Navedenom Direktivom štite se zviždači u kontekstu primjene prava EU-a, u točno propisanim područjima. Obveza država članica je da u roku od dvije godine od stupanja na snagu Direktivu implementiraju u nacionalna zakonodavstva.
Direktivom se utvrđuju zajednički minimalni standardi za zaštitu osoba koje podnose prijave o sljedećim povredama prava Unije:
(a) u pogledu:
i. javne nabave;
ii. financijskih usluga, proizvoda i tržišta te sprječavanja pranja novca i financiranja terorizma;
iii. sigurnosti proizvoda;
iv. sigurnosti prometa;
v. zaštite okoliša;
vi. zaštite od zračenja i nuklearne sigurnosti;
vii. sigurnosti hrane i hrane za životinje, zdravlja i dobrobiti životinja;
viii. javnog zdravlja;
ix. zaštite potrošača;
x. zaštite privatnosti i osobnih podataka te sigurnosti mrežnih i informacijskih sustava.
(b) o povredama koje utječu na financijske interese Unije;
(c) o povredama koje se odnose na unutarnje tržište, uključujući povrede pravila tržišnog natjecanja i pravila o državnim potporama, te u pogledu radnji kojima se krše pravila o porezu na dobit trgovačkih društava ili aranžmana čija je svrha ostvariti poreznu prednost koja je u suprotnosti sa svrhom primjenjivog prava o porezu na dobit trgovačkih društava.
Države članice slobodne su predviđenu zaštitu i proširiti u pogledu područja ili radnji koje ovdje nisu navedene.
Osobno područje primjene
Zaštita se prije svega primjenjuje na osobe koje imaju položaj „radnika” u smislu članka 45. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, kako ga tumači Sud Europske unije. Taj pojam također uključuje javne službenike. Zaštitu države moraju osigurati i radnicima u nestandardnim radnim odnosima, među ostalim, radnicima zaposlenima na nepuno radno vrijeme i na određeno vrijeme, te osobama s ugovorom o radu ili radnim odnosom s agencijom za privremeno zapošljavanje, odnosno radnicima u nesigurnim vrstama radnih odnosa na koje je često teško primijeniti standardne oblike zaštite od nepravednog postupanja (radnici u tzv. gig ekonomiji).
Direktiva pruža zaštitu i određenim drugim kategorijama fizičkih osoba. Ta zaštita uključuje samozaposlene osobe koje pružaju usluge, slobodna zanimanja, ugovaratelje, podugovaratelje i dobavljače, zatim dioničare i osobe u upravljačkim tijelima. Štite se i osobe čiji je radni odnos završio kao i kandidati za zapošljavanje ili za pružanje usluga nekoj organizaciji, koji su stekli informacije o povredama zakona tijekom postupka zapošljavanja ili u nekoj drugoj fazi pregovaranja prije sklapanja ugovora.
Štite se i volonteri, te plaćeni ili neplaćeni vježbenici, facilitatori odnosno osobe koje pomažu u podnošenju prijave u radnom okruženju (ta bi pomoć trebala biti povjerljiva), treće povezane osobe (kolege i/ili srodnici prijavitelja), kao i pravne osobe u vlasništvu osoba koje podnose prijave.
Kako bi imala pravo na zaštitu, osoba koja podnosi prijavu trebala bi opravdano smatrati, s obzirom na okolnosti i informacije koje su joj dostupne u trenutku podnošenja prijave, da je njezina prijava istinita (članak 5. stavak 1. toč. a) Direktive). Radi se o načelu koje je preuzeto iz preporuka Vijeća Europe o zviždačima, te je isto načelo preuzeo i nacionalni zakonodavac u članku 7. Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti.
Države članice mogu odlučiti hoće li privatni i javni subjekti te nadležna tijela prihvaćati anonimne prijave povreda iz područja primjene ove Direktive, te postupati na temelju njih. Međutim, osobe koje su anonimno podnijele prijavu ili javno razotkrile slučaj koji spada u područje primjene Direktive i ispunjava njezine uvjete trebale bi imati pravo na zaštitu u skladu s njom ako je njihov identitet naknadno utvrđen i nad njima je izvršena osveta.
