Odlukama broj: U-III-2291/2018 i broj: U-III-2561/2018, obje od 19. lipnja 2019. Ustavni sud je zauzeo stajalište i glede troškova upravnog spora kod šutnje uprave, u slučaju da se upravni spor obustavi. Ovim radom dajemo prikaz tih odluka.
Predmet U-III-2291/2018
Podnositeljica je u ustavnoj tužbi tvrdila da joj je osporenim rješenjem Visokog upravnog suda povrijeđeno pravo na pristup sudu jer je taj sud pretjerano formalistički primijenio članak 79. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. (dalje: ZUS). Smatra da je u konkretnom slučaju prvostupanjsko rješenje zakonito jer je upravni spor bio nužan kako bi ishodila pravo koje joj po materijalnom zakonu pripada (pravo na dječji doplatak). HZMO, Središnja služba je tek povodom upravne tužbe izmijenila svoje rješenje i priznala pravo na dječji doplatak, a da podnositeljica nije pokrenula upravni spor to pravo bi nepovratno izgubila.
Prigovore podnositeljice u pogledu odluke o troškovima postupka, Ustavni sud razmotrio je s aspekta eventualne povrede prava na pristup sudu, jednog od aspekata prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.
U svojoj ocjeni Ustavni sud je utvrdio da je u tom ustavnosudskom postupku bilo potrebno odgovoriti na pitanje je li podnositeljici povrijeđeno pravo na pristup sudu zbog toga što joj je uskraćeno pravo na naknadu troškova upravnog spora.
Ustavni sud je prvi utvrdio da je nakon odluke Ustavnog suda broj: U-I-2753/2012 i dr. od 27. rujna 2016. ("Narodne novine" broj 94/16.) zakonodavac izmijenio članak 79. ZUS-a te su propisana osnovna načela za naknadu troškova upravnog spora po kojima stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora. Ako stranka djelomično uspije u sporu sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu.
Dakle, temeljno načelo priznavanja prava na naknadu troška spora je načelo uspjeha u sporu (načelo causae). To podrazumijeva da stranka ima pravo, ovisno o uspjehu u upravnom sporu, na naknadu opravdanih troškova. Drugim riječima, to znači da po okončanju upravnog spora stranka ne može biti "na gubitku" u pogledu troškova koji su joj nastali u upravnom sporu koji je pokrenula radi zaštite njezinih prava i pravnih interesa povrijeđenih nezakonitom odlukom javnopravnog tijela i u kojem je uspjela.
Da bi mogao odgovoriti na pitanje je li podnositeljici osporenim rješenjem Visokog upravnog suda (odlukom o troškovima spora) povrijeđeno odnosno neustavno ograničeno pravo na pristup sudu, Ustavni sud morao je prethodno odgovoriti na tri pitanja:
a) je li postojalo ograničenje podnositeljice u pravu na pristup sudu;
b) ako jest, je li ograničenje težilo legitimnom cilju; te
c) ako jest, je li ograničenje bilo razmjerno legitimnom cilju koji se želio postići.
a) Je li postojalo ograničenje podnositeljice u pravu na pristup sudu?
Člankom 79. ZUS-a, propisana su osnovna načela za naknadu troškova upravnog spora, po kojima stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora. Ako stranka djelomično uspije u sporu, sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu. Stranka koja je povukla tužbu, žalbu ili drugi prijedlog kojim je prouzročio troškove drugim strankama snosi troškove i tim strankama.
Dakle, temeljno načelo priznavanja prava na naknadu troška spora jest načelo uspjeha u sporu (načelo causae)koje se primjenjuje i u parničnom postupku prema kome dužnost naknade troškova tereti stranku koja je u sporu pretrpjela neuspjeh. Kada stranka djelomično uspije u sporu, sud toj stranci može naložiti da nadoknadi odgovarajući dio troškova druge stranke.
Upravni spor, za razliku od parničnih postupaka, specifičan je po tome što se kao tuženik gotovo uvijek javljaju pojedina tijela Republike Hrvatske ili tijela i ustanove s javnim ovlastima.
Za Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje je Ustavni sud utvrdio da se on u ustavnosudskim postupcima, može poistovjetiti s državom (stajalište iz rješenja broj: U-III-2806/2012 od 1. ožujka 2016.).
Budući da je u konkretnom slučaju Visoki upravni sud utvrdio da ZUS ne poznaje mogućnost naknade troškova u slučaju obustave spora, takvo stajalište Visokog upravnog suda predstavlja (u svjetlu okolnosti da se s druge strane u upravnom sporu nalazi javnopravno tijelo s javnim ovlastima koje se može poistovjetiti s državom) ograničenje koje ometa pravo na pristup sudu.
Međutim, ograničenje koje utječe na pravo na pristup sudu neće biti nespojivo s ustavnim i konvencijskim pravom na pravično suđenje ako teži legitimnom cilju te postoji razuman odnos razmjernosti između iskorištenih sredstava i legitimnog cilja koji se težio postići.
b) Je li ograničenje težilo legitimnom cilju?
