Člankom 13. prijašnjeg Zakona o sustavu državne uprave (NN 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 199/03 i 79/07) bilo je propisano: „Štetu koja građaninu, pravnoj osobi ili drugoj stranci nastane nezakonitim ili nepravilnim radom tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave, nadoknađuje Republika Hrvatska“. Tako je u jednom slučaju tužitelju kao investitoru Ured državne uprave Primorsko-goranske županije, Službe za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstva i imovinskopravnih poslova na temelju članka 90. Zakona o gradnji (NN broj 175/03, 100/04, 76/07, 101/07, 116/07,86/08) dana 1. srpnja 2004. izdao građevinsku dozvolu kojom je tužitelju odobrena rekonstrukcija - nadogradnja višestambene građevine. Točkom 2. navedene Odluke upravnog tijela navedeno je da se izvođenju radova po dozvoli može pristupiti nakon što ona postane konačna, a tužitelj je temeljem dozvole, nakon njezine konačnosti i izvršnosti, izveo znatne radove (nedovršenu nadogradnju jedne etaže sa šest stanova).
Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske je po pravu nadzora rješenjem od 21.11.2004. ukinulo navedenu građevinsku dozvolu i nastavnim rješenjem od 22.12.2004. tužitelju kao investitoru naredilo obustavu daljnje gradnje uz provedbu hitnih mjera osiguranja sukladno odluci.
Odlukom Upravnog suda RH broj Us-10086/04-13 od 14.09.2005. odbijena je tužba investitora da se poništi rješenje Ministarstva o ukidanju građevinske dozvole, te je time odluka stekla svojstvo pravomoćnosti.
Investitor je zatim podnio tužbu prvostupanjskom sudu. Presudom Općinskog suda u Rabu od 18.10.2007. tužba je prihvaćena, a tuženici (Ministarstvu) naloženo da na ime naknade štete isplati tužitelju 4,224.723,00 kuna sa zateznim kamatama i troškovima postupka u iznosu 250.706,00 kn. Prvostupanjski sud je navedenu odluku donio smatrajući da su ispunjene sve pretpostavke odštetne odgovornosti države zbog nezakonitog i nepravilnog rada Ministarstva koje je donošenjem rješenja nanijelo štetu tužitelju osporavajući izdanu građevinsku dozvolu donesenu temeljem važećih propisa.
Drugostupanjski sud preinačio je prvostupanjsku presudu (presuda Županijskog suda u Rijeci poslovni broj Gž-998/08 od 30.11.2011.) na način da je zahtjev tužitelja odbijen. Taj sud smatra da nisu ispunjene pretpostavke za naknadu štete s obzirom da tužitelju (investitoru) nije naloženo uklanjanje izgrađenog dijela građevine. Ukidanje konačne građevinske dozvole sud ne smatra temeljem odgovornosti tuženice (Ministarstva) s obzirom da tužitelj nije dokazao postojanje štete navedene u tužbenom zahtjevu jer su izgrađeni dijelovi zgrade ostali u sastavu višestambene zgrade.
Tužitelj (investitor) podnio je reviziju pred Vrhovnim sudom protiv drugostupanjske presude zbog bitnih povreda odredaba parničnog postupka i pogrešne primjene materijalnog prava.
Vrhovni sud smatra da je revizija osnovana (rješenje br. Rev 1726/12-3 od 11.01.2017.) te da zaključivanje nižih sudova prema obrađenoj dokumentaciji nije prihvatljivo. Sud je ukinuo obje navedene presude i predmet vratio prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.
Za primjenu odredbi članka 13. tadašnjeg Zakona o sustavu državne uprave, Vrhovni sud smatra da mora doći do kumulativnog ispunjenja sljedećih pretpostavki: nezakoniti ili nepravilni rad tijela državne uprave, postojanje štete koja je nastala tužitelju, uzročna veza između nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne uprave i nastale štete, pri čemu je bitno da je nastala šteta neposredna posljedica nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne uprave, tj. da šteta ne bi nastala da takvog rada nije bilo.
U obrazloženju rješenja Vrhovni sud ističe da je u ovom slučaju bilo nezakonitog i nepravilnog rada pri izdavanju građevinske dozvole od strane nadležnog tijela državne uprave čije su pogreške sankcionirane pravomoćnom odlukom Ministarstva. Sud se poziva na članak 177. prijašnjeg Zakona o gradnji (NN 175/03, 100/04, 76/07, 101/07, 116/07, 86/08) prema kojem: „Ako se u provedbi upravnog nadzora ili nadzora kojeg provodi građevinski inspektor utvrdi da su građevinskom dozvolom, načelnom dozvolom, uporabnom dozvolom, dozvolom za uklanjanje građevine, koje su konačne u upravnom postupku ili potvrdom glavnog projekta iz članka 107. stavka 2. ili članka 118. stavka 1. ovoga Zakona, očito povrijeđene materijalne odredbe ovoga Zakona, ministarstvo će takvu dozvolu odnosno potvrdu ukinuti po pravu nadzora“. Stavkom 2. članka 177. određeno je: „Ako se u provedbi nadzora utvrdi da su rješenjem građevinske inspekcije koje je konačno, u upravnom postupku povrijeđene odredbe ovoga Zakona, ministarstvo će takvo rješenje poništiti po pravu nadzora.“
U obrazloženju Vrhovni sud dalje navodi da kada je pravomoćno odlučeno o nepravilnom postupanju od strane lokalnog upravnog tijela koje je izdalo građevinsku dozvolu, tužitelju kao investitoru otvara se mogućnost, na temelju članka 13. Zakona o sustavu državne uprave, traženja naknade štete pretrpljene zbog nezakonito izdane građevinske dozvole koja je potom ukinuta (Vrhovni sud ukazuje na presudu ESLJP – Izabel Skokandić protiv Hrvatske od 23.08.2016.).
Vrhovni sud smatra da je u drugostupanjskoj presudi ostvaren revizijski razlog pogrešne primjene materijalnog prava, dok je prvostupanjski sud u odluci izrazio pogrešno shvaćanje odgovornosti za štetu temeljem nezakonitog rada Ministarstva.
Vrhovni sud navodi da pravomoćna odluka nadležnog upravnog tijela veže sud u parničnom postupku i on nije ovlašten ispitivati njezinu zakonitost niti može odlučivati o predmetu tog postupka kao o prethodnom pitanju. Smatra da se ne može govoriti o nezakonitom ili nepravilnom radu Ministarstva već o takvom radu prvostupanjskog tijela državne uprave koje je građevinsku dozvolu izdalo i o tome postupanju treba prosuditi kao osnovu za primjenu članka 13. navedenog Zakona o sustavu državne uprave.
Postojanje imovinske štete u navedenom slučaju mora se sagledati i kroz činjenicu da u prvostupanjskoj presudi nije uzeto u obzir da izgrađeni dio nakon revizije građevinske dozvole nije srušen. Navedena činjenica uzima se u obzir pri ocjeni je li došlo do imovinske štete koju tužitelj navodi u tužbi. Vrhovni sud upućuje i na odredbe Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (NN 86/12, 143/13, 65/17) kojima je predviđena mogućnost legalizacije nezakonito izgrađenih zgrada.
Zaključno, Vrhovni sud smatra da zbog pogrešnog pravnog pristupa pred nižestupanjskim sudovima nisu raspravljene sve odlučne činjenice, te je potrebno ukinuti obje presude u postupku koji je prethodio reviziji i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje, temeljem članka 395. Zakona o parničnom postupku.
Roko Hranjec, mag. iur.
