Važnost ZUP-a i osobne dostave u pravnom sustavu RH
Zakon o općem upravnom postupku (Narodne novine broj 47/09; u nastavku: ZUP) je jedan od najvažnijih pravnih akata u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ljudskih prava. Država kroz zakone o upravnom postupku osigurava odgovarajući pravni okvir za provedbu ustavne odredbe iz članka 19. stavka 1. Ustava kojim je propisano da pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni na zakonu. Dakle, pojedinačni (upravni) akti ne moraju biti sukladni samo materijalnom propisu, već moraju biti zakoniti i u postupovnom smislu, odnosno moraju biti doneseni u postupku u kojem se poštuju temeljna ljudska prava i slobode. Stoga je temeljni cilj ZUP-a, koji proizlazi iz članka 1., urediti pravila na temelju kojih tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje imaju javne ovlasti u okviru svog zakonom utvrđenog djelokruga, postupaju i rješavaju u upravnim stvarima.
Pri tome, pitanje dostave (posebice osobne) predstavlja osobito značajan dio svakog postupka, pa i upravnog. Naime, ako stranka ne može saznati sadržaj upravnog akta, ne može prilagoditi svoje postupanje tom aktu kojim se zakon neposredno primjenjuje na građane.
Osim toga, ako stranka ne bude obaviještena o rješenju koje se može pobijati tužbom u upravnom sporu, to dovodi do teških posljedica na ostvarenje prava iz članka 19. stavka 2. u vezi s člankom 29. stavkom 1. Ustava (prava na pristup upravnom sudu). Naime, takva stranka mogla bi biti u potpunosti onemogućena u ostvarenju tog prava, koje za nju postaje iluzorno i neostvarivo.
Zbog toga je uređenje dostave od odlučujuće važnosti za ostvarenje prava na žalbu iz članka 18. stavak 1. Ustava, prava na pristup (upravnom) sudu iz članka 29. stavka 1. Ustava kao i prava na kontrolu zakonitosti upravnih akata iz članka 19. stavka 2. Ustava. Stoga svako uređenje dostave (posebice osobne) predstavlja zakonsku materiju od osobitog značaja za ostvarenje navedenih ustavnih prava.
Dostavljanje je postupovna radnja kojom se pismeno predaje osobi kojoj je namijenjeno, s time da adresat potvrdi (svojim potpisom na dostavnici) primitak pismena, a ono pismeno koje adresatu nije dostavljeno u skladu s odredbama ZUP-a, ne proizvodi pravni učinak. Dostavom se adresatu, tj. osobi kojoj je pismeno namijenjeno, omogućuje da se upozna sa sadržajem pismena kako bi mogao poduzeti sve ono što je potrebno, kako za ostvarivanje, tako i za zaštitu svojih prava i pravnih interesa.
Bez pravilne dostave pismena u upravnom postupku i upravnom sporu, nema pravilnog i učinkovitog vođenja upravnog postupka i upravnog spora. Pravilna dostava upravnih akata i drugih pismena, odnosno poziva i presuda u upravnom sporu, od presudnog je utjecaja na njihovu konačnost i pravomoćnost, odnosno izvršnost. Danom dostave su, u pravilu, ispunjene pravne pretpostavke za nastupanje pravnih učinaka dostavljenih rješenja odnosno presuda, tj. tim danom utvrđuje se početak rokova za podnošenje žalbe, odnosno pokretanje upravnog spora i ocjenu pravodobnosti tih postupovnih radnji stranaka upravnog postupka, odnosno upravnog spora.
Prigovori i stajališta Ustavnog suda
Predlagatelji osporavaju zakonsko uređenje osobne dostave iz članka 85. stavka 3. i 5. ZUP-a (Stavak 3. propisuje da ako dostavljač u naznačeno vrijeme ne pronađe naslovljenu osobu ili ako ona odbije primiti pismeno, ostavit će pismeno u njezinom poštanskom sandučiću ili pretincu ili ako toga nema, na vratima ili drugom za primatelja vidljivom mjestu. Na dostavnici uz ostavljeno pismeno dostavljač će naznačiti razlog takve dostave, dan i sat kad je ostavio pismeno i potpisati se. Stavak 5. određuje da se dostava smatra obavljenom danom uručenja, odnosno danom kad je pismeno ostavljeno u poštanskom sandučiću ili pretincu ili ako toga nema, na vratima ili drugom za primatelja vidljivom mjestu, osim ako stranka dokaže da iz opravdanih razloga nije mogla primiti pismeno.) jer smatraju da sprječava precizno utvrđivanje kada je stranka stvarno saznala za sadržaj pismena koje joj se dostavlja. Tvrde da osporene odredbe omogućavaju manipulacije djelatnicima pošte jer za postupanje s pismenima koja se prema pravilima upravnog postupka dostavljaju u poštanskom sandučiću ili pretincu nisu podrobno propisana pravila postupanja.