Definicija povrede
Direktiva „povrede” u članku 6. točka 1. definira kao radnje ili propuste:
i. koji su nezakoniti i odnose se na akte Unije i područja obuhvaćena područjem primjene iz članka 2. Direktive
ii. koji su u suprotnosti s ciljem i svrhom pravila iz tih akata i područja Unije;
Zaštita se mora dodijeliti osobama koje pružaju informacije potrebne za otkrivanje povreda koje su već počinjene, povreda koje još nisu počinjene, ali će vrlo vjerojatno biti počinjene, radnji ili propusta koje osoba koja podnosi prijavu na temelju opravdanih razloga smatra povredama prava Unije, kao i pokušaja prikrivanja povreda.
Iz istih razloga Direktiva osigurava zaštitu i osobama koje ne dostavljaju pozitivne dokaze, ali pružaju opravdane razloge za zabrinutost ili sumnju (članak 4.). Zaštita se ne bi trebala primjenjivati na prijavljivanje informacija koje su već u cijelosti dostupne u javnoj domeni ili kad se radi o nedokazanim glasinama i nagađanjima.
Načini prijave
Kao i domaći zakon, u članku 14. Direktiva navodi kako bi zaštitu od osvete kao sredstvo zaštite slobode izražavanja i slobode medija trebalo pružiti
- osobama koje informacije o radnjama ili propustima prijavljuju organizaciji (unutarnje prijavljivanje) ili
- vanjskom tijelu (vanjsko prijavljivanje) i
- osobama koje otkriju takve informacije u javnoj domeni (javno otkrivanje, na primjer izravno javnosti putem internetskih platformi ili društvenih medija, ili medijima, izabranim dužnosnicima, organizacijama civilnog društva, sindikatima ili profesionalnim/poslovnim organizacijama).
Stavkom 2. članka 7. Direktive države članice potiču se na korištenje unutarnjih kanala prijave pred vanjskim prijavljivanjem pod uvjetom da se povreda može učinkovito riješiti i ako prijavitelj smatra da ne postoji opasnost od osvete.
Obveznici provedbe
Obveznici provedbe su, temeljem članka 8. Direktive, pravni subjekti u privatnom i javnom sektoru.
U pogledu pravnih subjekata u privatnom sektoru, obveza uspostave unutarnjih kanala razmjerna je njihovoj veličini i stupnju rizičnosti njihovih aktivnosti za javni interes. Direktiva će se primjenjivati na sva poduzeća s 50 ili više zaposlenika, neovisno o prirodi njihovih djelatnosti. Nakon odgovarajuće procjene učinka (i dostave obrazloženja Komisiji) države članice mogu u posebnim slučajevima zahtijevati i od drugih poduzeća da uspostave unutarnje kanale za podnošenje prijava (npr. zbog znatnih rizika koji bi mogli nastati zbog njihovih djelatnosti).
U slučaju privatnih pravnih subjekata koji ne predviđaju unutarnje kanale za podnošenje prijava, osobe koje podnose prijavu trebale moći izravno podnijeti prijavu vanjskim nadležnim tijelima i dobiti zaštitu od osvete.
Posebno kako bi se osiguralo poštovanje pravila javne nabave u javnom sektoru, obveza uspostave unutarnjih kanala za podnošenje prijava trebala bi se primjenjivati na sve javne pravne osobe na lokalnoj, regionalnoj i nacionalnoj razini, razmjerno njihovoj veličini.
Pod uvjetom da se osigura povjerljivost identiteta osobe koja podnosi prijavu, svaki pojedini privatni ili javni pravni subjekt može sam definirati vrstu kanala za podnošenje prijava koju će uspostaviti.
Treće osobe mogu također biti ovlaštene zaprimati prijave u ime privatnih i javnih subjekata, pod uvjetom da nude odgovarajuća jamstva u pogledu neovisnosti, povjerljivosti, zaštite podataka i tajnosti. To mogu biti pružatelji usluga vanjske platforme za podnošenje prijava, vanjski savjetnici, revizori, sindikalni predstavnici ili predstavnici radnikâ.
Rokovi za postupanje
Osobu koja podnosi prijavu trebalo bi u razumnom roku obavijestiti o predviđenom ili poduzetom daljnjem postupanju na temelju prijave te razlozima za to daljnje postupanje ako se tim informacijama ne bi dovela u pitanje istraga ili se njima ne bi moglo utjecati na prava prijavljene osobe.
