Dakle, trenutno je vrlo upitna daljnja egzistencija prekršajnih sudova, koji su prema odredbama članka 14. stavka 3. Zakona o sudovima (NN, br. 28/13, 33/15, 82/15 i 82/16) svrstani u kategoriju specijaliziranih sudova.
U tom kontekstu ističemo neke bitne činjenice koje daju značaj prekršajnopravnom sudovanju, a time i prekršajnim sudovima, što u konačnici zahtjeva određeno poštovanje prema radu tih sudova, uz napomenu da niti jedan sustav nije savršen, pa tako niti prekršajnopravni sustav.
Uvodno je bitno napomenuti da je gotovo svaki segment društvenog života uređen nekim propisom, u pravilu zakonima i podzakonskim aktima. Ti propisi uređuju određena prava, ali svojim adresatima nalažu i određene obveze. Propuštanjem ispunjenja takvih obveza, odnosno postupanjem protivno odredbama tih propisa, ostvaruje se kažnjiva radnja, a pravni sustav Republike Hrvatske razlikuje četiri vrste kažnjivih radnji: kaznena djela, prekršaje, povrede procesnog reda i disciplinske prijestupe. Sasvim je izvjesno da je najopsežniji normativni okvir upravo onaj koji se odnosi na prekršaje kao kažnjive radnje.
Tako u Republici Hrvatskoj, prema nekim procjenama, preko 4.000 propisa sadrži prekršajnopravne odredbe. Kada taj broj pomnožimo s brojem prekršaja koje propisuju pojedini propisi, tada dolazimo do zaključka da postoji iznimno veliki broj prekršaja koji se potencijalno svakodnevno mogu naći na odlučivanju u prekršajnim sudovima, kako prvostupanjskim, tako i u Visokom prekršajnom sudu RH. Upravo takvo mnoštvo propisa, i to iz različitih područja, uz napomenu da za neke većina stručne javnosti, a pogotovo laičke javnosti najvjerojatnije nije niti čula (primjerice Zakon o sjemenu, sadnom materijalu i priznavanju sorti poljoprivrednog bilja ili Zakon o sigurnosti i interoperabilnosti željezničkog sustava), kao i mnoštvo samih prekršaja, te njihove stalne izmjene posebno glede usklađenja s pravom Europske unije, kao i zastarjelost pojedinih propisa (primjerice Zakon o prekršajima protiv javnog reda i mira, koji je na snazi od 25. listopada 1977., no i unatoč izmjenama i dopunama nije doživio značajnije promjene, pa je u njemu još uvijek novčana kazna izražena u njemačkim markama (DEM), te je prilikom izricanja novčane kazne potrebno izvršiti konverziju njemačke marke u euro i tako dobiveni iznos novčane kazne u eurima pretvoriti u kune po srednjem tečaju HNB-a za euro na dan donošenja prekršajne odluke), predstavlja kompleksnu problematiku s kojom se svakodnevno susreću prekršajni sudovi.
U tom kontekstu, veliki broj propisanih prekršaja ima blanketni zakonski opis za čije je oblikovanje bitan sadržaj nekog podzakonskog akta, u pravilu pravilnika i naredbi (primjerice pojedini prekršaji iz Zakona o veterinarstvu), zatim Uredbi (EZ) Europskog parlamenta i Vijeća (primjerice pojedini prekršaji iz Zakona o radnom vremenu, obveznim odmorima mobilnih radnika i uređajima za bilježenje u cestovnom prijevozu) ili odluke jedinice lokalne samouprave (primjerice pojedini prekršaji iz Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti), što od prekršajnih sudaca iziskuje dodatni napor radi utvrđivanja bitnih obilježja terećenog prekršaja.
