Zahtjev za provođenje sigurnosne provjere za fizičke i pravne osobe za pristup klasificiranim podacima, nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj agenciji podnosi Ured Vijeća za nacionalnu sigurnost (članak 9. Zakona), a uz zahtjev se prilaže popunjeni upitnik uz pisanu suglasnost osobe za koju se provodi sigurnosna provjera. Sigurnosna provjera I. stupnja (članak 19. Zakona) provodi se na temelju Upitnika za sigurnosnu provjeru I. stupnja te primjenom postupaka: - ostvarivanja uvida u javne izvore, službene evidencije i zbirke podataka nadležnih sigurnosno-obavještajnih agencija, drugih državnih i javnih tijela, - ostvarivanja uvida u evidencije i zbirke osobnih podataka, poslovnu ili drugu službenu dokumentaciju koju su pravni subjekti dužni voditi sukladno zakonu, - obveznim razgovorom s provjeravanom osobom, - razgovorom s osobama koje kandidat u sigurnosnom upitniku navede kao osobe koje mogu potvrditi podatke iz upitnika i razgovorom s drugim osobama po procjeni nadležne sigurnosno-obavještajne agencije.
Ustavni sud je svojom odlukom broj: U-III-2086/2016 od 13. ožujka 2018. utvrdio nove, više standarde kod provođenja postupka sudske kontrole zakonitosti postupaka sigurnosne provjere, uz puno poštovanje prava na kontradiktorni sudski postupak (odnosno upravni spor), kao sastavnog dijela prava na pravično suđenje.
Načelna stajališta o kontradiktornom sudskom postupku
U vezi s tim pitanjem, Ustavni sud se pozvao na stajališta Europskog suda za ljudska prava u predmetu T. G. protiv Hrvatske (br. 39701/14, presuda od 11. srpnja 2017.) koja glase: "51. Štoviše, pojam poštenog suđenja podrazumijeva i pravo na kontradiktorni postupak, prema kojemu stranke moraju imati priliku ne samo obznaniti sve dokaze potrebne da bi uspjele sa svojim zahtjevima, nego i saznati za sve predložene dokaze ili dostavljena očitovanja, te staviti svoje primjedbe na njih, a sve to kako bi mogli utjecati na odluku suda (...). pravo na otkrivanje relevantnih dokaza nije apsolutno pravo. U svim sudskim postupcima moguće je postojanje suprotstavljenih interesa, kao što je nacionalna sigurnost ili potreba za zaštitom svjedoka kojima prijeti opasnost ili za čuvanjem tajnosti policijskih metoda istraživanja kaznenih djela, koji se moraju odvagati u odnosu na prava pojedinca. U nekim slučajevima može biti potrebno uskratiti priopćavanje određenih dokaza kako bi se očuvala temeljna prava nekog drugog pojedinca ili da bi se zaštitio važan javni interes. Međutim, člankom 6. stavkom 1. Konvencije dopuštene su samo one mjere koje su strogo potrebne. Osim toga, sve poteškoće s kojima se osoba suoči zbog ograničenja svojih prava moraju imati dovoljnu protutežu u postupcima koje provode sudske vlasti kako bi se osiguralo da osoba ima pošteno suđenje.
53. U predmetima u kojima su dokazi uskraćeni zbog javnog interesa ... Sud u svakom slučaju mora ispitati postupak donošenja odluka kako bi se osiguralo da je, koliko je to moguće, provedeni postupak ispunio zahtjeve kontradiktornog postupka i jednakosti oružja. 54. Nadalje, kada potreba za uskraćivanjem određenih podataka predstavlja vrlo značajan aspekt predmeta, ... izvršne vlasti ne može zamijeniti pravo zajamčeno podnositelju zahtjeva člankom 6. stavkom 1. Konvencije da iznese spor pred sud ili sudište kako bi se utvrdila činjenična pitanja i pitanja materijalnog prava (...) Kako bi se povećalo povjerenje javnosti, mora postojati postupak, neovisno o primijenjenom okviru, kojim bi se omogućilo sudu ili sudištu koji u potpunosti ispunjavaju zahtjeve neovisnosti i nepristranosti iz članka 6. stavka 1. da ispitaju osnovanost podnesaka obiju stranaka uzimajući u obzir sve relevantne dokaze, bilo dokaznu dokumentaciju ili drugo."
