U jednoj novijoj odluci Ustavnog suda dorađena su i dijelom izmijenjena stajališta u svezi potrebe provođenja vještačenja u upravnom postupku u vezi prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja. To stoga jer su vještačenja provedena u upravnom postupku od institucije koja je neovisna od upravnog tijela koje je donijelo upravni akt, a sama stranka nema novog dokaza koji nije bio već razmotren u upravnom postupku.
O dosadašnjim stajalištima i praksi Ustavnog suda, te o najnovijem razvoju te prakse raspravit ćemo u ovom radu.
Pravo na pravično suđenje i ravnopravnost stranaka upravnoga spora
Sadržaj ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava ograničen je na postupovna jamstva pravičnog suđenja. Ustavni sud, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak, promatran kao jedinstvena cjelina, bio vođen na način koji je podnositelju osigurao pravično suđenje.
Da bi zakonske odredbe kojima je uređen pravni položaj stranaka u postupcima pred sudom udovoljile zahtjevima koji proizlaze iz sadržaja članka 29. stavka 1. Ustava, taj pravni položaj mora biti uravnotežen, odnosno sudovi u postupku moraju osigurati jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava. Načelo jednakosti sredstava, u smislu pravične ravnoteže među strankama, čini jedan od bitnih konstitutivnih elemenata prava na pravično suđenje. Ustavno pravo na pravičan postupak u sebi sadrži i obvezu sudova svakoj stranci u postupku dati mogućnost iznošenja činjenica na kojima temelji određeni zahtjev za sudskom zaštitom, na način koji je ne stavlja u položaj očite neravnopravnosti u odnosu na ostale sudionike u postupku. Svakoj stranci u postupku treba se pružiti razumna mogućnost ostvarenja svojih legitimnih interesa, pa i kroz mogućnost predlaganja i izvođenja dokaza kao preduvjeta za utvrđivanje premise minor.
Ustavni sud je u svojoj dosadašnjoj praksi prihvatio stajališta Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: ESLJP) izražena u presudama Perić protiv Hrvatske (br. 34499/06, §§ 24. i 25., presuda od 27. ožujka 2008., u odnosu na povredu članka 6. stavka 1. Konvencije) i LB INTERFINANZ A.G. protiv Hrvatske (br. 29549/04, presuda od 27. ožujka 2008.), primjerice u odlukama broj: U-III-2182/2014 od 17. lipnja 2014., U-III-3874/2008 od 4. travnja 2012. i U-III-4304/2011 od 15. listopada 2014.
U presudi LB INTERFINANZ A.G. protiv Hrvatske, ESLJP između ostalog, navodi: "Sud ponovo ističe da prema njegovoj praksi načelo jednakosti procesnih oružja zahtijeva postojanje razumne mogućnosti obaju stranaka da izlože činjenice i podupru ih svojim dokazima, u takvim uvjetima koji niti jednu stranku ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku (...)".
U odnosu na provedbu medicinskog vještačenja, ESLJP je u predmetu Korošec protiv Slovenije (br. 77212/12, presuda od 8. listopada 2015.) izrazio slijedeće stajalište: "47. Sud također naglašava da je već zauzeo stajalište da mišljenje medicinskog vještaka, budući da ne spada u područje stručnosti sudaca, vjerojatno ima odlučujući utjecaj na utvrđivanje činjenica i mora se smatrati ključnim dokazom (...) 48. U svezi s tim, Sud ponavlja da je u svojoj sudskoj praksi utvrdio da nedostatak neutralnosti na strani imenovanog sudskog vještaka može u određenim okolnostima dovesti do povrede načela jednakosti oružja (...)55. U vezi s tim, i uzevši u obzir ulogu trećeg čimbenika (ulogu vještaka u postupku), Sud je suglasan s podnositeljem zahtjeva da se čini iz obje presude upravnih sudova da je prvostupanjski sud utemeljio svoju presudu na mišljenju invalidske komisije (...) Sud zamjećuje da u postupku pred Institutom (upravnim tijelom koje odlučuje o zahtjevima za invalidninu, op. Ustavnog suda) zadatak je invalidske komisije bio ispitati je li se stanje podnositelja izmijenilo na način da bi on imao pravo na višu invalidninu. Ona nije bila pozvana da da opće mišljenje o dotičnom subjektu, već više da utvrdi specifične činjenice i da procijeni podnositeljevo zdravstveno stanje. Cilj je bio asistencija Institutu u donošenju odluke je li podnositelj ovlašten na povišenje invalidnine s obzirom na njegovo zdravstveno stanje u to vrijeme (...). Zaključci invalidske