U svim slučajevima osobu koja podnosi prijavu trebalo bi obavijestiti o napretku i rezultatu istrage. Razuman rok ne bi trebao biti dulji od ukupno tri mjeseca.
Informiranje o mogućnostima i načinima prijavljivanja
Javni i privatni subjekti koji imaju postupke za unutarnje prijavljivanje pružaju informacije o tim postupcima te o postupcima vanjskog podnošenja prijava mjerodavnim nadležnim tijelima. Te informacije moraju biti lako razumljive i dostupne ne samo zaposlenicima, već, u mjeri u kojoj je to moguće, i drugim osobama koje tijekom obavljanja svojih aktivnosti povezanih s poslom, kao što su pružatelji usluga, distributeri, dobavljači i poslovni partneri. Na primjer, takve informacije mogu se objaviti na vidljivom mjestu kojem mogu pristupiti sve te osobe i na internetskim stranicama subjekta, te se mogu uključiti u tečajeve i osposobljavanja o etici i integritetu.
Nadležna tijela i primatelji prijava u tim tijelima
Direktiva uvodi jasnu obvezu za nadležna tijela da uspostave odgovarajuće kanale za vanjsko prijavljivanje, da s dužnom pažnjom dalje postupaju na temelju zaprimljenih prijava te da u razumnom roku osobama koje podnose prijave dostave povratne informacije.
Vanjska prijava nepravilnosti uređena je bitno drugačije nego u članku 20. Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti. Zakon taksativno propisuje u kojim se sve slučajevima takva prijava može izvršiti, dok Direktiva ovdje ne sadrži takva ograničenja. Člankom 10. Direktive propisano je da se kanalima vanjskog prijavljivanja pristupa nakon što se prijava izvršila unutarnjim kanalom ili nakon što je izravno podnesena prijava nadležnim tijelima. Kanali za vanjsko prijavljivanje omogućuju podnošenje prijava u pisanom i usmenom obliku telefonom ili drugim sustavima glasovnih poruka te, na zahtjev osobe koja podnosi prijavu, fizičkim sastankom u razumnom roku.
Države članice su u obvezi imenovati nadležna tijela za zaprimanje prijava obuhvaćenih područjem primjene Direktive i za odgovarajuće daljnje postupanje na temelju tih prijava. Kao primatelji prijava, tijela koja su imenovana nadležnima trebala bi imati nužne sposobnosti i ovlasti za osiguravanje odgovarajućeg daljnjeg postupanja, ili bi trebale imati potrebne ovlasti za upućivanje prijave drugom tijelu koje bi trebalo istražiti prijavljenu povredu, osiguravajući pritom da takvo tijelo na odgovarajući način dalje postupa. Članovi osoblja nadležnih tijela koji su odgovorni za postupanje s prijavama trebali bi biti stručno osposobljeni, između ostaloga i o primjenjivim pravilima o zaštiti osobnih podataka, kako bi na odgovarajući način dalje postupali na temelju prijave.
Nadležna tijela također bi trebala dostaviti povratne informacije osobama koje podnose prijave o predviđenom ili poduzetom daljnjem postupanju, kao i o razlozima kojima se opravdava daljnje postupanje (članak 11.).
Učinkovitost nacionalnih sustava prijave
Kako bi se osigurala učinkovitost postupaka za daljnje postupanje na temelju prijava i uklanjanje povreda dotičnih pravila Unije, države članice trebale bi imati mogućnost donošenja mjera za rasterećivanje nadležnih tijela u pogledu prijava o neznatnim povredama odredaba u okviru područja primjene ove Direktive, repetitivnih prijava ili prijava o povredama dodatnih odredaba (primjerice, odredaba o dokumentaciji ili o obvezama obavješćivanja).
Ako je tako propisano nacionalnim pravom ili pravom Unije, nadležna tijela trebala bi upućivati predmete ili relevantne informacije institucijama, tijelima, uredima ili agencijama Unije, među ostalim, za potrebe primjene Direktive, Europskom uredu za borbu protiv prijevara (OLAF) i Uredu europskog javnog tužitelja (EPPO), ne dovodeći u pitanje mogućnosti da se osoba koja podnosi prijavu obrati izravno tim tijelima, uredima ili agencijama Unije.
