Uvodno ističemo da u pravnom kontekstu okolnost proteka vremena može, uz konstruktivno djelovanje, imati i destruktivno djelovanje, kada dolazi do prestanka određenih prava, a koji slučaj imamo upravo kod zastare. Prema tome, među značajnije pravne institute u raznim granama prava možemo uvrstiti upravo zastaru, s obzirom da njezinim nastupom prestaje pravna mogućnost ostvarivanja određenog prava, pa prema tome i mogućnost nastanka odgovarajućih pravnih posljedica. Bitan značaj za trenutno važeće uređenje instituta zastare ima Zakon o izmjenama i dopunama Prekršajnog zakona (Narodne novine br. 39/13 – dalje: ZIDPZ/2013), koji je stupio na snagu 1. lipnja 2013., a kojim je institut zastare značajno preoblikovan, što je posljedica usklađenja prekršajnog prava s odredbama Kaznenog zakona koje uređuju zastaru.
Osnovni razlozi koji opravdavaju institut zastare su da primjena prekršajnopravnih sankcija poslije proteka duljeg vremenskog razdoblja više nije oportuna, odnosno da kazna gubi svoju aktualnost, pa time i svoju svrhu, odnosno da je nakon proteka vremena teže utvrditi odlučne činjenice bitne za ocjenu je li okrivljenik počinio terećeni prekršaj. Naime, određene okolnosti događaja sasvim izvjesno padaju u zaborav, a treba imati u vidu da se počinitelj prekršaja u međuvremenu možda popravio i bez sankcioniranja.
Zastaru prekršajnog progona u suštini možemo definirati kao prestanak prava države na progon, sukladno tome i sankcioniranje, počinitelja djela prekršaja zbog proteka vremena, odnosno zastara predstavlja smetnju za vođenje prekršajnog postupka. U svojim odredbama ZIDPZ/2013 je ukinuo razliku između relativne i apsolutne zastare, sukladno Kaznenom zakonu, što je doprinos daljnjoj harmonizaciji prekršajnog i kaznenog zakonodavstva. Prema tome, važeći Prekršajni zakon (Narodne novine, br. 107/07, 39/13, 157/13 i 110/15) propisuje jedinstveni (opći) rok zastare od četiri godine. Međutim, Zakon u odredbi članka 13. stavak 2. iznimno propisuje zastarni rok od tri godine za prekršaje za koje je ovlašteni tužitelj obavezan izdati prekršajni nalog.
Prema odredbi članka 239. stavak 1. točka 1. i 2. Prekršajnog zakona ovlašteni tužitelj je prije pokretanja prekršajnog postupka protiv počinitelja prekršaja u obvezi izdati prekršajni nalog (obavezni prekršajni nalog) za:
- prekršaj propisan odlukom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave
- prekršaj propisan zakonom za koji je kao kazna propisana samo novčana kazna do 5.000,00 kuna za fizičku osobu, do 10.000,00 kuna za počinitelja prekršaja fizičku osobu obrtnika i osobu koja obavlja drugu samostalnu djelatnost, do 15.000,00 kuna za pravnu osobu i do 5.000,00 kuna za odgovornu osobu u pravnoj osobi.
U slučaju prekršaja pravne osobe i u njoj odgovorne osobe obavezni prekršajni nalog izdat će se kada je uvjet za izdavanje obaveznog prekršajnog naloga ostvaren u odnosu na počinitelja pravnu osobu.
Daljnja bitna novina ZIDPZ/2013 sadržana je u odredbi članka 14.c Prekršajnog zakona koji propisuje da se na zastaru prekršajnog progona primjenjuje rok zastare propisan u vrijeme počinjenja prekršaja, čime je u Prekršajni zakon implementirana praksa prekršajnih sudova, te je na ovaj način implicite isključena primjena odredaba o zastarnim rokovima novog propisa iako bi oni bili povoljniji za počinitelja prekršaja. U tom kontekstu možemo apostrofirati da je pravna teorija i praksa stajališta da se pravilo o primjeni povoljnijeg propisa ne primjenjuje kod računanja roka zastare progona počinitelja kažnjivih radnji, pa je u tom smislu isključena i primjena načela primjene blažeg propisa iz članka 3. stavak 2. Prekršajnog zakona. Također, Prekršajni zakon više ne predviđa mogućnost da se posebnim zakonom propisuje dulji rok za pokretanje prekršajnog postupka, što dakako doprinosi pravnoj sigurnosti u prekršajnom sudovanju, pa će se sukladno članku 11. stavak 1. u svezi članka 257. stavak 1. Prekršajnog zakona, na sve prekršaje propisane zakonom i drugim propisima kojima se propisuju prekršaji primjenjivati odredbe o zastari iz Prekršajnog zakona.