komisije su bili neposredno odlučujući u procjenjivanju prava o kome se radi. 56. Sud dalje ističe da podnositelj nije imao mogućnost osporiti utvrđenja invalidske komisije jer su sudovi njegov prijedlog da imenuju neovisnog sudskog vještaka odbili s obrazloženjem da je invalidska komisija već na adekvatan način procijenila dokumentaciju u podnositeljevom medicinskom kartonu (...). Žalbeni sud je potvrdio tu odluku prvostupanjskog suda, također navodeći da se ocjena temelji na mišljenju invalidske komisije. To je dovelo do toga da je mišljenje invalidske komisije bilo odlučujući dokaz na koji su se sudovi oslonili pri donošenju svojih presuda u predmetu koji je svakako zahtijevao stručno znanje, koje nije posjedovao sam sud. Takvo stajalište domaćih sudova dodatno naglašava dominantnu ulogu invalidske komisije koja djeluje pri Institutu (...). U tom svjetlu, činjenica da su domaći sudovi također saslušali podnositelja i izvršili uvid u ostalu prikupljenu dokaznu građu prije nego što su odbili tužbeni zahtjev (na poništenje upravnih akata, op. Ustavnog suda), nije dostatna da bi Sud utvrdio da je postupak zadovoljavao zahtjeve koje postavlja Konvencija. 57. Sud stoga nije u mogućnosti zaključiti da je podnositeljeva postupovna pozicija bila istovjetna onoj koju je imala njegova protustranka - državni socijalni zavod, kao što to zahtijeva načelo jednakosti oružja."
Prigovori osiguranika u upravnim sporovima iz područja invalidskog osiguranja te zadaća i nedoumice upravnih sudova
Prigovori koje osiguranici navode u tužbama upravnim sudovima proizlazi da oni, odnosno tužitelji u upravnim sporovima (najčešće nezadovoljni upravnim aktima kojima im se ne priznaje pravo na invalidsku mirovinu, ili im se to pravo priznaje u manjem opsegu i iznosa od onoga što oni smatraju da je zakonito) inzistiraju na provođenju sudskog vještačenja po neovisnom liječniku-vještaku kako bi se utvrdilo da je oštećenje njegovog zdravlja na razini koja dovodi do gubitka radne sposobnosti, kao osnova za stjecanje određenog prava koje dovodi do isplate trajne naknade u vidu invalidnine ili mirovine. Upravni sudovi počesto ne prihvaćaju takve zahtjeve uz zaključak da su nalazi i mišljenja koji su provedeni u upravnom postupku dostatni jer su detaljni i valjano obrazloženi. Istu ocjenu prihvaća i Visoki upravni sud utvrđujući primjerice da su "tijela medicinskog vještačenja dala stručne i prihvatljivo obrazložene nalaze i mišljenja" (presuda broj: Usž-1996/17-2 od 19. srpnja 2017.)
Valja zaključiti kako je u takvim upravnim sporovima konačna ocjena o uzroku invalidnosti tužitelja od 2013. godine nadalje najčešće utemeljena isključivo na medicinskim nalazima i mišljenjima koji su dani za potrebe upravnog postupka od vještaka koji su zaposleni u Zavodu za vještačenje, profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba s invaliditetom, koji je sukladno mjerodavnim odredbama Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom ("Narodne novine", broj 157/13., 152/14., 39/18.) javna ustanova. Zavod ima svojstvo pravne osobe s pravima, obvezama te odgovornošću utvrđenom Zakonom i Statutom, o svom radu podnosi izvješće ministarstvu nadležnom za rad i Vladi Republike Hrvatske, a financira se iz sredstava osiguranih u državnom proračunu te iz drugih izvora. Ti su nalazi i mišljenja odlučujući dokaz u takvim predmetima, te je isključivo na njima utemeljen zaključak o postojanju, odnosno nepostojanju tužitelje (ne)sposobnosti za rad.
Osim toga valja istaći da je notorno da sudovi ne posjeduju stručna medicinska znanja na temelju kojih se može procjenjivati nečije zdravstveno stanje, niti okolnosti zbog čijeg postojanja je netko sposoban ili nesposoban za rad. Nadalje, nedvojbeno je da je Zavod za vještačenje, profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba s invaliditetom javna ustanova koja nije vezana uz tijela državne vlasti. Isto tako nije sporno da je i Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO), sukladno mjerodavnim odredbama Zakona o mirovinskom osiguranju ("Narodne novine", broj 157/13., 151/14., 33/15., 93/15., 120/16., 18/18., 62/18., 115/18.) javna ustanova vezana uz izvršnu vlast i državni proračun.