Nadalje, prekršajnopravnom sudovanju značaj daju i visine propisanih novčanih kazni, odnosno kazne zatvora, koje onda određuju i težinu ponašanja kojima se povređuje ili ugrožava javni poredak, društvena disciplina i društvene vrijednosti zajamčene i zaštićene Ustavom Republike Hrvatske, međunarodnim pravom i zakonima čija zaštita nije moguća bez prekršajnopravnog sankcioniranja, a njihova se zaštita ne ostvaruje kaznenopravnom prisilom. Prema općim odredbama članka 33. stavka 1., 2. i 3. Prekršajnog zakona (NN, br. 107/07, 39/13, 157/13 i 110/15, u nastavku: PZ) za počinitelja prekršaja pravnu osobu može biti propisana i izrečena novčana kazna u iznosu od 1.000,000,00 kuna, za počinitelja prekršaja fizičku osobu obrtnika i osobu koja obavlja drugu samostalnu djelatnost koji je počinila u vezi s obavljanjem njezina obrta i samostalne djelatnosti može biti propisana i izrečena novčana kazna u iznosu od 500.000,00 kuna, dok za počinitelja prekršaja fizičku osobu može biti propisana i izrečena novčana kazna u iznosu od 50.000,00 kuna.
Međutim, za najteže prekršaje propisane zakonom u područjima pobliže određenima u odredbi članka 33. stavka 7. PZ-a, prema toj odredbi može se propisati i izreći novčana kazna u visini najviše do dvostrukih općih maksimuma propisanim stavcima 1. do 3. toga članka (do 2.000.000,00 kuna za počinitelja pravnu osobu, do 1.000.000,00 kuna za počinitelja fizičku osobu obrtnika i osobu koja obavlja drugu samostalnu djelatnost, te do 100.000,00 kuna za počinitelja prekršaja fizičku osobu). K tome, prema odredbi članka 33.a PZ-a, iznimno se može za prekršaj iz članka 33. stavak 7. toga Zakona za koji je ovlašteni tužitelj neovisna regulatorna agencija, za odgovornu osobu u pravnoj osobi i/ili drugu fizičku osobu propisati i izreći novčana kazna do 40.000.000,00 kuna.
Tako, primjerice, Zakon o elektroničkim komunikacijama (NN, br. 73/08, 90/11, 133/12, 80/13 i 71/14) u članku 119. stavak 1. za počinitelja prekršaja pravnu osobu propisuje novčanu kaznu u rasponu od 100.000,00 do 1.000.000,00 kuna, Zakon o zaštiti okoliša (NN, br. 80/13, 153/13 i 78/15) u članku 262. stavku 1. za počinitelja prekršaja pravnu osobu propisuje novčanu kaznu u rasponu od 300.000,00 do 900.000,00 kuna, te u čanku 265. stavku 2. u rasponu od 100.000,00 do 800.000,00 kuna, dok Zakon o održivom gospodarenju otpadom (NN, br. 94/13) u članku 167. stavku 1. za počinitelja prekršaja pravnu osobu propisuje novčanu kaznu u rasponu od 300.000,00 kuna do 700.000,00 kuna, te u članku 172. stavku 2. u rasponu od 100.000,00 do 800.000,00 kuna, s tim da u članku 173. za slučaj ponavljanja prekršaja propisuje i izricanje zaštitne mjere zabrane obavljanja djelatnosti u trajanju od šest mjeseci.
U odnosu na kaznu zatvora bitno je istaći da je člankom 35. stavkom 2. PZ-a propisano da se za prekršaje nasilja u obitelji, druge prekršaje povezane s nasiljem, teške prekršaje protiv okoliša i teške prekršaje vezane za zlouporabu opojnih droga, zakonom može propisati kazna zatvora do devedeset dana, s tim da kaznu zatvora počinitelju prekršaja može izreći samo sud.
Tako, primjerice, Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji (NN, br. 137/09, 14/10 i 60/10) u članku 20. stavku 2. propisuje alternativno kaznu zatvora u trajanju do 90 dana, dok Zakon o sprječavanju nereda na športskim natjecanjima (NN, br. 117/03, 71/06, 43/09 i 34/11) u članku 39.a stavku 1. propisuje alternativno, za počinitelja fizičku osobu, kaznu zatvora u trajanju od najmanje 30 dana do najdulje 60 dana.