Ustavni sud primjećuje da se svrha pravila po kojima se strankama koje pokreću upravne sporove troškovi spora mogu i samo djelomično naknaditi, odnosno uopće ne naknaditi (kao u ovome slučaju) sastoji u izbjegavanju neopravdanog pokretanja upravnih sporova i nerazumno visokih troškova sporova odvraćanjem potencijalnih tužitelja od pokretanja neutemeljenih sporova ili podnošenja previsokih tužbenih zahtjeva bez snošenja posljedica. Ovim pravilom želi se zaštititi tuženike od tužitelja koji ističu previsoke zahtjeve (inače pravno utemeljene) i time ujedno nerazumno povećavaju troškove tuženiku.
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud prihvaća da pravilo prema kojem kod obustave upravnog spora nema naknade troškova spora (uključujući odvjetničku nagradu) općenito teži legitimnom cilju osiguranja pravilnog djelovanja pravosudnog sustava i zaštite prava drugih.
c) Je li ograničenje bilo razmjerno legitimnom cilju kojem se teži?
Ustavni sud je ponovio svoje ustaljeno stajalište prema kome su redovni sudovi prvi pozvani interpretirati zakone i da je zadaća Ustavnog suda ograničena na ispitivanje jesu li učinci takve interpretacije sudova suglasni s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda, posebno kada je riječ o tumačenju i primjeni pravila postupovne naravi, kao u konkretnom slučaju.
Stoga pitanje o troškovima postupka koji nisu priznati rješenjem Visokog upravnog suda na koje Ustavni sud, s aspekta zaštite prava na pristup sudu zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, mora odgovoriti je li odbijanjem zahtjeva za naknadu troškova upravnog spora podnositeljici u konkretnom predmetu protuustavno ograničeno pravo na pristup sudu.
U odnosu na povlačenje tužbe u sudskoj praksi parničnih sudova utvrđeno je pravilo: "Tužitelj koji povuče tužbu dužan je protivnoj stranci nadoknaditi parnične troškove, ali, ako je tužba povučena odmah nakon što je tuženik udovoljio zahtjevu tužitelja, troškove postupka dužan je tužitelju nadoknaditi tuženik." (Vrhovni sud Republike Hrvatske, Gzz-3/95 - cit. prema Siniša Triva, Mihajlo Dika, Građansko parnično procesno pravo, Zagreb, 2004., str. 470.).
Iz naprijed navedenih specifičnosti upravnog spora, razvidno je da je podnositeljica pokrenula upravni spor nakon što joj je rješenjem HZMO-a, Središnje službe od 4. prosinca 2017. odbačena žalba izjavljena protiv prvostupanjskog rješenja od 15. veljače 2017. kao nepravodobna. U tužbi je zatražila naknadu troška spora od 3.125,00 kuna.
Nakon što je zaprimila tužbu, HZMO, Središnja služba je rješenjem od 31. siječnja 2018. poništila svoje rješenje od 4. prosinca 2017., utvrdila žalbu pravodobnom i osnovanom te poništila prvostupanjsko rješenje od 15. veljače 2017. utvrdivši da podnositeljica ima pravo na dječji doplatak za dijete koje ima teže smetnje u razvoju.
Iz toga proizlazi da je podnositeljica osnovano pokrenula upravni spor (jer je naknadno utvrđeno da su upravni akti nezakoniti) i da bi bez njegova pokretanja ostala bez prava utemeljenog na članku 22. Zakona o doplatku za djecu ("Narodne novine" broj 94/01., 128/06., 107/07., 61/11., 112/12. i 82/15.; u daljnjem tekstu: ZoDD).
Zadaća Ustavnog suda u ovom predmetu, kako je to već prethodno spomenuto, ne svodi se na pitanje interpretacije članka 79. ZUS-a, već na ispitivanje jesu li učinci njegove interpretacije Visokog upravnog suda u okolnostima konkretnog slučaja suglasni s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda podnositelja.
Imajući u vidu navedeno Ustavni sud prije svega primjećuje da je u ovom slučaju tužena strana javnopravno tijelo s javnim ovlastima te da je upravnom sporu prethodio žalbeni postupak u kome je utvrđeno da žalba nije pravodobna, da bi tek povodom upravnog spora isto tijelo (HZMO, Središnja služba) utvrdilo da je žalba podnositeljice ne samo pravodobna već i osnovana.
Imajući u vidu takvo utvrđenje, a posebno legitimni cilj pravila o nenaknadi troškova spora u slučaju povlačenja tužbe koje je dao Visoki upravni sud tumačeći članak 79. ZUS-a, Ustavni sud utvrđuje da u slučaju podnositeljice nisu primjenjiva dva glavna razloga za sankcioniranje procesne discipline - izbjegavanje neopravdanog pokretanja sporova i nerazumno visokih troškova upravnih sporova.
