odrasle djece.

Podnositelju je upravnim aktima odbijeno produljenje privremenog boravka u Republici Hrvatskoj na temelju istih razloga, jer je Sigurnosno-obavještajna agencija procijenila da postoje zapreke za stalni boravak, vezane za nacionalnu sigurnost, a podnositelj je dva puta pravomoćno osuđen za kaznena djela, te odslužio zatvorsku kaznu.

U postupku upravna tijela nisu ispitala obiteljsku situaciju podnositelja već su se oslonila na nalaz Centra za socijalnu skrb koji je nastao za vrijeme boravka podnositelja u zatvoru. 

Ustavni sud je utvrdio da je u konkretnom slučaju podnositelj tijekom upravnog postupka i tijekom upravnog spora dao isticanjem odgovarajućih žalbenih prigovora upravnim tijelima i upravnim sudovima priliku da taj prigovor ispitaju i na njega odgovore.

Iz obrazloženja upravnih rješenja razvidno je da su upravna tijela utvrdila da podnositelj (koji ima status stranca na stalnom boravku) od 1983. godine stalno boravi u Republici Hrvatskoj, da u skladnom braku s hrvatskom državljankom ima troje djece (koja su hrvatski državljani), da je njegova obitelj emocionalno povezana, da redovito kontaktira sa svojom rodbinom u Saveznoj Republici Njemačkoj, Republici Kosovo i Švicarskoj Konfederaciji, da u Republici Kosovo posjeduje zemljište i da je u dva navrata počinio kvalificirana kaznena djela vezana uz zlouporabu opojnih droga.

Međutim, upravna tijela, iako su u obrazloženjima svojih rješenja upozorila na prijetnju koju zbog počinjenja navedenih kaznenih djela podnositelj predstavlja za javni poredak, pri odlučivanju o nužnosti protjerivanja podnositelja u konkretnom slučaju nisu uzela u obzir ni prirodu ni ozbiljnost tih kaznenih djela, a ni ostale čimbenike navedene u praksi ESLJP-a, nego su svoje odluke u odlučnoj mjeri utemeljila na neobrazloženom mišljenju SOA-e o postojanju opasnosti za nacionalnu sigurnost.

Za razliku od njih upravni sudovi svoje odluke utemeljili su u dostatnoj mjeri na prijetnji koju podnositelj predstavlja za javni poredak, zbog prirode i ozbiljnosti kaznenih djela koja je počinio. Međutim, pri tome nisu uzeli u obzir i ostale čimbenike navedene u navedenoj presudi ESLJP-a, odnosno nisu proveli test nužnosti u demokratskom društvu, nego su paušalno otklonili podnositeljeve prigovore kojima upire na povredu jamstva štovanja i pravne zaštite obiteljskog života propisanog člankom 35. Ustava. Stoga ej utvrđena povreda tog ustavnog prava.

U odnosu na uporabu klasificiranih podataka u tom postupku Ustavni sud je utvrdio da upravna tijela, osim pozivanja na negativno mišljenje SOA-e (u pogledu opasnosti podnositelja za nacionalnu sigurnost) navode i razloge koji upućuju na to da podnositelj predstavlja prijetnju za javni poredak, tj. počinjenje kaznenih djela koja su utvrđena pravomoćnim kaznenim presudama s višestrukim kaznama zatvora.

Stoga je Ustavni sud ocijenio da težina istovrsnih kaznenih djela zbog počinjenja kojih je podnositelju dva puta izrečena kazna zatvora, te kaznenog djela sudjelovanja u zločinačkom udruženju, kao i duljina izrečenih kazni zatvora, upućuje na to da podnositelj kontinuirano predstavlja prijetnju za javni poredak, dostatnu za postupanje u skladu s člankom 106. točkom 1. u vezi s člankom 180. stavkom 4. točkom 1. Zakona o strancima.

Ustavni sud je stoga ocijenio da, bez obzira na stavljanje naglaska u upravnom postupku na postojanje opasnosti podnositelja za nacionalnu sigurnost, negativno mišljenje SOA-e nije bilo jedini i odlučni razlog za protjerivanje podnositelja. Stoga je utvrđeno da ovom podnositelju nije povrijeđeno pravo na pravično suđenje.

Zaključno

Kod protjerivanja stranaca i produljivanja boravka zbog spajanja obitelji nadležna tijela dužna su u samom postupku ispitati obiteljsku situaciju stranaca, te ocijeniti je li odluka o njihovom udaljenju iz državnog područja Republike Hrvatske u suprotnosti s njihovim pravima na zaštitu obiteljskog života.

U odnosu na zaštitu javnog poretka u upravnom sporu stranci moraju moći u odnosu na prikupljene klasificirane podatke ostvariti pravo da se pred tijelima sudbene vlasti uspostavi dostatna postupovna protuteža između stranaka u svrhu osiguravanja Ustavom zajamčenog prava na pošteno suđenje u svakom pojedinom slučaju.

dr. sc. Robert Peček