Prema članku 85. stavku 1. ZUP-a osobna dostava obavlja se u svakom slučaju kada od obavljene dostave počinje teći rok koji se ne može produljiti ili kada je osobna dostava propisana zakonom. Osobna dostava ima dva dijela:
- ako dostavljač ne zatekne naslovljenu osobu na mjestu dostave, tada će u poštanskom sandučiću ili pretincu (odnosno kod druge osobe zatečene na mjestu dostave) ostaviti pisanu obavijest da u određeni dan i sat bude na mjestu dostave radi primanja pismena i gdje do toga dana može podići pismeno (stavak 2. članka 85. ZUP-a);
- nakon toga, ako dostavljač u naznačeno vrijeme ne pronađe naslovljenu osobu ili ako ona odbije primiti pismeno, dostavljač će ostaviti pismeno u njezinom poštanskom sandučiću ili pretincu (odnosno na vratima - ako toga nema), te će na dostavnici dostavljač u tom slučaju naznačiti razlog takve dostave i dan i sat kada je ostavio pismeno (osporeni stavak 3. članka 85. ZUP-a).
Dostava se smatra obavljenom danom uručenja, odnosno danom kada je pismeno ostavljeno u poštanskom sandučiću ili pretincu, odnosno na vratima primatelja (osporeni stavak 5. članka 85. ZUP-a), osim ako naslovljena osoba dokaže da iz opravdanih razloga nije mogla primiti pismeno.
Prema tome, zakonodavac je propisao izuzetke od naprijed navedenih pravila tako što je stavkom 5. članka 85. ZUP-a propisao da stranka može dokazivati da iz opravdanih razloga nije mogla primiti pismeno. Dakle, ako je stranka u vrijeme dostave bila, primjerice, na liječenju, ili duljem godišnjem odmoru, može dokazivati da je postojao opravdani razlog zbog kojeg nije mogla biti na mjestu dostave, te će joj se dostava ponoviti.
Odvjetnicima kao opunomoćenicima stranaka dostava se obavlja po istim pravilima osobne dostave, te se smatra da je danom dostave odvjetniku pismeno dostavljeno i stranci. Drugim riječima, i na odvjetnike se primjenjuju svi prethodno navedeni stavci članka 85. ZUP-a, s time što se dostava odvjetniku može obaviti i uručenjem pismena zaposleniku odvjetničkog ureda (osporeni stavak 6. članka 85. ZUP-a).
Slijedom svega navedenog, netočno predlagatelji navode da se dostavom pismena u poštanski sandučić ili pretinac ne može utvrditi dan kad je dostava izvršena, jer iz dostavnice koja se ostavlja uz pismeno stranka uvijek može utvrditi kada je dostava izvršena, kako bi mogla unutar zakonskih rokova poduzeti određenu upravnu radnju, radi zaštite svojih prava (primjerice pravodobno izjaviti žalbu, dati očitovanje na poziv upravnog tijela i sl.).
U odnosu na prigovore predlagatelja da je Zakonom o općem upravnom postupku (Narodne novine broj 53/91 i 103/96; u nastavku: ZUP/91) osobna dostava bila uređena na za stranku izvjesniji (povoljniji) način, Ustavni sud je ispitao razloge za izmjenu dotadašnjeg načina osobne dostave iz Konačnog prijedloga Zakona o općem upravnom postupku (P.Z.E. br. 168), u kojem se, uz članke koji uređuju priopćavanje, navodi: "Bitna novina u dostavi je uređena odredbom članka 86. stavka 5, tako da se dostava smatra obavljenom danom uručenja odnosno danom kad je pismeno ostavljeno u poštanskom sandučiću ili pretincu, osim ako stranka dokaže da iz opravdanih razloga nije mogla primiti pismeno. ... Obzirom da je u postojećoj upravnoj praksi neposredna osobna dostava velika kočnica u postupanju, što dovodi do odugovlačenja upravnog postupka, predloženo rješenje bi trebalo omogućiti učinkovitiju dostavu strankama, a time i ubrzavanje upravnog postupka."