Pravo na odgovarajuću zaštitu u slučajevima javnog otkrivanja
U odnosu na javno otkrivanje, vidljivo je da je taj način prijave povrede uređen drugačije nego u Zakonu o zaštiti prijavitelja nepravilnosti.
Zakon u svom članku 23. daje definiciju javnog razotkrivanja, te propisuje da je ono omoguće samo iznimno, bez da je izvršena prethodna prijava redovnim kanalima.
Direktiva u članku 15. mnogo detaljnije propisuje uvjete javnog otkrivanja. Naime, osobe koje javno otkriju informacije imaju pravo na zaštitu u slučajevima u kojima, unatoč unutarnjoj i/ili vanjskoj prijavi, povreda nije uklonjena, na primjer u slučajevima u kojima takve osobe imaju valjane razloge vjerovati da povreda nije (primjereno) procijenjena ili istražena ili da nisu poduzete odgovarajuće mjere.
Prijaviteljima se ovdje pruža zaštita i u slučajevima u kojima imaju opravdane razloge vjerovati da postoji neposredna ili očita opasnost za javni interes ili rizik od nepopravljive štete.
Slično tome, takve osobe imaju pravo na zaštitu ako imaju opravdane razloge vjerovati da u slučaju vanjskog prijavljivanja postoji rizik od osvete ili su izgledi da će se povreda učinkovito ukloniti niski, primjerice ako su u određenom slučaju dokazi prikriveni ili uništeni ili je tijelo u dosluhu s počiniteljem povrede odnosno sudjeluje u povredi.
Zaštita povjerljivosti identiteta prijavitelja i zaštita od osvete
Identitet osobe koja podnosi prijavu može se otkriti samo ako je to nužna i razmjerna obveza koja se zahtijeva pravom Unije ili nacionalnim pravom u kontekstu istraga koje provode tijela ili sudskog postupka, osobito radi zaštite pravâ na obranu prijavljenih osoba. Zaštitu povjerljivosti ne bi trebalo primjenjivati ako osoba koja podnosi prijavu namjerno otkrije svoj identitet u kontekstu javnog otkrivanja informacija.
Države članice trebale bi osigurati da se vodi primjerena evidencija o svim prijavama povreda (obveza koja u nacionalnom zakonu trenutno ne postoji), da je svaka prijava dostupna, te da se informacije zaprimljene putem prijava mogu prema potrebi iskoristiti kao dokaz pri mjerama izvršenja.
Države članice trebali bi biti učiniti dostupnima pojedinačne, nepristrane i povjerljive besplatne savjete o tome, primjerice, jesu li dotične informacije obuhvaćene primjenjivim pravilima o zaštiti zviždača, koji je kanal za prijavljivanje najbolje upotrijebiti i koji su drugi postupci dostupni ako informacije nisu obuhvaćene primjenjivim pravilima. Davanjem pristupa takvim savjetima osigurava se podnošenje prijava odgovarajućim kanalima na odgovoran način te pravodobno otkrivanje povreda i prijestupa, pa čak i njihovo sprječavanje.
Osobe koje podnose prijave trebale bi biti zaštićene od svih oblika osvete, izravne ili neizravne, koju su poduzeli i preporučili ili koju odobravaju njihovi poslodavci ili klijent/primatelj usluga ili osobe koje za njih rade ili djeluju u njihovo ime, uključujući kolege i upravitelje u istoj organizaciji ili u drugim organizacijama s kojima je osoba koja podnosi prijavu u kontaktu tijekom obavljanja svojih aktivnosti povezanih s poslom. U članku 19. Direktiva navodi u kojem sve obliku može postojati osveta prema prijavitelju nepravilnosti. Osobito je zanimljivo da se u štetu ubraja i šteta koju osoba može doživjeti i na odnosno putem društvenih mreža.
Kada osoba koja podnosi prijavu dokaže prima facie da je podnijela prijavu ili javno otkrila informacije u skladu s Direktivom i pretrpjela štetu, teret dokazivanja trebao bi se premjestiti na osobu koja je poduzela štetno djelovanje i koja potom treba dokazati da to djelovanje nije ni na koji način bilo povezano s podnošenjem prijave ili javnim otkrivanjem informacija.
