Dopuštena retroaktivnost
Članak 90. stavak 4. Ustava izražava načelo zabrane povratnog djelovanja zakona i propisa državnih i drugih tijela s javnim ovlastima. U stavku 5. članka 90. Ustava predviđeno je odstupanje od tog ustavnog načela i to na način da je propisano da samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje. Smisao ustavnog načela zabrane povratnog djelovanja propisa je osiguravanje pravne sigurnosti kao jednog od temeljnihaspekata vladavine prava.
Kod retroaktivnosti valja razlikovati radi li se o svršenim/okončanim situacijama ili o pravnim situacijama koje su u tijeku. Ako se propis odnosi na okončane pravne situacije, tada se može govoriti i o retroaktivnosti. No, ako se propis odnosi na pravne situacije koje su u tijeku i primjenjuje se na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, retroaktivnosti nema.
Utoliko, sukladno sudskoj praksi i doktrini prava Europske unije koja je primjenjiva na ovaj slučaj (primjerice, "Temelji prava Europske zajednice", Uvod u ustavno i upravno pravo EZ-a, II. hrvatsko izdanje/uredio M. Matulović, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2004., str. 149.-150.), nije riječ o "pravoj (actual)" nego o "prividnoj (apparent)", odnosno "nepravoj ili kvazi-retroaktivnosti" kod koje se novo pravno pravilo primjenjuje na odnose kreirane pravnim aktima ili poslovima nastalima prije njegova stupanja na snagu, ali su ti odnosi još uvijek pravno egzistentni odnosno u tijeku svoje realizacije.
Za razliku od prave retroaktivnosti (u smislu upravo izloženog konteksta) koja je beziznimno zabranjena, interpretativni pristup Suda EU-a na bazi teleološkog tumačenja iznimno dopušta kvazi-povratni učinak novoga pravnog pravila na zatečene pravne odnose pod bitnim uvjetom da se cilj mjere - zbog čije realizacije je "novo" pravo i usvojeno - ne bi ni mogao postići na drugi način.
Spomenuta iznimka, prema kojoj mjera može djelovati retroaktivno samo ako legitiman cilj nije moguće ostvariti na drugi način, limitirana je primjenom načela razmjernosti koje u ovom kontekstu traži da je takvo povratno djelovanje nove zakonske mjere, na slučajeve nastale prije njegova stupanja na snagu, neophodno za postizanje željenoga cilja.
Iako članak 90. stavak 5. Ustava dopušta odstupanje od načelne zabrane povratnog djelovanja zakona, Ustavni sud je utvrdio da je to odstupanje uvjetovano određenim kriterijima koji su predviđeni u samom Ustavu. Prema stajalištu Ustavnog suda to znači da propisivanje povratnog djelovanja zakona mora biti izuzetno i opravdano s gledišta određenog ustavnog načela. Kao takvo ustavno načelo može se uzeti javni interes za izmjenu nekog zakonskog režima odredbama povratnog značaja. Javni interes, shvaćen kao značajan društveni interes koji opravdava odnosno zahtijeva propisivanje povratnog djelovanja zakona, predstavlja Ustavom danu granicu ovlaštenja zakonodavca iz članka 90. stavka 5. Ustava. Prema tome, zakonska odredba kojoj je dano povratno djelovanje suglasna je s Ustavom ako je takvo djelovanje propisa u javnom interesu odnosno ako se takvim djelovanjem propisa ostvaruju ciljevi koji imaju veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali.
To pitanje posebno je bitno kod intervencije zakonodavca u ugovorne odnose. Naime, iz načela vladavine prava iz članka 3. Ustava vezano uz zaštitu vlasničkih prava iz članka 48. stavka 1. Ustava, koje za stranke proizlaze iz valjano sklopljenih ugovora, zakonodavac nije ovlašten intervenirati u završene ugovorne odnose. Dakle, zakonodavac nije ovlašten ukinuti ranije stvorene pravne situacije zasnovane na ugovoru između zainteresiranih osoba. No, ako ugovori imaju produljeno djelovanje, tada se na to djelovanje mogu primijeniti odredbe novog zakonskog režima, ali samo na dio odnosa subjekata koji još nije okončan u trenutku stupanja na snagu novog zakona.