Isto tako, u odnosu na primjenu odredbi u posljednje vrijeme iznimno aktualnog i sa socijalnog aspekta vrlo značajnog Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji, potrebno je naglasiti da je prekršajnopravni sustav, koji je brz i efikasan, posebno zbog mogućnosti primjene cijelog kataloga zaštitnih mjera, odnosno mjera opreza usmjerenih trenutnoj zaštiti žrtve nasilja, kao i kroz organizirano dežurstvo sudaca, dostatan za trenutnu zaštitu članova obitelji izloženih nasilju, što u znatnoj mjeri doprinosi značaju prekršajnih sudova.
Dakako da prekršajne sudove i njihov rad, posebno u odnosu na izrečene novčane kazne, ne možemo promatrati izdvojeno od problematike „punjenja“ državnog proračuna, što, naravno, nije njihova funkcija, međutim, niti to nije suvišno spomenuti u kontekstu ovog razmatranja. Naime, sasvim je izvjesno da prekršajni sudovi na godišnjoj razini izreknu novčanih kazni u ukupnom iznosu od više stotina milijuna kuna, čemu treba pridodati i iznos određenih troškova prekršajnog postupka. Činjenica je da se svaka izrečena novčana kazna ne naplati, no, i unatoč tome, u državni proračun, na osnovu izrečenih novčanih kazni u prekršajnom postupku, „sliju“ se velika novčana sredstva. Prema podacima kojima raspolažemo, u 2014. godini, samo u postupcima izvršenja vođenim u prekršajnim sudovima, naplaćeno je kazni u ukupnom iznosu od gotovo 160.000,000,00 kuna.
Unatoč nastojanju da se postigne eksterna harmonizacija između prekršajnopravnog sustava i kaznenog postupovnog prava, prekršajni postupak ipak je zadržao neke svoje specifičnosti, a jedna od njih je da određeni prvostupanjski sudovi u propisanim pravnim situacijama odlučuju odgovarajućom primjenom odredbi PZ-a o žalbenom postupku, pa tako Prekršajni sud u Osijeku, Prekršajni sud u Rijeci, Prekršajni sud u Splitu i Prekršajni sud u Zagrebu odlučuju o prigovoru podnesenom zbog odluke o prekršajnopravnim sankcijama ili drugim izrečenim mjerama, te također odlučuju o žalbi podnesenoj samo zbog odluke o prekršajnopravnim sankcijama ili drugim izrečenim mjerama protiv odluke o prekršaju koja je donesena samo zbog prekršaja ili stjecaja prekršaja za koje je kao kazna propisana samo novčana kazna do 15.000,00 kuna. Važno je istaći da prekršajni sudovi, za razliku od redovnih sudova, sami izvršavaju rad za opće dobro, dakle, bez uključivanja probacijskih ureda (v. članak „Institut rada za opće dobro u prekršajnom postupku“, objavljen 8. travnja 2015. na portalu IUS-INFO).
Kada već spominjemo redovne sudove, moramo napomenuti da je određeni broj kaznenih djela „prešao“ u područje prekršaja, primjerice, stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona iz 2012. (NN, br. 144/12) posjedovanje droge za osobnu uporabu od 1. siječnja 2013. više se ne smatra kaznenim već prekršajnim djelom, zatim priključenje na energetski sustav bez odobrenja energetskog subjekta trenutno važećim Zakonom o energiji (Narodne novine, broj 120/12, 14/14, 95/15 i 102/15) propisano je kao prekršaj, a još prije to je bio slučaj i sa izazivanjem prometne nesreće s lakom tjelesnom ozljedom. Dakle, i u tom smislu vidljiv je značaj prekršajnog sudovanja jer prekršajni sudovi sude i u predmetima za koje su prije odluke donosili redovni kazneni sudovi.