Slijedom navedenog, ocjena je Ustavnog suda da je Visoki upravni sud članak 79. ZUS-a u konkretnom predmetu primijenio mehanički, bez obraćanja dovoljno pažnje na posebne okolnosti ovog slučaja u kome je podnositeljica osnovano pokrenula upravni spor radi zaštite ostvarenja svog prava na dječji doplatak. Ocjena je Ustavnog suda da je stajalište Visokog upravnog suda u konkretnom slučaju arbitrarno i da ne teži ostvarenju legitimnog cilja te da se ne može opravdati s aspekta pravičnog suđenja. Stoga, Ustavni sud je ocijenio da rješenje Visokog upravnog suda nije razmjerno legitimnom cilju kojem teži članak 79. ZUS-a i da je njegova primjena u ovom predmetu rezultirala ograničenjem koje je umanjilo samu bit podnositeljičinog prava na pristup sudu, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.
Predmet broj: U-III-2561/2018
Za razliku od prethodnog predmeta, u ovom slučaju ustavna tužba je odbijena iz sljedećih razloga:
Iz specifičnosti upravnog spora u ovom predmetu (radi nedonošenja rješenja o invalidskoj mirovini), razvidno je da je punomoćnik podnositelja pokrenuo upravni spor nakon što je proteklo više od dvije godine od donošenja rješenja HZMO-a, Središnje službe od 26. svibnja 2014. kojim je poništeno prvostupanjsko rješenje i iz čijeg obrazloženja proizlazi da podnositelj ima pravo na razmjerni dio invalidske mirovine zbog bolesti.
Uvidom u spis Ustavni sud je utvrdio da je prvostupanjsko tijelo postupilo po drugostupanjskom rješenju te je u zakonskom roku 17. listopada 2014. donijelo novo rješenje kojim se podnositelju priznaje pravo na razmjerni dio invalidske mirovine, a isplata je započela 11. prosinca 2014. Dakle, podnositelj je već tada ostvario pravo na razmjerni dio invalidske mirovine.
Stoga je gotovo neobjašnjivo postupanje punomoćnika podnositelja koji 31. svibnja 2017. podnosi žalbu zbog šutnje uprave HZMO-u, Središnjoj službi, obrazlažući činjenicom da mu nije dostavljeno rješenje o priznavanju prava od 17. listopada 2014. a da je postojala obveza dostave tog rješenja punomoćniku stranke na temelju članka 32. stavaka 1. i 2. ZUP-a. Naime, između odvjetnika i stranke koju zastupa mora postojati trajni odnos povjerenja i razmjene informacija, sve dok zastupanje traje. Stoga nije uobičajeno da odvjetnika koji zastupa stranku sukladno pravilima odvjetničke profesije i odvjetničkoj etici, stranka nije obavijestila o priznavanju prava i donošenju novog rješenja. Isto tako nije uobičajeno podnošenje žalbe zbog šutnje uprave u predmetu ostvarivanja prava iz invalidskog osiguranja nakon proteka više od dvije godine od kada je rješenje o priznavanju takvog prava trebalo biti doneseno na temelju naprijed navedenih mjerodavnih odredbi ZUP-a.
Iako je HZMO, Područna služba u Zagrebu povrijedila postupovna pravila ZUP-a o dostavi novog rješenja od 17. listopada 2014. (koje nije dostavljeno punomoćniku podnositelja), ta pogreška nije imala utjecaja na eventualnu povredu ustavnih prava u ovom predmetu.
Iz toga proizlazi da punomoćnik podnositelja nije osnovano pokrenuo upravni spor zbog šutnje uprave, jer je rješenje o priznavanju prava iz invalidskog osiguranja doneseno prije podnošenja ustavne tužbe, te nakon toga nije bilo opravdano podnošenje žalbe zbog šutnje uprave.
Imajući u vidu navedeno Ustavni sud je u ovom predmetu ocijenio da je Visoki upravni sud u konkretnom predmetu članak 79. ZUS-a primijenio sukladno specifičnim okolnostima ovoga predmeta. Ocjena je Ustavnog suda da stajalište Visokog upravnog suda u konkretnom slučaju nije arbitrarno.
Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da je rješenje Visokog upravnog suda razmjerno legitimnom cilju kojem teži članak 79. ZUS-a i da je njegova primjena u ovom predmetu nije rezultirala ograničenjem koje bi umanjilo samu bit podnositeljevog prava na pristup sudu, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.
Zaključno
Iz navedena dva predmeta razvidni su razlozi zbog kojih je Ustavni sud utvrdio da je stajalište Visokog upravnog suda o nenadoknadi troškova upravnog spora kod obustave upravnog spora arbitrarno u onim slučajevima upravnih sporova zbog šutnje uprave u kojima se utvrdi da je takav spor stranka osnovano pokrenula jer u vrijeme pokretanja nadležno javnopravno tijelo nije (još) odlučilo o njezinim pravima li obvezama, odnosno nije odlučilo o žalbi u vezi s ostvarivanjem kakvog prava ili nametanjem neke obveze.
dr. sc. Robert Peček, Zagreb