Ispitivanje retroaktivnosti u ovom slučaju
Zbog navedenih načelnih stajališta u ustavnosudskom postupku trebalo je ispitati koji je cilj zakonodavac imao kod donošenja članka 19.j stavka 1. Zakona o potrošačkom kreditiranju (Narodne novine broj 75/09, 112/12, 143/13, 147/13, 9/15, 78/15, 102/15 i 52/16, u nastavku: ZPK), te je li taj cilj legitiman.
Pri davanju ocjene je li takvim propisivanjem zakonodavac postupao na način koji bi se mogao utvrditi nesuglasnim s Ustavom, Ustavni sud je ispitao pravnu narav ugovora o potrošačkom kreditiranju i druge odnose između vjerovnika i potrošača, koji su temeljni instituti ZPK-a (o čemu je Ustavni sud već rješavao u rješenju broj: U-II-4291/2010 od 15. listopada 2014.). Ustavni sud je utvrdio da je temeljni cilj svih propisa koji uređuju potrošačko kreditiranje zaštita potrošača te je stoga ocjena Ustavnog suda da se člankom 19.j stavkom 1. ZPK-a ta zaštita dodatno pojačava, čime je legitimni cilj takve intervencije u postojeće ugovorne odnose suglasan s Ustavom i nije u neskladu sa zaštitom pravne sigurnosti kao jednog od aspekata vladavine prava.
Takav legitiman cilj proizlazi i iz očitovanja Ministarstva od 18. svibnja 2016., koje je navelo: "lako se članak 19.j ZPK odnosi na sve ugovore o kreditu, u praksi se ovaj problem prvenstveno pojavio kod ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjem u kojima se kao vjerovnik ili kreditni posrednik pojavljuje strana osoba bez prethodno pribavljenog odobrenja Ministarstva financija. Pored stranih društava na području Republike Hrvatske još uvijek posluje i manji broj domaćih društava koje građanima pružaju usluge potrošačkog kreditiranja bez odobrenja Ministarstva financija. U velikom broju slučajeva isti ugovori o kreditu nerijetko mogu imati i karakteristike zelenaških ugovora u kojima se potrošači dovode u situaciju gdje je primljeni iznos kredita u očitom nerazmjeru s njihovim obvezama, a koji kao posljedicu također imaju ništetnost ugovora."
Slijedom svega navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da je Vlada imala legitimni cilj kod predlaganja donošenja članka 19.j stavka 1. ZPK-a, a to je zaštita potrošača iz ugovora o potrošačkom kreditiranju od sklapanja ugovora s osobama koje nemaju odgovarajuće odobrenje za pružanje usluga potrošačkog kreditiranja. Stoga članak 19.j stavak 1. ZKP-a nema neustavne učinke (povratno djelovanje).
Legitimna očekivanja
U odnosu na stavak 2. članka 19.j ZPK-a predlagateljica smatra da je imala legitimna očekivanja da će od potrošača naplatiti glavnicu s ugovorenim kamatama, a sada joj je to zakonodavnom intervencijom uskraćeno.
Ustavni sud je svoje stajalište o doktrini legitimnih očekivanja izrazio u nizu svojih ranijih odluka (primjerice odluka Ustavnog suda broj: U-I-2921/2003 i dr. od 19. studenoga 2008. - Narodne novine broj 137/08, odluka broj: U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009. - Narodne novine broj 88/09 i odluka broj: U-III-2646/2007 od 18. lipnja 2008. - Narodne novine broj 104/08).