Osim toga, rad prekršajnih sudova poprima i određene socijalne, kao i latentne političke konotacije, a to posebno dolazi do izražaja u postupanju prema pojedinim zakonima, pa tako možemo izdvojiti Zakon o potrošačkom kreditiranju koji je u posljednje vrijeme aktualan vezano uz slučaj „franak“, Zakon o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe (NN, br. 24/11, 61/11, 27/13, 48/13, 2/14 i 96/16), gdje se kao počinitelji prekršaja javljaju i političke stranke, zatim već spomenuti Zakon o sprječavanju nereda na športskim natjecanjima, posebno glede vrlo aktualnog kažnjavanja izgrednika na nogometnim stadionima, i Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji, čija je primjena pod posebnim povećalom raznih udruga, zatim Zakon o radu (NN, br. 93/14) koji stalno izaziva kontroverze zbog prava i obveza poslodavca s jedne strane i radnika s druge strane, Zakon o minimalnoj plaći (NN, br. 39/13) koji regulira posebno osjetljivo socijalno pitanje - isplatu minimalne plaće radnicima u propisanim rokovima, Zakon o zaštiti potrošača (NN, br. 41/14 i 110/15) koji je važan za sudsku zaštitu osnovnih prava „običnih“ potrošača. Valja napomenuti da su prekršajni sudovi, sukladno članku 78.a Zakona o pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima s državama članicama Europske unije (NN, br. 91/10, 81/13, 124/13 i 26/15), također nadležni za priznanje odluka o novčanim kaznama, što njihovom radu daje svojevrsni međunarodni karakter.
Uz sve to, treba poštovati i dvadesetogodišnju tradiciju prekršajnopravnog sudovanja, iskusan sudački i savjetnički kadar u prekršajnim sudovima, definiranu sudsku praksu, postojeću racionaliziranu mrežu prekršajnih sudova, uspostavljenu infrastrukturu, posebno to što je odnedavno na svim prekršajnim sudovima u Republici Hrvatskoj u primjeni Jedinstveni sustav upravljanja predmetima na prekršajnim sudovima – JCMS (v. članak „Jedinstveni sustav upravljanja predmetima na prekršajnim sudovima“, objavljen 31. listopada 2010. na portalu IUS-INFO), koji predstavlja napredniji informacijski sustav u odnosu na eSpis.
Dakle, prekršajni sudovi ne odlučuju samo o „nevezivanju pojasa“ i o „upaljenim svjetlima na vozilu“, kako se u javnosti karikirano percipira njihov rad, nego i o mnogo kompleksnijim prekršajima, posebno iz područja gospodarstva (primjerice radni odnosi, financije, zaštita potrošača i dr.), za što je svakako potrebna određena stručnost, pa tako i specijalizacija koja ima bitan utjecaj na podizanje efikasnosti sudskog postupka. Uz to, možemo istaknuti da je njihov rad izravno podvrgnut svakodnevnoj kritici šire javnosti, posebno iz razloga što veliki broj građana (pod čime podrazumijevamo i pravne osobe) kad-tad završi kao počinitelj prekršaja u prekršajnom sudu.
Umjesto posebnog zaključka istaknut ćemo promišljanje istaknutog pravnog stručnjaka prof. dr. sc. Ive Josipovića koji navodi da „specijalizirani prekršajni sudovi, i posebnošću materijalnog i procesnog prava, pa i konkretnih predmeta (uključivši i njihov veliki broj) imaju opravdanje postojanja i specijalizacije čiji su izraz“ (Komentar Prekršajnog zakona, I. Josipović, D. Tripalo, G. Korotaj, G. Klarić, M. Rašo - Narodne novine, Zagreb, 2014., str. 3.).
Željko Kudrić, dipl. iur.
Napomena: stajališta iznesena u članku isključivo su osobna stajališta autora i ne predstavljaju službeno stajalište tijela u kojemu je zaposlen.
