Danas u realizaciji Ureda sudjeluju 22 države članice, među njima i Republika Hrvatska. Pravna osnova i pravila za osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja propisani su u članku 86. Ugovora o funkcioniranju Europske unije koji glasi: Radi suzbijanja kaznenih djela koja utječu na financijske interese Unije, Vijeće uredbama donesenima u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom može od Eurojusta osnovati Ured europskog javnog tužitelja. Tim je Ugovorom posebno naglašena borba protiv teških financijskih kaznenih djela i kaznenih djela gospodarskog kriminala s prekograničnom dimenzijom, a Ured europskog javnog tužitelja bit će nadležan za kaznena djela koja utječu na proračun EU-a, kako je definirano u Direktivi o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima, donesenoj 5. srpnja 2017. (Direktiva (EU) 2017/1371 Europskog parlamenta i Vijeća). EPPO će provoditi prekogranične istrage prijevara u vezi sa sredstvima EU-a većima od 10 000 eura ili istrage prekograničnih slučajeva prijevare u vezi s PDV-om koji su izazvali štetu veću od 10 milijuna eura.
Institut Europskog javnog tužitelja učinkovit je odgovor na podatak da države članice Europske unije godišnje izgube najmanje 50 milijardi eura prihoda od PDV-a zbog transnacionalnih prevara, dok je izvješće za 2015. godinu utvrdilo zlouporabu strukturnih fondova Europske za oko 638 milijuna eura. Upravo stoga što dimenzije takvih kaznenih djela prelaze nacionalni okvir, a nacionalni tužitelji (državni odvjetnici) imaju ograničen doseg i instrumente u borbi protiv takve vrste kriminaliteta, ustanovljenje ureda europskog tužitelja na europskoj razini doprinijet će saniranju onih prijevara koje nadilaze i Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF), Odjel EZ za pravosudnu suradnju (EUROJUST) ili Europski policijski ured (EUROPOL), budući da navedena tijela nemaju legitimaciju provođenja kaznenih istraga i kaznenih postupaka prijevare u širem smislu riječi u državama članicama, već su samo administrativna tijela koja svoja eventualna saznanja o kaznenim djelima prosljeđuju nacionalnim tijelima kaznenog progona na daljnje postupanje.
Drugi problem tiče se neharmoniziranog zakonodavstva država članica koje pristupa na različite, često i neučinkovite načine procesuiranju kaznenih djela počinjenih na štetu proračuna EU, što je vidljivo iz podataka OLAF-a da svega 50% preporuka koje su proslijeđene nacionalnim tijelima bude procesuirano i dovršeno pravomoćnim osuđujućim odlukama, a taj se postotak i razlikuje u odnosu na pojedine države članice. Značajan problem predstavlja i niski postotak vraćenih iznosa sredstava koja su pribavljena kaznenim djelima na štetu proračuna EU, što ima i negativnu preventivnu poruku za sve potencijalne počinitelje. Trenutno samo nacionalna tijela država članica mogu provoditi kaznene istrage i progone u slučaju prijevare protiv financijskih interesa EU, čije ovlasti dosežu samo do njihovih državnih granica. Složena kaznena djela usmjerena na proračun EU uključuju više sudionika, sofisticirane i razrađene sustave organizirane prijevare, često su počinjena na području nekoliko zemalja članica i time podliježu različitim kaznenopravnim nadležnostima na nacionalnim razinama. Da bi kaznena istraga financijskog kriminaliteta ovakvih razmjera bila i učinkovita, potrebna su detaljna poznavanja nacionalnih pravnih i administrativnih okvira, što iziskuje učinkovitu suradnju između država članica; međudržavna suradnja suočena je s poteškoćama zbog različitih kaznenopravnih sustava, nadležnosti, dugotrajnih postupaka međunarodne pravne pomoći, jezičnih barijera, nedostatka sredstava, kao i različitih prioriteta koje tijela kaznenog progona postavljaju. Upravo iz navedenih razloga istrage prijevara protiv proračuna EU-a na nacionalnim razinama dugotrajne su, skupe i zahtijevaju angažman brojnih pojedinaca, što nerijetko dovodi do upitne kvalitete u rješavanju prijevara proračuna EU koje imaju dalekosežne posljedice.
