Zastupanje upravnih tijela u upravnom sporu
Zastupanje upravnih i javnopravnih tijela u upravnom sporu regulira članak 20. stavak 3. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 20/10, 143/12 i 152/14; u nastavku: ZUS), koji određuje da za ta tijela radnje u sporu može poduzimati službena osoba javnopravnog tijela koja je donijela ili propustila donijeti odluku, postupila ili propustila postupiti, odnosno službena osoba javnopravnog tijela čija je odluka potvrđena osporavanom odlukom. Dakle, ta tijela zastupaju službenici koji su, u pravilu, donijeli odluku koja se osporava u upravnom sporu.
Osporavatelji te odredbe ZUS-a smatrali su da i odvjetnici trebaju imati mogućnost zastupanja upravnih tijela u upravnim sporovima. To stajalište branili su činjenicom da službenici upravnih tijela nisu uvijek pravnici te je stoga upitna kvaliteta zastupanja upravnih tijela po njihovim službenicima. S druge strane, osporavatelji su smatrali da se tako postavljenom odredbom o zastupanju upravnih tijela ograničava pravo na obavljanje odvjetništva.
Člankom 3. ZUS-a propisano je što je predmet upravnog spora. Predmet upravnog spora prema članku 3. nije zaštita prava i pravnih interesa tuženika, odnosno javnopravnog tijela koje, primjenjujući javne ovlasti, ne ostvaruje svoja prava, ni pravne interese, već povjerenu mu javnu funkciju. Zbog ove specifičnosti upravnog spora, odredbom članka 20. stavka 3. propisano je da za tuženika radnje u upravnom sporu može poduzimati službena osoba javnopravnog tijela. Razlog tome je što je službenik pred kojim je vođen upravni postupak ili je postupao u upravnoj stvari, u pravilu, najbolje upoznat sa specifičnostima postupka.
To se može opravdati stajalištem prema kojem bi takav sustav zastupanja tuženika "trebao potaknuti veću odgovornost službenika koji postupaju u upravnim stvarima te isključiti mogućnost trošenja sredstava javne uprave na eksterno zastupanje" (Dario Đerđa, Marko Šikić, Komentar Zakona o upravnim sporovima, "Novi Informator", Zagreb, 2012., str. 147.).
Nije suprotno načelima vladavine prava i ustavnoj definiciji odvjetništva, prema stajalištu Ustavnog suda, svako uređenje koje bi u sustav pružanja pravne pomoći uključivalo i osobe koje nisu odvjetnici, odnosno pravnici.
Uostalom, niti sam Zakon o odvjetništvu ne uspostavlja potpuni ekskluzivitet odvjetništva u pružanju pravne pomoći, te je stoga ustavnopravno dopušteno pitanje pružanja pravne pomoći, uključujući i pitanje zastupanja javnopravnih tijela, uređivati i drugim zakonima. Pri tome je Ustavni sud upozorio i na svoje stajalište iz odluke i rješenja broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011. u kojem je navedeno: "Iako su pravila o zastupanju pred sudom kao specifičnom obliku pružanja sekundarne pravne pomoći najstroža i sadrže određene oblike odvjetničkog monopola na zastupanje, ona ipak dopuštaju da u pružanju pravne pomoći (i to ne u svojstvu savjetnika, već i formalnog zastupnika) sudjeluju i druge osobe osim odvjetnika, bez obzira na okolnost što neke od njih nemaju specifični pravni ispit, pa čak ni bilo kakve pravne kvalifikacije. Tako stranku u parničnom postupku može zastupati i osoba koja je s njome u radnom odnosu, ako je potpuno poslovno sposobna (članak 89a. stavak 2. Zakona o parničnom postupku), te osoba koja je njezin krvni srodnik u pravoj liniji, brat, sestra ili bračni drug (članak 89a. stavak 3. ZPP-a). Nadalje, radnika može u postupku u parnicama iz radnih odnosa kao punomoćnik zastupati osoba koja je u radnom odnosu u radnikovom sindikatu, a poslodavca osoba koja je u radnom odnosu u odgovarajućoj udruzi poslodavaca (članak 434a. ZPP-a). U arbitražnim postupcima, stranke mogu zastupati bilo koje osobe njihova povjerenja (uključujući i odvjetnike sa sjedištem na području izvan Republike Hrvatske te druge osobe koje imaju povjerenje stranaka). Dakle, hrvatsko pravo i izvan sudskih postupaka i u njima priznaje i poznaje više slučajeva pravne pomoći koju ovlašteno pružaju osobe koje nisu odvjetnici."
Dakle, odabir načina zastupanja tuženika u upravnom sporu na način da se iz toga isključe odvjetnici, nije ustavnopravno pitanje. Odabir načina zastupanja stranaka u upravnom sporu ustavno je ovlaštenje zakonodavca, utemeljeno na članku 2. stavku 4. točki 1. Ustava. Stoga mogućnost nekog alternativnog rješenja sama po sebi ne čini članak 20. stavak 3. ZUS-a nesuglasnim s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica. U odnosu na osporenu zakonsku odredbu Ustavni sud je utvrdio da je ono unutar tih granica.
