Sukladno članku 83. Ustava Republike Hrvatske, zakoni kojima je utvrđeno ustrojstvo, djelokrug i način rada Vlade Republike Hrvatske (u nastavku: Vlada) smatraju se organskim zakonima. Vlada je bila predmet zakonskog uređenja tri puta: prvi Zakon o Vladi Republike Hrvatske (Narodne novine broj 41/90, 8/91, 14/91, 53/91, 9/92, 55/92 i 29/94, u nastavku: Zakon o Vladi) izglasan je 8. listopada 1990., drugi 28. srpnja 1998. (Narodne novine broj 101/98, 15/00, 117/01, 199/03, 77/09 i 145/10), a važeći Zakon o Vladi (Narodne novine broj: 150/11, 119/14 i 93/16, u nastavku: Zakon o Vladi/11) donesen je na sjednici Hrvatskoga sabora 22. prosinca 2011. Unatoč brojnim odlukama i Uredbama Vlade koje su stalno predmet razmatranja u ustavnosudskom postupku, a ponekad i predmet ocjene njihove suglasnosti s Ustavom i mjerodavnim zakonima, prvi prijedlog za ocjenu ustavnosti Zakona o Vladi, i to članka 34. Zakona o Vladi/11, zaprimljen je 23. lipnja 2016., a podnijela ga je fizička osoba, sukladno pravu iz članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine broj 99/99, 29/02 i 49/02 – proč. tekst, u nastavku: Ustavni zakon).
Ustavnim zakonom je u članku 43. propisano da o prijedlogu kojim se traži da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom, Ustavni sud na sjednici rješenjem odlučuje hoće li prihvatiti prijedlog i pokrenuti postupak, a o pokretanju postupka, odnosno neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka, Ustavni sud će obavijestiti sudionike postupka. U slučaju da Ustavni sud pokrene postupak radi ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, rješenje o pokretanju postupka objavit će se i u Narodnim novinama. Navedena zadaća Ustavnog suda propisana je člankom 125. Ustava, dok je člankom 126. stavkom 1. Ustava propisano da će Ustavni sud ukinuti zakon ako utvrdi da je neustavan.
U konkretnom slučaju, Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 34. Zakona o Vladi/11 te je jednoglasno donio rješenje broj: U-I-2932/2016 na sjednici Suda dana 22. svibnja 2018. o neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti. Od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzelo se troje sudaca na temelju članka 27. stavka 6. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
Člankom 34. Zakona o Vladi/11 propisano je da se protiv člana Vlade ne može voditi kazneni postupak za vrijeme trajanja mandata zbog kaznenog djela za koje je zapriječena kazna zatvora do 5 godina, bez prethodnog odobrenja Vlade. Tako artikuliranu odredbu predlagatelj je smatrao nesuglasnom s člancima 107-113. Ustava, obrazlažući svoj prijedlog u kontekstu navodne povrede načela zakonitosti prema kojem zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i sa zakonom i povrede vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske koja je temelj za tumačenje Ustava (članak 5. stavak 1. i članak 3. Ustava).
Predlagatelj je konkretno isticao da Ustav članovima Vlade nije dao imunitet od kaznenog progona kako je on opisan osporenom odredbom Zakona o Vladi/11 pozivajući se na odluku broj: U-I-508/1996 od 20. travnja 2005. u kojoj je Ustavni sud, rješavajući u primjenjivoj stvari, odlučio da nije dopušteno izvan ustavnog ovlaštenja širiti krug državnih dužnosnika koji imaju imunitet, što je prema mišljenju predlagatelja člankom 34. Zakona o Vladi Republike Hrvatske učinjeno za korist članova Vlade. Predlagatelj je, stoga, nesuglasnim s istaknutim ustavnim odredbama smatrao propisivanje imuniteta za članove izvršne vlasti Republike Hrvatske - predsjednika, potpredsjednike i ministre u Vladi - iz razloga što ustavne odredbe izričito ne propisuju za navedenu skupinu državnih dužnosnika takav imunitet, za razliku od imuniteta propisanog za saborske zastupnike ili suce redovnih sudova i Ustavnog suda, naglašavajući da pretpostavka za stjecanje imuniteta mora biti izričito navedena u samom tekstu Ustava.