Osim toga, Europski sud za ljudska prava svoje stajalište o opsegu i uvjetima ograničenja jamstava iz članka 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u postupcima u kojima su bile ključne sigurnosne provjere i dokumentacija sigurnosnih službi, izrazio je u bitnome na isti način i u predmetu Regner protiv Republike Češke [Vv], br. 35289/11, presuda od 19. rujna 2017.).
Okolnosti predmeta
Podnositelj ustavne tužbe bio je zaposlen na radnom mjestu načelnika Policijske postaje V., te je Ministarstvo unutarnjih poslova kao njegov poslodavac, 28. kolovoza 2013. za njega zatražio od Ureda izdavanje uvjerenja o obavljenoj sigurnosnoj provjeri I. stupnja tajnosti sukladno člancima 1., 2., 9. i 17. Zakona o sigurnosnim provjerama (Narodne novine broj 85/08 i 86/12).
Nakon obavljene sigurnosne provjere nadležni ured odbio je izdavanje traženog uvjerenja rješenjem od 13. travnja 2015. iz sljedećih razloga: "Ocjenom Izviješća o rezultatima sigurnosne provjere u ovom predmetu, utvrđeno je da kod imenovanog postoji sigurnosna zapreka u smislu članka 18. stavka 6. Zakona o tajnosti podataka - neistinito navođenje podatka u Upitniku za sigurnosnu provjeru, što predstavlja sigurnosnu zapreku za izdavanje Certifikata. Također, utvrđeno je da kod imenovanog postoje i činjenice iz članka 22. Pravilnika o standardima sigurnosne provjere, koje isto tako sukladno članku 18. stavku 6. Zakona o tajnosti podataka predstavljaju sigurnosnu zapreku za izdavanje Certifikata. Konkretni razlozi zbog kojih nije usvojen Zahtjev za izdavanje uvjerenja o obavljenoj sigurnosnoj provjeri imenovanom pobliže se ne obrazlažu radi zaštite klasificiranih podataka na kojima se ti razlozi temelje, a vlasnik kojih podataka nije Ured Vijeća za nacionalnu sigurnost."
Protiv tog rješenja podnositelj je pokrenuo upravni spor pred Upravnim sudom u Osijeku.
Uvidom u spis Upravnog suda u Osijeku broj: UsI-979/15 Ustavni sud je utvrdio da je Ured (tuženik) uz odgovor na tužbu dostavio i veći broj dokumenata od kojih je podnositelj imao uvid u samo jedan - osporavano rješenje s dostavnicom. Ostali dokumenti koji su korišteni u postupku bili su dostavljeni uz odgovor na tužbu ili kasnije tijekom postupka ili je sud od ranije njima raspolagao, ali su bili izdvojeni iz spisa i u njih je uvid mogao izvršiti samo sud, a ne i podnositelj ili njegov punomoćnik. Dopisom od 24. kolovoza 2015. Upravni sud u Osijeku pozvao je Ured da pristupi sudu 22. listopada 2015. te dostavi na uvid Izvješće Sigurnosno obavještajne agencije o rezultatima sigurnosne provjere od 5. lipnja 2014. U spisu se nalazi službena bilješka suca od 22. listopada 2015. kojom se utvrđuje da je izvršen uvid u Kriterije za izdavanje Certifikata za pristup klasificiranim podacima za podnositelja od 9. travnja 2015. i Izvješće o rezultatima sigurnosne provjere od 5. lipnja 2014. te da je sudac nakon uvida u dokumentaciju, istu vratio službenoj osobi Ureda.
Nakon toga je Upravni sud u Osijeku odbio tužbu podnositelja potvrđujući da je postupak sigurnosne provjere proveden zakonito, iako podnositelj nije imao mogućnost uvida u dokumentaciju Ureda na temelju koje je doneseno rješenje od 13. svibnja 2015.
Upravni sud u Osijeku je uvidom u dostavljenu dokumentaciju (koja nije predočena podnositelju) sam utvrdio da kod podnositelja "postoje sigurnosne zapreke iz članka 18. stavka 6. ZTP, u vidu neistinitog navođenja podataka u Upitniku za sigurnosnu provjeru i drugih činjenica koje predstavljaju osnovu za sumnju u povjerljivost i pouzdanost imenovanog za postupanje s klasificiranim podacima, a kako je to određeno člankom 22. Pravilnika o standardima sigurnosne provjere, Klasa: 023-01/11-01/03, Urbroj: 50439-04-11-02, od 30. prosinca 2013. i to točke b), e) i m)". Nadalje, sud zaključuje i da je Ured pravilno izostavio obrazloženje razloga neusvajanja zahtjeva za izdavanje Certifikata podnositelju.