Ustavni sud, uspoređujući osporeni članak 85. "novog" ZUP-a, s člancima 86. i 87. "starog" ZUP-a/91, ocjenjuje da se pravila o osobnoj dostavi nisu suštinski izmijenila, osim što se pismeno (s dostavnicom) može, uz pribijanje na vrata stana ili drugog prostora, ostaviti i u poštanskom sandučiću ili pretincu osobe kojoj se dostavljanje treba izvršiti. Dakle, nije riječ o bitno drukčijem načinu dostave pa su stoga nejasni razlozi zbog kojih predlagatelji tvrde da je "stari način" osobne dostave bio za stranke sigurniji i povoljniji u smislu preciznog određivanja datuma dostave.
U odnosu na članak 85. stavak 6. ZUP-a, Ustavni sud ocjenjuje da njime zakonodavac nije ugrozio samostalnost odvjetništva iz članka 27. Ustava. Naime, okolnost da se pismeno može uručiti i zaposleniku odvjetničkog ureda ni na koji način ne umanjuje samostalnost odvjetnika kao pravnih zastupnika stranaka u upravnom postupku. Člankom 36. stavkom 3. ZUP-a propisano je da radnje koje u postupku poduzima opunomoćenik imaju pravni učinak kao da ih je poduzela sama stranka. Sukladno tome, logična posljedica je da se sva pismena u postupku dostavljaju opunomoćeniku stranke s učinkom kao da su dostavljena stranci osobno.
Drukčiji način osobne dostave pismena kada se postupak vodi po službenoj dužnosti
U radu Štefanije Kasabašić ("Dostava u upravnom postupku", Informator br. 5551 od 19. svibnja 2007.) predloženo je da se u novom ZUP-u dostava pismena isticanjem na oglasnu ploču treba ograničiti samo na upravne postupke pokrenute na zahtjev stranke, a u onim pokrenutim po službenoj dužnosti, samo u slučaju kada je stranka sudjelovala u postupku, tj. imala saznanje da se postupak uopće vodi, dok bi u ostalim slučajevima trebalo ostaviti mogućnost postavljanja privremenog zastupnika odsutnoj osobi. Naime, člankom 96. ZUP-a/91 bilo je propisano da u slučaju kada stranka, iako je to prema ZUP-u dužna učiniti u tijeku upravnog postupka, ne obavijesti o promjeni stana, u tom slučaju ako dostavljač ne može utvrditi novu adresu na koju se stranka odselila, dostava će biti izvršena pribijanjem pismena na oglasnu ploču tijela i nakon isteka roka od 8 dana dostava se smatra urednom izvršenom. No, odredbom članka 55. ZUP-a/91, propisana je mogućnost postavljanja privremenog zastupnika odsutnoj osobi, što se pokazuje dobrim i učinkovitim rješenjem za sve situacije u kojima je zbog interesa države ili druge privatne osobe, potrebno donijeti rješenje po službenoj dužnosti, a radi se o odsutnoj ili nedostupnoj osobi.
Dakle, u daljnjem zakonodavnom radu na osobnoj dostavi potrebno je razmotriti pravnu sigurnost osoba protiv kojih se vodi kakav upravni postupak (npr. porezni), u kojemu oni mogu biti utvrđeni dužnicima većeg iznosa prema državi, a da im se istodobno osobno nikada ne uruči rješenje po kojem moraju platiti taj iznos. U takvim situacijama ipak bi trebalo inzistirati, prema stajalištu autora, na stvarnoj osobnoj dostavi da bi se izbjegao daljnji postupak oko dokazivanja je li osoba bila u svom domu kada je dostavljač ostavio takvo rješenje u poštanskom sandučiću.
