Navedeno stajalište glasi: "Kada je presudom upravnog suda ili Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poništeno rješenje javnopravnog tijela i predmet vraćen na ponovni postupak, svaka stranka snosi svoje troškove."
U ovom radu dat ćemo prikaz stajališta Ustavnog suda iz te odluke.
Naknada troškova stranaka u upravnom sporu
Naknada troškova stranaka u upravnom sporu prvotno je bila uređena člankom 79. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10.), koji je glasio:
"Članak 79.
(1) Troškove spora čine izdaci učinjeni u tijeku ili u povodu spora. Troškovi spora obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba koje imaju pravo na zakonom propisanu naknadu.
(2) Svaka stranka prethodno sama podmiruje troškove koje je prouzročila svojim radnjama, osim ako zakonom nije drukčije propisano. Troškovi proizašli iz poduzimanja radnji po službenoj dužnosti suda predujmljuju se iz sredstava suda.
(3) Stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Ako stranka djelomično uspije u sporu, sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu.
(4) Stranka koja je povukla tužbu, žalbu ili drugi prijedlog koji je prouzročio troškove drugim strankama snosi troškove i tim strankama.
(5) Pri odlučivanju koji će se troškovi stranci nadoknaditi sud će uzeti u obzir samo troškove koji su bili potrebni radi vođenja spora."
Ta je odredba izmijenjena člankom 17. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 143/12.), te je u upravnim sporovima svaka stranka snosila svoje troškove.
Izmijenjeni članak 79. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10. i 143/12.) ukinut je odlukom Ustavnog suda broj: U-I-2753/2012 (u daljnjem tekstu: ukinuti članak 79. ZUS-a). Ustavni sud odredio je prestanak važenja ukinutog članka 79. ZUS-a s 31. ožujkom 2017.
Nakon toga, članak 79. Zakona o upravnim sporovima izmijenjen je člankom 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 29/17. - stupio na snagu 1. travnja 2017., a danas na snazi), koji glasi:
"Članak 2.
Članak 79. mijenja se i glasi:
(1) Troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni u tijeku ili u povodu spora. Troškovi spora obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba koje imaju pravo na zakonom propisanu naknadu.
(2) Vrijednost predmeta spora smatra se neprocjenjivom.
(3) Svaka stranka prethodno sama podmiruje troškove koje je prouzročila svojim radnjama, osim ako zakonom nije drukčije propisano. Troškovi proizašli iz poduzimanja radnji po službenoj dužnosti suda predujmljuju se iz sredstava suda.
(4) Stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Ako stranka djelomično uspije u sporu, sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu.
(5) Stranka koja je povukla tužbu, žalbu ili drugi prijedlog koji je prouzročio troškove drugim strankama snosi troškove i tim strankama.
(6) O troškovima spora sud može odlučiti zajedno s odlukom o glavnoj stvari ili posebnim rješenjem u roku od 15 dana od dana objave presude.
(7) Protiv rješenja iz stavka 6. ovoga članka žalba je dopuštena."
Postupak upravnog spora i prigovori podnositelja ustavne tužbe
U upravnom sporu koji je prethodio ustavnosudskom postupku, Upravni sud u Splitu je poništio prvostupanjsko i drugostupanjsko rješenje kojim je bila odobrena rekonstrukcija zgrade u Hvaru, te je ujedno odredio (točka 3. izreke presude) da svaka stranka snosi svoje troškove, pozivom na navedeni zaključak sjednice sudaca Visokog upravnog suda od 18. veljače 2018.
Podnositelji su isticali da je osporenom točkom 3. presude Upravnog suda u Splitu povrijeđeno načelo vladavine prava te pravo na pristup sudu jer je odbijen njihov zahtjev za naknadu troškova upravnog spora, uključujući i troškove građevinskog vještačenja provedenog tijekom upravnog spora. Navode da je upravni spor zaseban spor koji se vodi pred nadležnim upravnim sudom, te je za dosuđivanje troškova relevantan jedino uspjeh ili neuspjeh stranaka upravo u tom konkretnom sudskom sporu. Ističu da kad neka od stranaka uspije u konkretnom upravnom sporu sud joj je dužan dosuditi sve opravdane troškove koji su nastali tijekom tog spora. Stoga su smatrali da je neosnovano stajalište prema kojem bi svaka stranka, u slučaju kada je presudom poništeno rješenje javnopravnog tijela i predmet vraćen na ponovni postupak, trebala sama snositi svoje troškove jer je stranka (tužitelj) u tom sporu uspjela već samim donošenjem odluke kojom se tužbeni zahtjev usvaja i pobijano rješenje poništava. Osim toga, podnositelji postavljaju pitanje na koji bi način u tom ponovljenom upravnom postupku uopće mogli ostvariti troškove koji im pripadaju, jer troškove upravnog spora može dosuditi samo sud, a ne javnopravno tijelo koje vodi upravni postupak. Dakle, ako se predmet okonča u upravnom postupku, a ne pred upravnim sudom, što je po prirodi stvari čest slučaj, opravdani troškovi nastali tijekom spora više se ne mogu ostvariti jer takav pravni put ne postoji.
Dopuštenost ustavne tužbe
Prigovore podnositelja u pogledu odluke o troškovima postupka Ustavni sud razmotrio je s aspekta eventualne povrede prava na pristup sudu, jednog od aspekata prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.
Ustavni sud je napomenuo da kada su u pitanju odluke redovnih sudova o troškovima postupka, u pravilu, ne prihvaća svoju nadležnost da o njima odlučuje jer odluka o troškovima postupka, prema ustaljenoj praksi Ustavnog suda, ne predstavlja pojedinačni akt u smislu članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) u povodu kojih bi Ustavni sud bio nadležan pružiti ustavnosudsku zaštitu (v. primjerice rješenje broj: U-III-7417/2014 od 8. prosinca 2014.).