Ured europskog javnog tužitelja zamišljen je kao neovisan i decentraliziran ured s nadležnošću za istrage i pokretanje sudskih postupaka, dakle kazneni progon u širem smislu, u vezi kaznenih djela počinjenih na štetu proračuna EU-a, kao što su već spomenute prijevare, koruptivna kaznena djela ili prekogranične prijevare povezane s PDV-om EU u vrijednosti većoj od 10 milijuna eura. Ured europskog javnog tužitelja trebao bi djelovati kao jedinstveni ured za sve države članice sudionice, u cilju harmoniziranja europskog i nacionalnih izvršavanja zakonodavne platforme borbe protiv kriminaliteta vezanog uz PDV EU-a, s jedinstvenim, neovisnim i učinkovitim pristupom. Ured europskog javnog tužitelja djelovat će kao jedinstveni ured u državama članicama sudionicama, neće se morati oslanjati na tradicionalne instrumente zakonodavstva EU-a za suradnju među pravosudnim tijelima različitih država članica, a udružit će stručno znanje i iskustva te će djelovati kao jedinstveni ured u svim državama članicama sudionicama, brzo i preko državnih granica, stvarajući zajedničku i jedinstvenu politiku kaznenog progona te okončati trenutni fragmentirani pristup.
Visoko specijalizirani tužitelji ureda provodit će na platformi zajedničke europske strategije kaznenog progona usklađene istrage na teritoriju svih država članica koje sudjeluju u radu ureda, u formi brze razmjene informacija i združenih napora koordiniranih istraga, korištenja metoda i instrumenata u vidu ekspeditivnog zamrzavanja ili oduzimanje imovine, uhićenja osumnjičenika. U tu će svrhu ured europskog javnog tužitelja koristiti materijalne i intelektualne kapacitete država članica, uključujući postojeća stručna znanja korisna za detekciju i progon tih specifičnih kaznenih djela, kao što su analitika, porez, računovodstvo, informacijska tehnologija, te osigurati neometane komunikacijske kanale koji će premostiti eventualne jezične barijere. Ured europskog javnog tužitelja bit će jedinstveni ured koji vodi samostalno i neometano kaznene postupke, što je učinkovitije od dosadašnje suradnje između različitih nacionalnih tijela, koja se odvijala po potrebi i od slučaja do slučaja, gubeći iz vida širu sliku i dalekosežne posljedice ovakvog tipa kriminaliteta, što je dovodilo i do otežanog otkrivanja i poduzimanja daljnjih mjera specijalne i generalne prevencije.
Struktura Ureda europskog javnog tužitelja sadržavat će dvije razine - središnju razinu i nacionalnu razinu. Središnja razina predstavljena je s glavnim europskim tužiteljem, 21 europskim tužiteljem, po jedan odabran iz svake države članice koja je sudionik Ureda, od kojih će dva tužitelja biti zamjenici glavnog europskog tužitelja. Ured će imati upravnog direktora te posebno tehničko i istražno osoblje. Središnja će razina nadzirati istragu i progon na nacionalnoj razini, a decentralizirana razina obuhvaćat će delegirane europske tužitelje koji će se nalaziti u državama članicama sudionicama. Delegirani europski tužitelji bit će dio Ureda europskog javnog tužitelja te će u pravilu provoditi istrage i kazneni progon u svojim nacionalnim državama članicama, zajedno s nacionalnim tijelima za provedbu zakona i primjenjujući nacionalno pravo. Njihov će rad koordinirati središnji ured, pod vodstvom europskog javnog tužitelja, koji ima za zadatak osigurati dosljednost i učinkovitost kaznenih istraga i progona u svim državama članicama.
Ured europskog javnog tužitelja raspolaže stručnošću nacionalnog osoblja koje dobro poznaje nacionalnog pravosudni sustav, lokalni jezik, lokalnu pravosudnu strukturu te nacionalnu sudsku praksu, što su odlike njegove decentralizirane strukture. Delegirani europski javni tužitelji mogu nastaviti raditi kao nacionalni državni odvjetnici, no prilikom izvršavanja zadaća Ureda europskog javnog tužitelja, bit će potpuno neovisni o nacionalnim državnoodvjetničkim tijelima.
Glavnog europskog tužitelja i europske tužitelje odabrat će povjerenstvo za odabir, čija je glavna zadaća sastaviti popis kandidata u užem izboru za mjesto glavnog europskog tužitelja te ocijeniti kvalifikacije kandidata za europske tužitelje prije nego što ih Vijeće imenuje. Povjerenstvo za odabir će zadaće povezane s odabirom glavnog europskog tužitelja i europskih tužitelja obavljati očekivano do kraja 2019.