Svojim stajalištima Ustavni sud ne dovodi u pitanje načelo slobodne ocjene dokaza koje vrijedi za sudove u upravnom sporu. Međutim, Ustavni sud napominje da je obveza sudova, u cilju osiguranja pravičnog suđenja o pravima i obvezama stranaka, u postupku svakoj stranci omogućiti iznositi dokaze kojima bi potkrijepile odnosno utvrdile svoje navode, a pogotovo one od kojih ovisi meritorno rješavanje spora (ovakvo stajalište Ustavnog suda već je izraženo u odluci broj: U-III-3874/2008 od 4. travnja 2012. te u odluci U-III-2335/2016 od 14. prosinca 2016.).
Tako na temelju članka 33. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 20/10., 143/12., 152/14., 96/16., 29/17.; u daljnjem tekstu: ZUS) sud slobodno ocjenjuje dokaze i utvrđuje činjenice. Međutim, iz navedenog načela ne proizlazi obveza sudova izvoditi svaki predloženi dokaz. Pitanje hoće li ili neće izvesti neki dokaz, pitanje je slobodne ocjene suda u svakom pojedinačnom slučaju, pri čemu je sud vezan isključivo procesnim načelima koja proizlaze iz mjerodavnog postupovnog propisa.
Predmet broj: U-III-4373/2017 (odluka od 18. prosinca 2018.)
U konkretnom slučaju, podnositeljev liječnik obiteljske medicine pokrenuo je postupak za ocjenu radne sposobnosti podnositelja radi priznavanja prava na invalidsku mirovinu na osnovi smanjenja radne sposobnosti uz preostalu radnu sposobnost, odnosno djelomičnog ili potpunog gubitka radne sposobnosti osiguranika.
Odlučujući o podnositeljevom zahtjevu, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje, rješenjem od 20. svibnja 2016., nije mu priznao pravo iz mirovinskog osiguranja na temelju smanjenja radne sposobnosti uz preostalu radnu sposobnost, djelomičnog ili potpunog gubitka radne sposobnosti. U obrazloženju navedenog rješenja ističe se: "U provedenom je postupku, na temelju nalaza i mišljenja Zavoda za vještačenje, profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba s invaliditetom, donesenim u skladu sa Zakonom o jedinstvenom tijelu vještačenja (Narodne novine, broj 85/2014) broj dnevnika 481/2015 od 02. 05.2016. utvrđeno da kod osiguranika ne postoji smanjenje radne sposobnosti uz preostalu radnu sposobnost, djelomični ili potpuni gubitak radne sposobnosti iz članka 39. ZOMO-a, jer kod osiguranika ne postoji trajni gubitak radne sposobnosti bez preostale radne sposobnosti, a niti je radna sposobnost smanjena za više od polovice u odnosu na zdravog osiguranika iste ili slične razine obrazovanja."
Protiv konačnog upravnog akta (nakon što mu je odbijena žalba u upravnom postupku) podnositelj je pokrenuo upravni spor. Presudom Upravnog suda u Osijeku broj: 2 Usl-1734/16-6 od 11. travnja 2017. odbijen je u cijelosti kao neosnovan tužbeni zahtjev podnositelja kojim je tražio poništenje konačnog upravnog akta. Iz obrazloženja navedene presude proizlazi: "Dakle i putem prvostupanjskog i drugostupanjskog vještačenja kod tužitelja nije utvrđeno postojanje invalidnosti u vidu nesposobnosti za rad. Navedena vještačenja su suglasna kako u utvrđenju postojećih bolesti i liječenja. Sud u cijelosti prihvaća provedena vještačenja, kao zakonita i sačinjena i skladu s pravilima struke, odnosno u skladu s odredbama Uredbe o metodologijama vještačenja (Narodne novine, broj: 153/14., nastavno Uredba), budući su ista jasna u pogledu medicinske dokumentacije koja je bila predmet vještačenja, kao i po pitanju utvrđenih dijagnoza na strani tužitelja." Tu je presudu potvrdio i Visoki upravni sud.