Tijekom ustavnosudskog postupka razmotreno jeočitovanjeVlade u kojem je navedeno da je imunitet članova Vlade uveden u pravni sustav Republike Hrvatske člankom 1. Zakona o dopuni Zakona o Vladi Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 8/91), i to odredbom koja je glasila: "Predsjednik Vlade, potpredsjednici i drugi članovi Vlade imaju imunitet kao i zastupnici u Saboru Republike Hrvatske. O imunitetu predsjednika, potpredsjednika i članova Vlade odlučuje Vlada Republike Hrvatske." Člankom 33. Zakona o Vladi Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 101/98), citirana odredba je izmijenjena te je glasila: "Protiv člana Vlade ne može se voditi kazneni postupak za vrijeme trajanja mandata zbog kaznenog djela za koje je zapriječena kazna zatvora do 5 godina, bez prethodnog odobrenja Vlade." Ta odredba prenesena je u neizmijenjenom obliku i u Zakon o Vladi/11. U razdoblju od stupanja na snagu Zakona o dopuni Zakona o Vladi Republike Hrvatske iz veljače 1991. godine (Narodne novine, broj 8/91), koji je stupio na snagu 21. veljače 1991., pa sve do stupanja na snagu Zakona o Vladi Republike Hrvatske iz 1998. godine (Narodne novine, broj 101/98), koji je stupio na snagu 5. kolovoza 1998., članovi Vlade imali su imunitet kao i zastupnici u Saboru. Ustavom je u navedenom razdoblju imunitet zastupnika u Saboru bio propisan člankom 75., imunitet sudaca člankom 119. stavkom 2. ("suci imaju, u skladu sa zakonom, imunitet kao i zastupnici u Hrvatskom državnom saboru"), a imunitet sudaca Ustavnog suda člankom 123. stavkom 2. ("suci Ustavnog suda Republike Hrvatske imaju imunitet kao i zastupnici u Hrvatskom državnom saboru"). Odredbe Ustava koje su važile u navedenom razdoblju, kao niti odredbe koje su važeće danas, nisu uređivale imunitet članova Vlade, dok je tada važećim Zakonom o Vladi imunitet članova Vlade bio propisan u daleko širem opsegu od zaštite koja je predviđena osporenim člankom 34. Zakona o Vladi/11.
Iz navedenog proizlazi da su članovi Vlade, u kontinuitetu od 21. veljače 1991. do 5. kolovoza 1998., imali imunitet kao i zastupnici u Saboru, a od 5. kolovoza 1998. godine do danas u kontinuitetu ostvaruju zaštitu koja se sastoji u tome da se protiv člana Vlade, bez prethodnog odobrenja Vlade, ne može voditi kazneni postupak za vrijeme trajanja mandata zbog kaznenog djela za koje je zapriječena kazna zatvora do 5 godina.