Poslovna tajna i odnos prema prijavama povreda
Pravne ili ugovorne obveze pojedinaca, kao što su ugovorne klauzule o odanosti ili dogovori o povjerljivosti/neotkrivanju informacija, ne smiju se upotrebljavati kao osnova za sprječavanje podnošenja prijava, uskraćivanje zaštite osobama koje podnose prijavu ili njihovo kažnjavanje zbog podnošenja prijave u slučajevima u kojima su informacije obuhvaćene područjem primjene takvih klauzula i dogovora nužne za razotkrivanje povrede.
Ako su osobe koje podnose prijavu pribavile relevantne informacije ili dokumente ili su im pristupile počinjenjem kaznenog djela poput nedopuštenog fizičkog ulaska na posjed ili hakerskog napada, njihova kaznena odgovornost trebala bi i dalje biti uređena primjenjivim nacionalnim pravom ne dovodeći u pitanje pravila Direktive o javnom otkrivanju iz članka 15.
Pravna sredstva
Pristup pravnim lijekovima i nadoknadi štete od ključne je važnosti za osobe koje podnose prijave i trpe osvetu. Odgovarajući pravni lijek u svakom slučaju utvrdit će se prema vrsti pretrpljene osvete, a pretrpljena šteta trebala bi se u potpunosti nadoknaditi u skladu s nacionalnim pravom.
Vrste pravnih sredstava mogu se razlikovati među pravnim sustavima, ali njima se treba osigurati stvarna i učinkovita naknada ili odšteta na odvraćajući i razmjeran način u odnosu na pretrpljenu štetu.
Za kvalitetnu zaštitu zviždača od posebne su važnosti i privremeni pravni lijekovi do okončanja sudskih postupaka koji mogu biti dugotrajni.
Osobito, mjere u okviru privremenog pravnog lijeka predviđene nacionalnim pravom također bi trebale biti dostupne osobama koje podnose prijave radi sprječavanja prijetnji, pokušaja osvete ili kontinuiranog osvećivanja, kao što je uznemiravanje, ili radi sprječavanja oblika osvete, kao što je otkaz, koje može biti teško poništiti nakon isteka duljih razdoblja i koje mogu financijski uništiti pojedinca, što je mogućnost koja može ozbiljno obeshrabriti potencijalne zviždače.
Prava prijavljene osobe
Države članice trebale bi zaštititi povjerljivost identiteta prijavljene osobe i zajamčiti joj prava na obranu, uključujući pravo na pristup predmetu, pravo na saslušanje i pravo na djelotvoran pravni lijek.
Osoba koja je izravno ili neizravno doživjela predrasude zbog prijavljivanja ili javnog otkrivanja netočnih ili zavaravajućih informacija trebala bi zadržati zaštitu i sve pravne lijekove koji su joj dostupni u skladu s pravilima iz općeg prava. Ako su netočna ili zavaravajuća prijava ili javno otkrivanje informacija izvršeni namjerno i svjesno, prijavljene osobe trebale bi imati pravo na naknadu u skladu s nacionalnim pravom.
Kazne za osiguranje djelotvornosti zakonodavstva
Kazne u okviru kaznenog, građanskog ili upravnog prava nužne su za osiguranje djelotvornosti pravilâ o zaštiti zviždača. Kaznama protiv osoba koje se osvećuju ili poduzimaju druge štetne mjere i radnje protiv osoba koje podnose prijave može se odvratiti od poduzimanja takvih mjera. Nužne su i kazne protiv osoba za koje je dokazano da su svjesno podnijele ili javno otkrile netočne informacije kako bi se suzbilo daljnje zlonamjerno prijavljivanje i očuvala vjerodostojnost sustava. (članak 23. Direktive).
Ovom Direktivom uvode se minimalni standardi i države članice trebale bi imati ovlast za uvođenje ili zadržavanje povoljnijih odredbi za osobu koja podnosi prijavu, uz uvjet da se tim odredbama ne utječe na mjere za zaštitu prijavljenih osoba. Prenošenje ove Direktive ni u kojem slučaju ne predstavlja osnovu za snižavanje razine zaštite koja je već osigurana osobama koje podnose prijave u okviru nacionalnog prava u područjima na koja se primjenjuje (članak 24. Direktive).
7. listopada ove godine Vijeće je i formalno usvojilo navedenu Direktivu.
Tihana Kozina Barišić
