Među različitim vrstama rješenja koja su prvostupanjsko i drugostupanjsko javnopravno tijelo u upravnom postupku – sukladno odredbama Zakona o općem upravnom postupku (dalje: ZUP) - ovlašteni donijeti povodom žalbe stranke izjavljene protiv prvostupanjskog rješenja, jesu i rješenje o zamjeni te rješenje o izmjeni prvostupanjskog rješenja.
Premda je žalba u upravnom postupku devolutivni pravni lijek, prvostupanjsko tijelo je povodom žalbe ovlašteno preispitati opstojnost vlastitog rješenja (upravnog akta).
Naime, kad prvostupanjsko tijelo utvrdi da je žalba dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe, razmotrit će navode žalbe te ispitati zakonitost, odnosno ocijeniti svrhovitost rješenja koje se žalbom osporava (članak 113. stavak 2. ZUP-a). Prema stavku 5. navedenoga članka, kad prvostupanjsko tijelo ocijeni da je žalba osnovana u cijelosti ili djelomično, zamijenit će pobijano rješenje novim ako se ne dira u prava trećih osoba.
S druge strane, izmjena prvostupanjskog rješenja jedna je od mogućih odluka drugostupanjskog tijela povodom žalbe (članak 115. stavak 4. ZUP-a). Izmjena rješenja uređena je i odredbama članka 118. ZUP-a, na način da je propisano da drugostupanjsko rješenje ne može izmijeniti prvostupanjsko rješenje na štetu stranke koja je izjavila žalbu (stavak 1.), osim – iznimno – iz razloga zbog kojih bi drugostupanjsko tijelo to rješenje moglo oglasiti ništavim ili poništiti, ako nije drukčije propisano (stavak 2.).
A contrario, drugostupanjsko tijelo može bez ograničenja iz članka 118. stavak 2. ZUP-a izmijeniti prvostupanjsko rješenje na način koji ne predstavlja izmjenu na štetu stranke koja je izjavila žalbu. Također, navedena ograničenja ne primjenjuju se u odnosu na izmjenu rješenja na štetu stranke koja nije izjavila žalbu (u višestranačkim stvarima), ali podsjećamo da je u takvim stvarima prvostupanjsko tijelo, prije dostave žalbe drugostupanjskom tijelu, dužno žalbu dostaviti na odgovor protustrankama (članak 113. stavak 4. ZUP-a).
Ipak, jedna od najvažnijih implikacija instituta izmjene rješenja sastoji se u tome što samo primjenom odredbe članka 118. stavak 2. ZUP-a drugostupanjsko tijelo može povodom žalbe primijeniti reformatio in peius u odnosu na žalitelja (na štetu žalitelja drugostupanjsko tijelo ne može odlučiti, primjerice, poništavanjem prvostupanjskog rješenja primjenom članka 117. ZUP-a). Pri tome se pod pojmom poništenja rješenja iz članka 118. stavak 2. ZUP-a ne razumijeva poništenje povodom žalbe (članak 117. ZUP-a), već se razumijeva poništenje kao izvanredni pravni lijek (članak 129. i članak 131. ZUP-a). Međutim, kada postoje razlozi za primjenu ukidanja kao izvanrednoga pravnog lijeka (članak 129.-131. ZUP-a), nema osnove za izmjenu rješenja prema članku 118. stavak 2. ZUP-a.
Povodom žalbe stranke, dakle, prvostupanjsko rješenje zamjenjuje tijelo koje ga je i donijelo, rješenjem protiv kojeg je dopuštena žalba, pod uvjetom da se novim rješenjem ne dira u prava trećih osoba, dok prvostupanjsko rješenje izmjenjuje drugostupanjsko tijelo, uz propisana ograničenja ako pritom primjenjuje reformatio in peius.
dr. sc. Alen Rajko