Visoki upravni sud je presudom broj: Usž-2447/15-6 od 25. veljače 2016. odbio žalbu podnositelja i potvrdio prvostupanjsku presudu.
Ocjena Ustavnog suda
Ustavni sud je utvrdio da podnositelj, za razliku od suda i tuženika, tijekom upravnog spora nije imao uvid u izvješće o rezultatima sigurnosne provjere na temelju kojih je sud utvrdio postojanje sigurnosnih zapreka i na kojima je temeljio svoju odluku, kao niti u drugu dokumentaciju koja je korištena u postupku. U obrazloženju osporavanih odluka nisu navedeni nikakvi detalji ni o neistinitim navodima podataka u Upitniku ni o drugim činjenicama koji ukazuju na postojanje tih zapreka. U obrazloženju prvostupanjske presude navodi se da se radi o zaprekama određenim člankom 22. Pravilnika o standardima sigurnosne provjere od 30. prosinca 2013., bez navođenja sadržaja te odredbe tog Pravilnika. Navedeni Pravilnik nije javno objavljen, a podnositelj tijekom postupka nije imao uvid niti u taj Pravilnik.
Raspravljanje pred sudom u predmetima koji se tiču izdavanja certifikata iz članka 18. stavka 2. Zakona o tajnosti podataka ograničeno je stavkom 3. članka 19. tog Zakona. Ta odredba, naime, nalaže sudu da prilikom utvrđivanja činjenica i izvođenja dokaza kojima bi mogla nastati šteta za rad sigurnosno-obavještajnih agencija i nacionalnu sigurnost poduzme mjere i radnje kojima će spriječiti nastanak štete.
Na temelju članka 16. Ustava, slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje, pri čemu svako ograničenje mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. Ustavni sud utvrđuje da je u konkretnom slučaju ograničenje mogućnosti raspravljanja i dokazivanja vezano uz zaštitu nacionalnog pravnog poretka te slobode i prava drugih ljudi.
Međutim, unatoč tome, Upravni sud u Osijeku i Visoki upravni sud u svojim presudama nisu naveli dostatne razloge zašto je u konkretnom slučaju bilo nužno podnositelju potpuno ograničiti uvid u dokumentaciju na temelju koje je sud donio svoju odluku, a s obzirom da mu je uskraćen uvid ne samo u Izvješće nadležne sigurnosne agencije od 5. lipnja 2014., već i u drugu dokumentaciju navedenu u odgovoru na tužbu te presudama.
S obzirom na to da sud svoju odluku temelji na zaključku da je podnositelj neistinito naveo podatke u Upitniku za sigurnosnu provjeru, a što predstavlja sigurnosnu zapreku za izdavanje Certifikata, za sada, zbog nedostatnog obrazloženja, ostaje nejasno kakva je priroda opasnosti odnosno štete koja je mogla nastati detaljnijim obrazloženjem u pogledu neistinitog navođenja podataka, jer je podnositelj sam ispunio taj Upitnik te mu je stoga njegov sadržaj poznat.
Nadalje, prvostupanjskom presudom sud utvrđuje da kod podnositelja postoje i činjenice koje predstavljaju sigurnosnu zapreku iz članka 22. Pravilnika o standardima sigurnosne provjere od 30. prosinca 2013. i to točke b), e) i m), pri čemu ne navodi ni o kojim činjenicama se radi ni o sadržaju citiranog propisa. Ustavni sud ne može zanemariti okolnost da taj citirani propis nije objavljen te da njegov sadržaj nije morao biti poznat podnositelju. Iz osporavanih presuda nije vidljivo zašto je sadržaj i tog akta odnosno njegove odredbe koja je primijenjena morao biti zaštićen, posebno s obzirom na njegovu pravnu prirodu te na okolnost da se radi o neklasificiranom aktu.
Pravo na pravično suđenje odnosno načelo kontradiktornosti i jednakosti oružja zahtijeva da podnositelj ima razumnu mogućnost iznijeti argumente u korist svog zahtjeva te se očitovati na sve dokaze predočene sudu u postupku u kojem neće biti u značajno nepovoljnijem položaju u odnosu na protivnu stranu. Pravo na uvid u sve dokaze nije apsolutno i ono može biti ograničeno zbog nekog drugog suprotstavljenog interesa, u ovom slučaju interesa nacionalne sigurnosti te zaštite slobode i prava drugih ljudi, međutim, to ograničenje ne može biti tako široko da podnositelju onemogući da učinkovito i stvarno osporava zakonitost rješenja koje pobija u upravnom sporu. To ograničenje treba se svesti na najmanju moguću mjeru koja će istovremeno zaštititi javni interes, ali i pružiti mogućnost podnositelju da uvjeri sud u opravdanost svog zahtjeva.