O problemima s dostavom za vrijeme godišnjih odmora bilo je riječi i u odluci Ustavnog suda broj: U-III-1082/2014 od 13. travnja 2016., u kojoj je, među ostalim, zaključeno:
"U ustavnoj tužbi podnositelj ističe da drugostupanjsko rješenje nije osobno zaprimio niti da mu je ono ubačeno u poštanski sandučić 7. kolovoza 2012., već da mu je predano u prostorima Grada S. 7. rujna 2012., te da je stoga žalba neosnovano odbačena kao nepravodobna. Ističe i da je tu povredu trebao ispraviti nadležni upravni sud. (...) Ustavni sud također napominje da članak 29. stavak 1. Ustava osigurava svakome pravo da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obvezama. Riječ je o "pravu na sud", kojemu je važan aspekt i pravo na pristup sudu. To je pravo osobito bitno u izvršenju ustavnog prava iz članka 19. stavka 2. Ustava koje svakome jamči kontrolu zakonitosti upravnih akata od strane suda, koju zaštitu je tužbom zatražio podnositelj od Upravnog suda u Osijeku. Nesporno je da pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit prava na sud.(...), u konkretnom slučaju Upravni sud u Osijeku u presudi broj: UsI-1262/13-7 od 31. siječnja 2014. (koji je naveo: "Tužitelj pogrešno smatra da dostava pismena nije pravilno izvršena u skladu s odredbom članka 85. stavka 2. i 3. ZUP-a, budući da spisu tuženika prileži povratnica iz koje je razvidno da je dostavljač na istu stavio napomenu da je dostava pokušana 1. kolovoza 2012. i da nema nikoga te da je ostavio obavijest, a da je nakon toga dostava ponovno pokušana 7. kolovoza 2012. i obzirom da nitko nije zatečen pismeno je ostavio u poštanskom sandučiću. Navedeno proizlazi i iz dopisa tužitelja od 31. kolovoza 2012. upućenog prvostupanjskom tijelu koji prileži spisu u kojem je sam tužitelj naveo da je u poštanskom sandučiću pronašao obavijest od 1. kolovoza 2012. ... Ali, iz navedenog dopisa tužitelja kojeg je prvostupanjsko tijelo nedvojbeno primilo jer je po istome postupilo i tužitelju dostavilo zatraženo prvostupanjsko rješenje proizlazi da je tužitelj u vrijeme izvršenja sporne dostave bio na godišnjem odmoru (kolovoz 2012.), ali navedenu činjenicu nije ničim dokazao ... te time nije ispunjena pretpostavka predviđena člankom 85. stavkom 5. ZUP-a da se dostava ne bi smatrala obavljenom. Osim toga, tužitelj koji je imao pravnu pomoć jer je bio zastupan po opunomoćenicima mogao je staviti prijedlog za povrat u prijašnje stanje zbog propuštanja roka za podnošenje žalbe u skladu s odredbama članka 82. ZUP-a uz istovremeno podnošenje žalbe što nije učinio. Činjenica da je prvostupanjsko tijelo ponovno dostavilo prvostupanjsko rješenje na traženje tužitelja nije od utjecaja na tijek prekluzivnog roka za izjavljivanje žalbe koji je istekao 23. kolovoza 2012., budući da je dostava prema odredbama članka 82. stavka 2. i 3. pravilno obavljena i rok za podnošenje žalbe je već bio istekao.") je uz ozbiljne i relevantne razloge odbio tužbu podnositelja te potvrdio stajalište drugostupanjskog tijela da je žalba predana nakon isteka roka za žalbu. Istodobno je potvrdio da je prvostupanjsko rješenje podnositelju dostavljeno na način propisan člankom 85. ZUP-a.
U takva utvrđenja Upravnog suda u Osijeku Ustavni sud nema razloga sumnjati, tim više što podnositelj svoje tvrdnje o tome da je bio na godišnjem odmoru u vrijeme dostave i o tekstu koji je napisan na obavijesti dostavljača od 1. kolovoza 2012. nije ničim potkrijepio ni u postupku pred Upravnim sudom u Osijeku, a ni u ovom postupku. Ustavni sud, stoga, utvrđuje da navedenim postupanjem Upravnog suda u Osijeku, podnositelju nije povrijeđeno pravo na pristup sudu, kao bitan aspekt ustavnog prava na pravično suđenje, koje je zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava."
Osim toga, pri izmjenama važećeg zakonskog okvira, trebalo bi imati u vidu i nove tehnološke mogućnosti tj. komuniciranje stranaka i upravnih tijela elektroničkim putem, a trebalo bi se razmisliti i o uvođenju nekih novih rješenja u vezi same organizacije dostave, tj. mogućnosti osnivanja posebne službe dostave upravnog tijela (primjerice za Grad Zagreb i veća središta) i/ili korištenja usluga privatnih trgovačkih društava za dostavu, a ne samo pošte.
dr. sc. Robert Peček, Zagreb
Literatura:
- Bogdanović, Tamara, Odredbe o dostavi prema Zakonu o općem upravnom postupku, Aktualnosti upravnog sudovanja i upravne prakse, Inženjerski biro, d.d., Zagreb., 2007.
- Kasabašić, Štefanija, Dostava u upravnom postupku, Informator br. 5551 od 19. svibnja 2007.
- Majetić, Josip, Dostava poziva i drugih pismena, Informator br. 5097 od 11. siječnja 2003.