U odluci broj: U-I-2921/2003 i dr., (točka 11.4.) i u odluci broj: U-IIIB-1373/2009, (točka 7.), Ustavni sud je istaknuo: "Nadalje, Europski sud za ljudska prava u nizu je svojih odluka opetovano isticao da podnositelji zahtjeva nemaju 'legitimno očekivanje' ako se ne može utvrditi da imaju 'aktualan ovršni zahtjev koji je u dostatnoj mjeri ustanovljen' (currently enforceable claim that was sufficiently established). Tako je u odluci Velikog vijeća o dopuštenosti zahtjeva u predmetu Gratzinger i Gratzingerova protiv Češke Republike od 10. srpnja 2002. (zahtjev br. 39794/98, Reports of Judgments and Decisions 2002-VII), u kojemu podnositelji nisu ispunjavali jednu od bitnih zakonskih pretpostavki za ostvarenje prava koje su potraživali, Veliko vijeće Europskog suda utvrdilo da zahtjev podnositelja nije bio dostatno ustanovljen u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Vjerovanje da će zakon koji je na snazi biti izmijenjen u korist podnositelja ne može se smatrati oblikom 'legitimnog očekivanja' u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Sud smatra da postoji razlika između puke nade u restituciju, koliko god razumljiva ta nada može biti, i legitimnog očekivanja, koje mora biti mnogo konkretnije naravi od puke nade i (mora) biti utemeljeno na zakonskoj odredbi ili pravnom aktu kao što je sudska odluka. Sud sukladno tome zaključuje da podnositelji nisu pokazali da imaju zahtjev (claim) koji je dostatno ustanovljen da bi bio ovršan i stoga oni ne mogu tvrditi da imaju 'imovinu' u smislu članka 1. Protokola br. 1 (§§ 73. i 74. odluke Gratzinger i § 49. presude Kopecký.)"
Primjenjujući navedena stajališta na ovaj predmet Ustavni sud smatra potrebnim ispitati je li predlagateljica (strana udruga štedionica iz Republike Austrije) imala dostatno ustanovljen zahtjev koji proizlazi iz članka 48. stavka 1. Ustava koji bi se mogao smatrati legitimnim očekivanjem.
Posljedica ništetnosti ugovora o kreditu jest vraćanje novca koji je dan kod sklapanja ugovora. Ta posljedica ništetnosti nije izmijenjena, te se i nadalje primjenjuje opća odredba članka 322. Zakona o obveznim odnosima (Narodne novine, broj 35/05, 41/08, 125/11 i 78/15, u nastavku: ZOO).
Ono što je izmijenjeno u pogledu vraćanja onoga što je primljeno, kako tvrdi predlagateljica, nalazi se u stavku 2. članka 19.j ZPK-a kojim je propisano da u slučaju vraćanja onoga što je primljeno "potrošač je na primljeni iznos dužan platiti kamate od dana pravomoćnosti odluke kojom se utvrđuje ništetnost".
Zakonodavac je u specifičnoj situaciji koja nastaje utvrđenjem ništetnim ugovora o kreditu na temelju članka 19.j stavka 1. ZPK-a imao ovlaštenje propisati poseban režim povrata primljenog na temelju takvog ugovora. Takvim normiranjem nisu nerazmjerno umanjena vlasnička prava davatelja potrošačkih kredita na koje se odnosi članak 19.j stavak 1. ZPK-a. Naime, predlagateljica i nadalje ima pravo na povrat novca koji je dan na temelju ništetnog ugovora o kreditu uz plaćanje zatezne kamate na taj iznos od dana pravomoćnosti sudske odluke kojom se utvrđuje ništetnost. Prema tome, uspostavljena je pravična ravnoteža između postupanja predlagateljice i sličnih davatelja potrošačkih kredita (za koje je utvrđeno da je bilo suprotno javnom interesu zaštite potrošača kod ugovora o potrošačkom kreditiranju) i njezinih prava na temelju utvrđenja ništetnim ugovora u smislu članka 19.j stavka 1. ZPK-a.