Zbog opsega ograničenja u konkretnom postupku podnositelj nije mogao učinkovito osporavati zakonitost upravnog akta u upravnom sporu odnosno nije mogao stvarno osporavati postojanje utvrđenih zapreka za izdavanje Certifikata koji mu je bio potreban za daljnje obavljanje poslova na kojima je do tada dulje vrijeme radio, jer nije ni znao ni mogao znati niti okvirno o kakvim se zaprekama radi. Istovremeno, osporavane presude ne sadrže relevantne razloge za takva ograničenja koja bi pokazala da bi otkrivanjem sadržaja pojedinih dokumenata odnosno njihovih dijelova došlo do takvog ugrožavanja rada državnih tijela radi kojeg su ograničenja predviđena. Članak 19. stavak 3. Zakona o tajnosti podataka, prema shvaćanju Ustavnog suda, ne postavlja pred upravni sud zahtjev da potpuno onemogući stranci uvid u dostavljene dokaze, već zahtjeva da u pogledu onih dokaza otkrivanjem kojih bi mogla nastati šteta poduzme mjere i radnje kojima će spriječiti nastanak štete, pri čemu je na upravnom sudu da odluči koju će mjeru i radnju poduzeti u odnosu na koji dokaz te da tu svoju odluku obrazloži.
Upravni sud u Osijeku je stoga trebao poduzeti prikladne mjere kako bi osigurao da postupak osporavanja osporenog upravnog akta bude u većoj mjeri u skladu sa zahtjevima načela kontradiktornosti i postupovne jednakosti stranaka te konkretnije obrazložiti ona ograničenja koja su stvarno potrebna radi zaštite onih interesa radi kojih su ustanovljena.
Zbog toga je zaključna ocjena Ustavnog suda da nadležni sudovi nisu proveli postupak u kojem je podnositelj na djelotvoran način mogao zaštititi svoja prava u vezi s provedenom sigurnosnom provjerom odnosno njezinih posljedica, odnosno zbog povrede načela postupovne jednakosti stranaka ne može se otkloniti prigovor da su sudovi svoja pravna stajališta obrazložili na način koji ne dovodi u sumnju u arbitrarnost postupanja i odlučivanja. Stoga, Ustavni sud utvrđuje da je došlo do povrede ustavnog prava na pravično suđenje iz članka 29. stavka 1. Ustava.
Zaključno
Valja zaključiti da članak 19. stavak 3. Zakona o tajnosti podataka ne postavlja pred upravni sud zahtjev da potpuno onemogući stranci uvid u dostavljene dokaze (koji su prikupljeni prigodom provođenja postupak sigurnosne provjere), već zahtjeva da u pogledu onih dokaza otkrivanjem kojih bi mogla nastati šteta poduzme mjere i radnje kojima će spriječiti nastanak štete, pri čemu je na upravnom sudu da odluči koju će mjeru i radnju poduzeti u odnosu na koji dokaz te da tu svoju odluku obrazloži.
Dakle, upravni sudovi su u takvim postupcima dužni poduzeti prikladne mjere kako bi osigurali da postupak osporavanja osporenog upravnog akta bude u većoj mjeri u skladu sa zahtjevima načela kontradiktornosti i postupovne jednakosti stranaka te konkretnije obrazložiti (samo) ona ograničenja koja su stvarno potrebna radi zaštite interesa radi kojih su ustanovljena.
Dakle, nije više dostatno da upravni sud, kao što je bilo do sada, u takvim postupcima, izvrši uvid u dokumentaciju koja je poslužila prilikom sigurnosne provjere, već mora odlučiti koje će od tih dokaza predočiti i stranci koja je pokrenula upravni spor, odnosno ako joj neke ili sve takve dokaze ne predoči (ne dade joj uvid u njih), za to mora dati valjane razloge koji moraju biti detaljno navedeni u obrazloženju presude u smislu navedenih stajališta Ustavnog suda.
dr. sc. Robert Peček, Zagreb