Osnovni zadatak Ureda europskog javnog tužitelja je ispravljanje postojećih nedostataka i borba protiv financijskih prijevara EU-a u iznosima većim od 10 000 EUR te složenih slučajeva prekogranične prijevare povezane s PDV-om sa štetom većom od 10 milijuna EUR, a očekuje se provođenje uspješnijih progona i veća stopa povrata otuđenog novca.
Neovisnost Ureda vidljiva je u samostalnom postupanju Ureda u interesu Unije u cjelini, kojom prilikom Ured ne traži niti prima upute izvana, čime je osigurano da institucije, tijela, uredi ili agencije EU, kao i države članice, poštuju neovisnost Ureda i ne utječu svojim specifičnim interesima i politikama na rad Ureda. Ured će biti i strukturno neovisan, jer neće biti sastavni dio neke druge institucije ili službe EU. Ne manje važno je i da će Europskog javnog tužitelja imenovati Europski parlament i Vijeće nakon otvorenog natječaja za kandidate, među koje uži izbor kandidata sastavljaju bivši članovi Suda Europske unije, članovi nacionalnih vrhovnih sudova, nacionalna tijela javne vlasti nadležna za progon i/ili odvjetnici javno priznate stručnosti. Mandat Europskog javnog tužitelja trajat će sedam godina i neće se moći obnoviti. Europskog javnog tužitelja može se razriješiti samo odlukom Suda Europske unije na zahtjev Europskog parlamenta, Vijeća ili Komisije, dok se Uredbom o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja 20. studenoga 2017. (Uredba) osigurava da delegirani nacionalni tužitelji koji su imenovani za rad u Uredu europskog javnog tužitelja budu potpuno neovisni od nacionalnih tijela kaznenog progona.
Pojava Ureda svakako postavlja i pitanja prava okrivljenika tijekom postupanja, u okviru čega je važno pojačati pravnu zaštitu fizičkih i pravnih osoba protiv kojih se vode istrage ili kazneni progon u EU. Uredba je propisala niz procesnih zaštitnih mjera kojima će se osigurati zaštita prava osumnjičenika i drugih osoba uključenih u istrage Ureda, u skladu s pravnom stečevinom EU i pravom na obranu zajamčenim nacionalnim zakonodavstvima te Poveljom Europske unije o temeljnim pravima. Prava o kojima je riječ podrazumijevaju pravo na usmeni i pismeni prijevod, pravo dobiti informacije i pristup materijalima u postupku, pravo na odvjetnika i pravo na komunikaciju s i informiranje trećih osoba u slučaju pritvora, pravo na šutnju i da ih smatraju nedužnim, pravnu pomoć, pravo na izvođenje dokaza, imenovanje stručnjaka i saslušanje svjedoka te pravo osumnjičenika na obranu koje mu je zajamčeno nacionalnim pravom kojim se uređuje postupak.
Važno je naglasiti da Ured europskog javnog tužitelja neće provoditi uhićenja vlastitim policijskim snagama, već će nacionalna tijela država članica i sudionica Ureda imati ovlasti uhititi osobe za kaznena djela u nadležnosti Ureda europskog javnog tužitelja, jer su i delegirani europski tužitelji nadležni provoditi istrage i kaznene progone u državama članicama sudionicama zajedno s nacionalnom policijom i tijelima kaznenog progona. Ured europskog javnog tužitelja može zatražiti uhićenje osumnjičenika samo ako smatra da je to neophodno za istragu i da se isti cilj ne može postići drugim mjerama osiguranja nazočnosti okrivljenika u postupku, a nadležna nacionalna pravosudna tijela, odnosno sudovi, ocjenjivat će i odobravati takve zahtjeve sukladno nacionalnom pravu.
Sjedište Ureda europskog javnog tužitelja bit će u Luksemburgu, a Ured europskog javnog tužitelja mogao bi započeti s radom krajem 2020. U Zagrebu je na međunarodnoj razini održana i dvodnevna konferencija u travnju 2019. s nazivom “Integracija Ureda Europskog javnog tužitelja u nacionalna kaznena pravosuđa: institucionalni, procesni i izazovi suradnje", na kojoj su eminentni predstavnici pravosudne, znanstvene i stručne kaznenopravne sfere izložili teme vezane uz europeizaciju kaznenog progona te institucionalne izazove na nacionalnoj i EU razini, integraciju EJT-a u nacionalna pravosuđa te procesne izazove, vanjske odnose EJT-a uz izazove suradnje s državama i agencijama EU te o integraciji EJT-a u hrvatsko kazneno pravosuđe uz institucionalne i procesne izazove.
Ivana Đuras, viša ustavnosudska savjetnica