Međutim, Ustavni sud je podsjetio da je u odluci broj: U-III-4029/2013 od 19. prosinca 2017. primjenom stajališta Europskog suda za ljudska prava iz predmeta Klauz protiv Hrvatske (br. 28963/10, presuda od 18. srpnja 2013.) i Cindrić i Bešlić protiv Hrvatske (br. 72152/13, presuda od 6. rujna 2016.), kao i na stajališta Ustavnog suda zauzetog u rješenju broj: U-I-3004/2014 od 6. lipnja 2017., uzimajući u obzir sve okolnosti tog slučaja, ocijenio ustavnopravno relevantnima prigovore podnositelja u pogledu odluke o troškovima postupka te ocijenio da oni mogu biti raspravljeni pred Ustavnim sudom kao prigovori ograničenja prava na pristup sudu i prava vlasništva.
Zbog navedenog, a uzimajući u obzir sve osobite okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud ocijenio je ustavnopravno relevantnima prigovore podnositelja u pogledu odluke o troškovima upravnog spora te je ocijenio da oni mogu biti raspravljeni pred Ustavnim sudom kao prigovori ograničenja prava na pristup sudu.
Stajališta ustavnog suda
U ovom ustavnosudskom postupku bilo je potrebno odgovoriti na pitanje je li podnositeljima povrijeđeno pravo na pristup sudu zbog toga što im je uskraćeno pravo na naknadu troškova upravnog spora primjenom zaključka Visokog upravnog suda.
Ustavni sud bavio se već pitanjem uskraćuje li se zakonodavnim rješenjem o naknadi troškova u upravnom sporu pravo na pristup sudu u predmetu broj: U-I-2753/2012. U tom je predmetu donio odluku te naveo sljedeće:
"Upravni spor u pravilu pokreće pojedinac protiv akta ili mjere koju poduzima država. U takvom postupku mora mu se omogućiti korištenje svim dokaznim sredstvima, koja, sama po sebi, iziskuju posebne troškove. (...)10. Promatrajući način organizacije upravnog spora u dva stupnja, nameće se ocjena da takav postupak ne može biti pravičan ukoliko se ne osigura da stranka koja spor izgubi protivnoj stranci plati troškove postupka, koji su, u biti, izazvani nezakonitim aktom ili postupanjem države ili javnopravnih tijela."
Ustavni sud je također utvrdio da je nakon te odluke Ustavnog suda zakonodavac izmijenio članak 79. ZUS-a te su važećim člankom 79. ZUS-a propisana osnovna načela za naknadu troškova upravnog spora po kojima stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora. Međutim, ako stranka djelomično uspije u sporu sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu.
Dakle, temeljno načelo priznavanja prava na naknadu troškova spora je načelo uspjeha u sporu (načelo causae).To podrazumijeva da stranka ima pravo, ovisno o uspjehu u upravnom sporu, na naknadu opravdanih troškova. Drugim riječima, to znači da po okončanju upravnog spora stranka ne može biti "na gubitku" u pogledu troškova koji su joj nastali u upravnom sporu koji je pokrenula radi zaštite njezinih prava i pravnih interesa povrijeđenih nezakonitom odlukom javnopravnog tijela i u kojem je uspjela.
U konkretnom slučaju, Upravni sud u Splitu po tužbi podnositelja poništio je drugostupanjski i prvostupanjski upravni akt i predmet vratio prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak. Dakle, sa svoje je pozicije podnositelj uspio u upravnom sporu jer su osporeni akti poništeni. Međutim, odlučujući o troškovima upravnog spora, Upravni sud u Splitu nije primijenio važeći članak 79. ZUS-a, već zaključak sjednice sudaca Visokog upravnog suda od 12. veljače 2018. Posljedica primjene tog zaključka, u konkretnom slučaju, kao i u drugim slučajevima kada nadležni upravni sud poništi upravni akt i predmet vrati na ponovni postupak, jest ta da stranka, iako je uspjela u sporu ostaje uskraćena za naknadu opravdanog troška koji joj je nastao tijekom tog spora. Stranka se naime nalazi u situaciji da je upravni spor što se tiče merituma pravomoćno okončan, ona je uspjela jer je nadležni upravni sud poništio odluku javnopravnog tijela i predmet vratio tom tijelu na ponovni postupak.
Prema tome, proizlazi da primjena zaključka Visokog upravnog suda u konkretnom slučaju, kao i u drugim sličnim slučajevima, za stranke znači da im je uskraćeno pravo na pristup sudu.
Slijedom navedenog, Ustavni sud je zaključio da navedeni zaključak sjednice sudaca Visokog upravnog suda od 12. veljače 2018., koji je primijenjen u konkretnom slučaju, proizvodi učinke usporedive s onima koje je proizvodio ukinuti članak 79. ZUS-a. Takav učinak u suprotnosti je sa stajalištem Ustavnog suda izraženim u odluci broj: U-I-2753/2012, prema kojem postupak ne može biti pravičan ako se ne osigura da stranka koja spor izgubi plati protivnoj stranci troškove postupka koji su, u biti, izazvani nezakonitim aktom ili postupanjem države ili javnopravnih tijela.
Ustavni sud je, osim toga, utvrdio da je i zaključak Visokog upravnog suda u izravnoj suprotnosti i s člankom 79. ZUS-a/10-17 koji jasno propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Stoga zaključak Visokog upravnog suda, uz nepoštovanje odluke Ustavnog suda broj: U-I-2753/2012, na ustavnopravno neprihvatljiv način interpretira jasnu odredbu zakona na štetu prava pojedinaca.
dr. sc. Robert Peček