Stoga Ustavni sud nije mogao prihvatiti tvrdnju predlagateljice da je člankom 19.j ZPK-a zakonodavac ugrozio njezina legitimna očekivanja jer ona nisu ni mogla nastati. Naime, razvidno je da je za sklapanje ugovora o potrošačkom kreditiranju u Republici Hrvatskoj bilo potrebno ishoditi odobrenje, bez kojega se djelatnost potrošačkog kreditiranja nije ni smjela obavljati. Kako su, unatoč tome, određene pravne i fizičke osobe obavljale djelatnost potrošačkog kreditiranja bez odobrenja kao zakonske pretpostavke zakonitog obavljanja te djelatnosti, iz takvog djelovanja za njih nisu mogla nastati legitimna očekivanja koja bi se sastojala u punom obimu obistinjenja i zaštite njihovih tražbina iz sklopljenih ugovora o potrošačkom kreditu u sudskim postupcima.
Ustavni sud također je također utvrdio da se predlagateljica neosnovano poziva i napredmet Grčke rafinerije Stran (Stran Greek Rafineries) i Stratis Andreadis protiv Grčke (presuda, 9. prosinca 1994., zahtjev br. 13427/87) Europskog suda za ljudska prava (u nastavku: ESLJP) u kojem je ESLJP naglasio važnost načela vladavine prava s aspekta postupovne jednakosti stranaka. Kao što je razvidno, u tom je predmetu država (Kraljevina Grčka) zakonom intervenirala u arbitražni spor između nje i privatnog trgovačkog društva, koji je već bio u tijeku. U ovom slučaju takve intervencije nema, niti je riječ o sporovima u kojima sudjeluje država.
Iz tih razloga Ustavni sud nije našao da postoje osnovani razlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 19.j ZPK-a.
Recentna sudska praksa i legitimni cilj članka 19.j ZPK-a
Prije donošenja navedenog rješenja Ustavnog suda nastala je sudska praksa koja ne usvaja tužbene zahtjeve usmjerene na utvrđenje ništetnosti takvih ugovora. Tako primjerice Županijski sud u Bjelovaru u presudi broj: Gž-556/15-2 od 3. studenoga 2016. navodi: "Pri tome treba reći da je u međuvremenu odredbom članka 1. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o potrošačkom kreditiranju (NN br. 102/15) dodan novi članak 19.j kojim je propisano da je ništetan (...) Međutim, navedeni Zakon stupio je na snagu 30. rujna 2015., a njime nije propisano njegovo povratno djelovanje, pa stoga primjeni navedene odredbe u ovom predmetu ne bi bilo mjesta." (U postupku je traženo utvrđenje ništetnosti ugovora o potrošačkom krediti sklopljenog sa stranim kreditorom bez dozvole, a zahtjev je odbijen jer je utvrđeno da je riječ o zabrani sklapanja ugovora koja pogađa samo kreditora, a ne i dužnika u smislu članka 322. stavka 2. ZOO-a).
Polazeći od legitimnog cilja koji je zakonodavac imao kod donošenja članka 19.j ZPK-a, koji propisuje ništetnost ugovora za obje strane, nije jasno kako je navedeni sud utvrdio da se na takve odnose ne može primijeniti članak 19.j ZPK-a, kada je iz cjelokupnog zakonodavnog postupka i prijedloga zakona jasno da se radilo o zakonodavnoj intervenciji u već postojeće ugovore o potrošačkom kreditu, a ne u neke ugovore koji će tek nastati.
Stoga se treba nadati da će takva praksa u što skorije vrijeme biti usklađena s člankom 19.j ZPK-a u svjetlu stajališta koje je Ustavni sud zauzeo u rješenju broj: U-I-4455/2015.
dr. sc. Robert Peček, Zagreb