Stajalište Ustavnog suda
Promatrajući postupak iz kojeg je proizašla osporena presuda, ocjena je Ustavnog suda kako podnositelju nisu povrijeđena procesna jamstva koja su sastavnice prava na pravično suđenje.Ustavni sud je utvrdio kako je tijekom provedenog upravnog postupka podnositelj bio u mogućnosti sudjelovati u postupku i poduzimati sve zakonom dopuštene procesne radnje te ulagati redovan pravni lijek o kojem je meritorno odlučeno. Također, podnositelj je u konkretnom slučaju pokrenuo i upravni spor. Iz obrazloženja odluka tijela sudbene vlasti koja su u konkretnom slučaju postupala unutar svojih ovlasti utvrđenih Ustavom i mjerodavnim zakonima razvidno je na kojim činjenicama te na kojim pravnim osnovama su utemeljeni njihovi pravni stavovi o zakonitosti upravnih akata čiju kontrolu su izvršavali na temelju članka 19. stavka 2. Ustava.
Ustavni sud je istaknuo posebno kako je u ovom predmetu konačna ocjena o uzroku i razini invalidnosti podnositelja utemeljena na medicinskim nalazima i mišljenjima koji su dani za potrebe upravnog postupka od vještaka zaposlenih u Zavodu za vještačenje, profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba s invaliditetom. Iz mjerodavnih odredaba Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom, kojima je uređen način i djelokrug rada navedenog Zavoda, proizlazi kako se ovdje radi o stručnom i neovisnom tijelu zaduženom za provođenje vještačenja o postojanju okolnosti koje utječu na ispunjenje zakonskih uvjeta za priznavanje prava na invalidsku mirovinu na osnovi smanjenja radne sposobnosti uz preostalu radnu sposobnost, odnosno djelomičnog ili potpunog gubitka radne sposobnosti osiguranika. Činjenica što navedeni Zavod ex lege ima status javne ustanove i što se između ostaloga financira i iz državnog proračuna, još ne upućuje na okolnosti koje bi ukazivale na neobjektivnost danog nalaza i mišljenja vještaka u konkretnom slučaju. Tvrdnja podnositelja o njegovom subjektivnom viđenju stupnja osobnog invaliditeta i radne sposobnosti ovdje nije dostatan razlog za utvrđenje postojanja povrede prava na pravično suđenje. Stoga, suprotno tvrdnjama podnositelja, Ustavni sud u konkretnom slučaju je ocijenio da su u upravnom postupku nadležni sudovi izvedene dokaze sveobuhvatno i temeljito ocijenili. Okolnost da je činjenično stanje utvrđeno na temelju nalaza i mišljenja vještaka Zavoda, koji su sačinjeni lege artis na temelju relevantne priložene medicinske dokumentacije, sama po sebi ne upućuje na sumnju da bi podnositelj u konkretnom slučaju bio stavljen u bitno nepovoljniji položaj u odnosu na druge sudionike u postupku.
Ustavni sud je naglasio i okolnost kako se u konkretnom slučaju ne radi o istovrsnom činjeničnom i pravnom supstratu o kojem je odlučivao odlukom broj: U-III-2335/2016 od 14. prosinca 2016. Naime, navedenom odlukom Ustavni sud usvojio je ustavnu tužbu podnositelja zbog povrede ustavnih prava sadržanih u članku 29. stavku 1. u vezi s člankom 19. stavkom 2. Ustava. Ustavni sud je u spomenutoj odluci utvrdio da su upravni sudovi temeljili svoju odluku jedino na nalazima i mišljenjima koja su vještaci zaposleni u upravnim tijelima HZMO-a, koji je bio stranka u tom postupku, dali za potrebe upravnog postupka. Uz to, u tom predmetu, podnositelj je uz tužbu Upravnom sudu priložio presliku svog medicinskog kartona od rođenja pa do sada, a sudovi su samostalno, iako nisu posjedovali potrebna posebna stručna znanja, procijenili da taj dokaz ne može poslužiti pri ocjeni uzroka podnositeljeve nesposobnosti za rad, a koje činjenice su različite od onih koje su relevantne u ovom ustavnosudskom postupku.
U ovom konkretnom predmetu, smanjenje odnosno gubitak radne sposobnosti kod podnositelja utvrđivano je vještačenjem u prvom stupnju po vještacima Zavoda, a u drugom stupnju po Vijeću viših vještaka Zavoda koje je jedinstveno tijelo koje provodi vještačenja u postupcima utvrđivanja oštećenja, invaliditeta, funkcionalne sposobnosti i radne sposobnosti i koje djeluje izdvojeno od HZMO-a, dok su nalaz i mišljenje vještaka sudovi procjenjivali sukladno načelu slobodne ocjene dokaza.
dr. sc. Robert Peček
_______________________________________________________________
(1) Opširnije kod: Sanja Otočan: "Načelo jednakosti oružja u hrvatskom upravnom sporu", Zbornik radova - Novosti u upravnom pravu i upravnosudskoj praksi, Organizator, Zgb. 2018., str. 35 -78.
