Pravo na žalbu ustavna je materija (v. članak 18., povezano sa člankom 16. Ustava Republike Hrvatske). U upravnom postupku, žalba protiv prvostupanjskog rješenja dopuštena je uvijek, osim ako je isključena zakonom (članak 105. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku - dalje: ZUP). O žalbi odlučuje drugostupanjsko javnopravno tijelo.
Dakle, za postojanje prava na žalbu protiv prvostupanjskoga upravnog akta nije nužno da je to pravo izrijekom propisano, niti se može smatrati da je pravo na žalbu isključeno kada izrijekom nije propisano koje javnopravno tijelo u pojedinoj upravnoj stvari ima položaj stvarno nadležnoga drugostupanjskog (žalbenog) tijela. Za postojanje prava na žalbu nije odlučno ni je li pojedina stvar normirana kao upravna stvar – dovoljno je da je ona takva po svojim suštinskim obilježjima.
Kada posebnim zakonom nije propisano koje javnopravno tijelo u drugom stupnju odlučuje u određenoj upravnoj stvari, supsidijarno se primjenjuje norma članka 38. točka 4. Zakona o sustavu državne uprave (dalje: ZSDU), kojom je propisano da u upravnim stvarima u drugom stupnju, ako zakonom nije što drugo određeno, rješavaju ministarstva.
Odgovor o kojem je ministarstvu riječ u konkretnom slučaju potrebno je potražiti u Zakonu o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave.
Postojeća stipulacija odredbe članka 38. točka 4. ZSDU-a sadržava određenu pravnu prazninu, jer ne „pokriva“ upravne stvari u kojima položaj drugostupanjskog tijela, prema svojem djelokrugu, nema ministarstvo, već koje drugo središnje tijelo državne uprave iz kruga državnih upravnih organizacija ili državnih ureda (v. članak 3. ZSDU-a).
Prema Zakonu o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave, središnja tijela državne uprave koja nisu ministarstva jesu, primjerice:
- Državna geodetska uprava, Državni zavod za intelektualno vlasništvo, Državna uprava za zaštitu i spašavanje, i dr. (državne upravne organizacije);
- Državni ured za obnovu i stambeno zbrinjavanje, i dr. (državni ured).
Imajući na umu da je pravo na žalbu ustavno pravo, koje može biti isključeno samo zakonom, pravno je neprihvatljiva interpretacija prema kojoj pravna praznina iz članka 38. točka 4. ZSDU-a rezultira zaključkom da u tom slučaju ne postoji drugostupanjsko tijelo. Nasuprot tome, teleološko i sustavno tumačenje idu u prilog zaključku da je izričaj „ministarstvo“ sadržan u spomenutoj normi potrebno tumačiti kao središnje tijelo državne uprave.
U pogledu eventualnih manjkavosti upute o pravnom lijeku u prvostupanjskom rješenju, koje bi slijedile iz nedovoljne normiranosti pojedinoga upravnog područja ili nesigurnosti prvostupanjskog tijela, primjenjive su odredbe članka 111. ZUP-a.
Ovaj kratki osvrt na – između ostalog – važnost prava na žalbu u upravnom postupku ujedno je glas protiv sve učestalije prakse isključivanja prava na žalbu u posebnim (sektorskim) zakonima, ali i protiv sve glasnijih – iako upravnopravno dvojbeno kompetentnih – zagovaranja potpunog isključivanja prava na žalbu u upravnom postupku, uz promašeno stajalište da to pravo može adekvatno biti nadomješteno tužbom u upravnom sporu, ponekad uz pozivanje na usporedna iskustva u kojima je cjelina sustava i tradicije upravnog postupka i upravnog spora bitno različita od hrvatskog sustava i hrvatske tradicije.
dr. sc. Alen Rajko