Ustav uređuje imunitet zastupnika u Hrvatskome saboru, pučkog pravobranitelja i ostalih opunomoćenika Hrvatskoga sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, kojima se imunitet utvrđuje kao i zastupnicima u Hrvatskome saboru, Predsjednika Republike Hrvatske, kojemu je utvrđen imunitet nepovredivosti, sudaca redovnih sudova i sudaca Ustavnog suda koji imaju imunitet kao i zastupnici u Hrvatskome saboru. Spomenute kategorije dužnosnika zaštićene su, među ostalim, od kaznenog progona, tako da je pokretanje kaznenog postupka nedopušteno bez odobrenja nadležnog tijela, a navedeno se odnosi na sva kaznena djela neovisno o visini zapriječene kazne. Tako se, primjerice, člankom 76. Ustava propisuje da zastupnik ne može biti pritvoren niti se protiv njega može pokrenuti kazneni postupak bez odobrenja Hrvatskoga sabora, a na isti način je člancima 93. i 127. Ustava uređena kaznena odgovornost pučkog pravobranitelja i ostalih opunomoćenika Hrvatskoga sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske. Nadalje, člankom 106. Ustava propisano je i da Predsjednik Republike ne može biti pritvoren niti se protiv njega može pokrenuti kazneni postupak bez prethodnog odobrenja Ustavnog suda. Također se člankom 122. Ustava propisuje i da sudac ne može u postupku pokrenutom zbog kaznenog djela učinjenog u obavljanju sudačke dužnosti biti pritvoren niti mu može biti određen istražni zatvor bez odobrenja Državnoga sudbenog vijeća.
Očitovanje, nadalje, iznosi razloge za donošenje Zakona o Vladi/11, a koji su prema Prijedlogu zakona sadržani u potrebi da se u najboljoj mjeri "osigura puno učinkovito funkcioniranje Vlade, a da se člankom 34. utvrđuje da se protiv člana Vlade ne može bez prethodnog odobrenja Vlade voditi kazneni postupak za vrijeme trajanja mandata zbog kaznenog djela za koje je zapriječena kazna zatvora do 5 godina".
Odredbu članka 34. Zakona o Vladi/11 potrebno je dovesti u vezu s ovlastima i odgovornostima koje članovi Vlade Republike Hrvatske imaju prema Ustavu i mogućnošću da se podnošenjem kaznenih prijava pokuša izvršiti pritisak na člana Vlade ili prema njemu šikanozno postupati, s ciljem otklanjanja donošenja nepovoljnih odluka za određenu interesnu stranu, jer bi bez odredbe o ograničenju pokretanja kaznenog postupka, kako je to propisano Zakonom o Vladi Republike Hrvatske od 1998. godine do danas, nositelji izvršne vlasti ostali bez minimuma zaštite koja se osporavanom odredbom članka 34. Zakona o Vladi/11 pruža članovima Vlade za vrijeme trajanja mandata. U očitovanju se zaključno ističe: "(...) U suštini, radi se o odredbi koja članu Vlade Republike Hrvatske ne daje imunitet u sadržaju kako je to utvrđeno Ustavom za zastupnike Hrvatskoga sabora, Predsjednika Republike i suce Ustavnog suda Republike Hrvatske, ne štiti ga se od pritvora (uhićenja), niti mu se daje imunitet neodgovornosti. Riječ je o odredbi kojom se u formalnopravnom smislu utvrđuje poseban način postupanja u odnosu na članove Vlade Republike Hrvatske, koji za vrijeme trajanja mandata počine kazneno djelo, odnosno kada postoje osnove sumnje počinjenja kaznenog djela za koje je zapriječena kazna zatvora do 5 godina.
Budući da se imunitet, koji se određenim kategorijama dužnosnika priznaje Ustavom, po svom obliku i sadržaju bitno razlikuje od zaštite utvrđene člankom 34. Zakona o Vladi, Vlada Republike Hrvatske smatra da se navedena odredba Zakona o Vladi ni po čemu ne može izjednačavati s imunitetom kojeg uređuje Ustav.
Vlada Republike Hrvatske smatra da osporena odredba Zakona o Vladi osigurava Vladi neometano obavljanje njezine funkcije, odnosno sprječavanje poremećaja u funkcioniranju izvršne vlasti, te da ne predstavlja imunitet kakav je Ustavom priznat određenim kategorijama dužnosnika, slijedom čega Vlada Republike Hrvatske smatra da navedena odredba ne predstavlja 'širenje kruga državnih dužnosnika koji imaju imunitet. (...)"