Dakle, iz navedenog proizlazi da se za sve prekršaje počinjene do 1. lipnja 2013., kada je stupio na snagu ZIDPZ/2013, bez obzira kada se provodi prekršajni postupak, primjenjuje zastarni rok koji je bio zakonom propisan u vrijeme počinjenja tog prekršaja, dok se za sve prekršaje počinjene dana 1. lipnja 2013. i nakon njega primjenjuje isključivo rok propisan aktualnim člankom 13. Prekršajnog zakona, dakle četverogodišnji zastarni rok, odnosno trogodišnji zastarni rok za one prekršaje za koje je ovlašteni tužitelj obvezan izdati prekršajni nalog. Napominjemo da su pojedini zakoni, primjerice Zakon o autorskom pravu i srodnim pravima, Zakon o strancima (za pojedine prekršaje), Zakon o računovodstvu, Zakon o gradnji, Zakon o prikupljanju podataka po osiguranicima o doprinosima za obvezna mirovinska osiguranja iskoristili prijašnju mogućnost propisivanja duljih rokova zastare u odnosu na Prekršajni zakon. Dakle, zastarni rokovi iz takvih posebnih zakona (time i šestogodišnji apsolutni rok zastare), a temeljem članka 14.c Prekršajnog zakona, važit će za prekršaje iz tih zakona koji su počinjeni prije 1. lipnja 2013., bez obzira kada se vodi postupak.
Međutim, oko pitanja zastare prekršajnog progona u praksi ipak ima određenih dvojbi:
- u situacijama kada se radi o prekršaju za kojeg je ovlašteni tužitelj obvezan izdati prekršajni nalog, no on to ne učini, već podnese optužni prijedlog protiv počinitelja prekršaja, a sud takav optužni akt ne odbaci sukladno odredbi članka 239. stavak 6. Prekršajnog zakona već provede postupak i donese odluku, ili, u drugoj situaciji, ne izda obavezni prekršajni nalog s obzirom da je u pitanju maloljetni počinitelj prekršaja protiv kojega se prema članku 239. stavak 7. Zakona i ne može izdati obavezni prekršajni nalog, postavlja se pitanje treba li tada primijeniti trogodišnji ili četverogodišnji zastarni rok. Prije svega treba poći od toga da je u članku 13. stavak 2. Prekršajnog zakona apostrofirano da se radi o prekršaju za kojeg postoji obveza izdavanja prekršajnog naloga, a ne i je li zaista izdan obavezni prekršajni nalog, pa se u tom smislu nameće odgovor da u prethodno opisanim situacijama treba primijeniti trogodišnji zastarni rok, jer, prema navedenoj odredbi, nije bitno je li za odnosni prekršaj izdan obavezni prekršajni nalog, već je li za taj prekršaj postojala zakonska obveza ovlaštenog tužitelja da izda prekršajni nalog.
- postavlja se pitanje koji je važeći zastarni rok za one prekršaje za koje postoji propisana obveza ovlaštenog tužitelja da izda prekršajni nalog, a koji su počinjeni prije 1. lipnja 2013., kada je stupio na snagu ZIDPZ/2013. Za takvu situaciju mjerodavna je odredba članka 14.c PZ-a, prema kojoj za takve prekršaje važi rok zastare propisan u vrijeme počinjenja prekršaja, dakle, relativni zastarni rok od dvije godine te apsolutni zastarni rok od četiri godine.
- ističemo i situaciju u kojoj ovlašteni tužitelj, temeljem odredbe članka 239. stavka 2. Prekršajnog zakona, za određeni prekršaj izda obavezni prekršajni nalog, pa se nameće pitanje koji zastarni rok važi za takav prekršaj. Navedenim člankom 239. stavak 2. Prekršajnog zakona propisano je da ovlašteni tužitelji mogu izdati, uz određeni uvjet, obavezni prekršajni nalog i ako je za prekršaj propisana novčana kazna veća od iznosa iz stavka 1. točke 2. toga članka. Treba staviti naglasak na formulaciju „mogu izdati“, što znači da nisu obavezi izdati prekršajni nalog, a što je uvjet za primjenu zastarnog roka iz odredbe članka 13. stavak 2. Prekršajnog zakona, pa je zaključak da za takve prekršaje važi zastarni rok od četiri godine iz odredbe članka 13. stavak 1. Zakona.
Na kraju možemo ponoviti da je u važećem Prekršajnom zakonu ukinuta podjela na relativnu i apsolutnu zastaru prekršajnog progona što je imalo za posljedicu i ukidanje odredbi o mirovanju i prekidu zastarnog roka, zatim da je propisan jedinstveni zastarni rok od četiri godine za prekršajni progon, odnosno tri godine za prekršaje kod kojih je ovlašteni tužitelj dužan izdati obvezni prekršajni nalog, dulje zastarne rokove nije moguće propisivati posebnim zakonima, te je propisano da se na zastaru prekršajnog progona primjenjuje rok zastare propisan u vrijeme počinjenja prekršaja (dolaze u obzir i rokovi zastare propisani posebnim zakonima), u što ulaze prekršaji počinjeni prije 1. lipnja 2013., od kada se primjenjuju rokovi zastare iz trenutno važećih odredbi Prekršajnog zakona.
Željko Kudrić, dipl. iur.