Prijelazni zakonski režim
Predmet osporavanja u navedenom ustavnosudskom postupku bili su i članci 18. stavak 1. i 19. Zakona o izmjenama i dopunama ZUS-a (Narodne novine, broj 143/12, u nastavku: ZID-a ZUS-a/12) koji glase:
"Članak 18.
Upravni sporovi pokrenuti do dana stupanja na snagu ovoga Zakona dovršit će se po odredbama ovoga Zakona, osim kada je ovim Zakonom drugačije određeno.
(...)
Članak 19.
Odredba članka 18. ovoga Zakona ne primjenjuje se na upravne sporove u kojima je do dana stupanja na snagu ovoga Zakona zaključena rasprava."
Ustavni sud je utvrdio da osporeni članci 18. stavak 1. i 19. ZID-a ZUS-a/12 predstavljaju prijelazne odredbe tog Zakona, kojima se uređuje od kada se na započete upravne sporove primjenjuju odredbe o troškovima postupka iz (izmijenjenog) članka 79. ZUS-a.
Prema članku 2. stavku 4. alineji 1. Ustava zakonodavac odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj.
U slučaju kad se novim propisom mijenja dosadašnji propis ili stavlja izvan snage, a u vrijeme njegova stupanja na snagu mogu se zateći u postupku neriješeni predmeti po dosadašnjem propisu, u prijelaznim odredbama određuje se koji će se propis primijeniti u postupcima pokrenutim prije njegova stupanja na snagu.
Osim toga, novim zakonom mora se urediti i pitanje po kojem će se zakonu dovršiti postupci započeti do stupanja na snagu novog zakona, a koji do stupanja na snagu novog zakona nisu dovršeni. Pri zakonskom uređenju određenog pravnog područja ili pojedinih pravnih pitanja, a tako i pitanja prijelaznog razdoblja, odnosno prijelaznih odredbi, zakonodavac je dužan uvažiti ustavnopravne zahtjeve o tome kakvi zakoni trebaju biti da bi bili u skladu s načelom vladavine prava.
Zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati. Adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. Zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne norme moraju se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njihovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti.
Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme ima pozitivni i negativni smisao. U pozitivnom smislu zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme znači da građani moraju moći iz njezina izričaja stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi im mogli prilagoditi svoje ponašanje. Ako to ponašanje reguliraju dvije ili više pravnih normi, njihov donositelj mora osigurati njihovu jasnoću i predvidljivost i u pogledu sadržaja svake od njih i u pogledu učinka koji one stvaraju u svojem međuodnosu. Pozitivni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme, međutim, nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima. Prijeporna tumačenja neke pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti.
Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućene tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje tijela državne i javne uprave i za postupanje tijela sudbene vlasti. Prva smiju postupati samo na temelju dovoljno jasnih zakonskih mjerila koja ih pravno vezuju ili im pak dopuštaju određeni stupanj slobodne prosudbe (najčešće u obliku diskrecijske ocjene). U suprotnom bi ono ugrozilo slobodu građana od samovolje i zlouporabe državne vlasti, posebice u slučajevima mjera i radnji koje se poduzimaju prema njima bez njihova prethodnog znanja. Druga moraju kontrolirati zakonitost akata i postupanje primjenjivača pravnih normi na temelju jasnih i preciznih pravnih mjerila. Pri tome, nedostaci u preciznosti pravne norme mogu onemogućiti nadzor nad primjenom načela razmjernosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili slobode građana (stajalište iz odluke broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011.).
Osim toga, Europski sud za ljudska prava je, primjerice, u presudi Kozlica protiv Hrvatske (presuda, 2. studenoga 2006., zahtjev br. 29182/03, § 33.) naveo: "rješenje (...) hrvatskoga zakonodavca slijedilo je općenito priznato načelo da se postupovna pravila na postupke u tijeku primjenjuju trenutno".
Nadalje, Sud Europske unije je u nizu svojih presuda naglasio da se u skladu s uobičajenom sudskom praksom smatra da se postupovni propisi općenito primjenjuju na sve postupke koji se vode u trenutku kada oni počinju važiti (primjerice presuda od 1. srpnja 2004. u predmetu Elliniko Dimosio protiv Nikolaosa Tsapalosa i Konstantinosa Diamantakisa /C-121/91 i C-122/91/).
Stoga u konkretnom slučaju zakonodavac nije postupio suprotno svojim ustavnim ovlaštenjima kada je na postupke koji su u tijeku odredio primjenu ZID-a ZUS-a/12 jer se, prije svega, radi o postupovnom zakonu.
dr. sc. Robert Peček, Zagreb