Ustavni sud je navedenim rješenjem istaknuo da u konkretnom slučaju nije riječ o istom imunitetu kakvog su ovlaštenici saborski zastupnici, već se radi o kazneno-procesnom imunitetu, odnosno imunitetu nepovredivosti. Navedeni oblik imuniteta nije osobni privilegij onih koji ga imaju, već kao pravni institut predstavlja nužnost kako bi tijela kojima njegovi ovlaštenici pripadaju mogla nesmetano djelovati. Ovaj imunitet pod određenim propisanim pretpostavkama onemogućava poduzimanje kaznenog progona ili samo nekih kazneno-procesnih radnji (kao što je npr. određivanje pritvora) za određeno vrijeme, u konkretnom slučaju za vrijeme trajanja mandata članova Vlade.
Od kazneno-procesnog imuniteta, u ustavnopravnoj terminologiji to bi bio imunitet nepovredivosti, valja razlikovati materijalno-pravni imunitet, što se u ustavnopravnoj terminologiji naziva imunitetom neodgovornosti, a koji isključuje samu odgovornost počinitelja, slijedom čega nema pretpostavki za vođenje kaznenog postupka. Pri tome su učinci materijalno-pravnog imuniteta trajne naravi, što znači da niti nakon prestanka mandata osoba koja je njime bila zaštićena nije kazneno odgovorna za djelo koje je počinila u vrijeme trajanja materijalno-pravnog imuniteta. Nositelji takvog imuniteta su, primjerice, zastupnici u Hrvatskom saboru, koji niti tijekom mandata, niti njegovim istekom, ne mogu biti kazneno odgovorni za izgovorenu riječ, odnosno mišljenje i glasovanje u Hrvatskom saboru, čime se jamči sloboda njihovog djelovanja kao zastupnika. Međutim, saborski zastupnici imaju i procesno-pravni imunitet za vrijeme trajanja saborskog mandata, neovisno o vrsti počinjenog djela. S obzirom na to da nakon isteka mandata saborski zastupnik više nije ovlaštenik procesnog imuniteta, protiv njega se može pokrenuti kazneni postupak, osim za djela obuhvaćena prethodno spomenutim materijalno-pravnim imunitetom.
U kaznenopravnoj teoriji razlikuje se potpuni, djelomični, apsolutni, relativni i funkcionalni kazneno-procesni imunitet. Imunitet koji je Zakonom o Vladi/11 osiguran članovima Vlade po svojoj naravi je relativni (ograničeni) kazneno-procesni imunitet, koji vrijedi za točno određena kaznena djela (ona za koja je zapriječena kazna zatvora u trajanju do pet godina) i to za vrijeme trajanja mandata, u koje vrijeme se ne može voditi kazneni postupak protiv članova Vlade, bez njezinog prethodnog odobrenja.
U slučaju koji propisuje članak 34. Zakona o Vladi/11 ovaj ograničeni kazneno-procesni imunitet članova Vlade značajno se razlikuje od kazneno-procesnog imuniteta drugih ovlaštenika koje propisuje Ustav; u konkretnom slučaju pokretanje kaznenog postupka moguće je uz prethodno odobrenje Vlade samo za, uvjetno rečeno, "lakša" kaznena djela za koja je propisana maksimalna kazna zatvora u trajanju do pet godina. No, to ne znači da član Vlade neće biti kazneno gonjen i za ta kaznena djela istekom mandata.
Navedeni slučaj ograničenog kazneno-procesnog imuniteta propisivali su svi dosadašnji kazneno-procesni zakoni koji su prestali važiti, kao i Zakon o kaznenom postupku (Narodne novine broj 152/08, 76/09, 89/11, 80/11, 91/12 – Odluka USRH, 143/12, 56/13, 145/13, 152/14 i 70/17; u nastavku: ZKP/08) koji je sada na snazi. Tako je člankom 197. stavkom 2. ZKP-a/08 propisano da kad je za kazneni progon potrebno odobrenje nadležnog državnog tijela, ovlašteni tužitelj ne može naložiti provođenje istrage niti podignuti optužnicu ili privatnu tužbu ako ne podnese dokaz da je odobrenje dano.
Ustavni sud je razmotrio navod podnositelja vezan uz imanentnu odluku Ustavnog suda broj: U-I-508/1996 od 20. travnja 2005. (Narodne novine broj 59/05), utvrdivši da predlagatelj pogrešno tumači narav, svrhu i posljedice primjene odluke o pravnim izvorima za određivanje imuniteta, s obzirom na to da je u prijedlogu istaknuo kako je navedenom odlukom posredno isključen predviđeni imunitet i za članove Vlade, jer je Ustavni sud "u primjenjivoj stvari odlučio da nije dopušteno izvan ustavnog ovlaštenja širiti krug državnih dužnosnika koji imaju imunitet, a što je člankom 34. Zakona o Vladi Republike Hrvatske učinjeno za korist članova Vlade, bez utemeljenja u Ustavu Republike Hrvatske". Međutim, unatoč u navedenoj odluci zauzetom stajalištu da "imunitet pojedinih državnih dužnosnika mora biti izrijekom priznat Ustavom", važno je istaknuti da se u tom predmetu ocjenjivao članak 8. Zakona o Državnom sudbenom vijeću (Narodne novine broj 58/93, 49/99, 31/00, 107/00 i 129/00), koje funkcionira kao tijelo sui generis unutar sudbene vlasti, te koje, za razliku od Vlade koja neposredno odgovara Hrvatskom saboru, prema Ustavu ne odgovara nikome, što i proizlazi iz jamstva neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti, kako to propisuje članak 115. Ustava.
Nadalje, Ustavni sud je u odluci broj: U-I-508/1996 od 20. travnja 2005. istaknuo: "(...) s obzirom na odredbe Ustava koje su danas na snazi - imunitet pojedinih državnih dužnosnika mora biti izrijekom priznat Ustavom. Budući da u Ustavu ne postoji izričita ovlast da se zakonom imunitet može priznati i drugim državnim dužnosnicima, izvan onih propisanih Ustavom, u postojećem ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske ne postoji ustavnopravna mogućnost da se predsjedniku i članovima DSV-a zakonom prizna imunitet.
Zakonodavac je osporenim člankom 8. Zakona o DSV-u proširio Ustavom određeni krug državnih dužnosnika koji imaju imunitet, a da za to nije imao ustavno ovlaštenje. Stoga članak 8. Zakona o DSV-u nije u skladu s člankom 5. stavkom 1. Ustava, prema kojem zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom. Osporena zakonska odredba nije u suglasnosti ni s načelom vladavine prava, kao jednim od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, sadržanim u članku 3. Ustava."
Međutim, Ustavni sud je u točki 24.2. odluke i rješenja broj: U-I-659/1994 i dr. od 15. ožujka 2000. (Narodne novine broj 31/00) zauzeo i stajalište da se "ne može apriorno tvrditi kako je imunitet isključivo ustavna kategorija i da samo zbog toga navedenu zakonsku odredbu treba proglasiti nevaljanom (...)". Stoga je tvrdnja predlagatelja da se učinci i domašaj odluke Ustavnog suda broj: U-I-508/1996 od 20. travnja 2005. protežu i na članak 34. Zakona o Vladi/11 ocijenjena kao ustavnopravno neutemeljena.
Ustavni sud neosnovanima je ocijenio i navode predlagatelja vezane uz povredu članaka 3. i 5. ocijenivši da je člankom 34. Zakona o Vladi/11 zakonodavac uvažio načelo vladavine prava, te je osporenu normu uskladio sa zahtjevima pravne sigurnosti, kako to nalaže članak 3. Ustava. Stoga zbog nepostojanja ustavnopravnih razloga za pokretanje postupka, izloženim rješenjem nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporene zakonske odredbe.
Ivana Đuras, dipl. iur., viša ustavnosudska savjetnica, Ustavni sud Republike Hrvatske
