Spomenuta ocjena zakonitosti (ne i ustavnosti!) obuhvaća opće akte navedenih triju skupina donositelja - jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (dalje: lokalnih jedinica), pravnih osoba s javnim ovlastima, te pravnih osoba koje obavljaju javnu službu, osim statutâ lokalnih jedinica, zakonitost koje vrste općeg akta je i dalje u ingerenciji Ustavnog suda Republike Hrvatske. Obuhvaća, dakle, „ne-državni“ segment podzakonskih općih akata (o razgraničenju ustavnosudske i upravnosudske kontrole zakonitosti v., među inim, rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-II-5157/2005 i dr. od 5. ožujka 2012., NN 41/12).
Riječ je o vrsti upravnog spora kod koje u prvome i jedinom stupnju odlučuje Visoki upravni sud Republike Hrvatske (dalje: VUS).
Ovlast pokretanja ocjene zakonitosti općih akata uređena je odredbama članka 83. Zakona o upravnim sporovima (u nastavku: ZUS), koje glase:
(1) Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osoba ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa. Zahtjev se podnosi u roku od 30 dana od dostave odluke.
(2) Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti, na temelju obavijesti građana, pučkog pravobranitelja ili na zahtjev suda.
Implikacije važećeg modela aktivne legitimacije
U fokusu ove raščlambe nisu institucionalni ovlaštenici pokretanja objektivnoga upravnog spora iz članka 83. stavak 2. ZUS-a (tj. sudovi svih vrsta i stupnjeva, uključujući VUS), niti inicijatori pokretanja postupka po službenoj dužnosti (građani, pučki pravobranitelj), već su to fizičke i pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom, čija aktivna legitimacija – prema stavku 1. navedenoga članka – ovisi o prethodnom postojanju pojedinačne odluke (upravnog akta; o pojmu pojedinačne odluke v. članak 3. stavak 1. točka 1. ZUS-a) utemeljene na općem aktu, ako je pojedinačnom odlukom došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa.
Navedeni kriterij, koji zahtijeva postojanje konkretne veze opći akt – pojedinačna odluka – pravo ili pravni interes osobe, u znatnoj mjeri ograničava aktivnu legitimaciju kod objektivnoga upravnog spora, osobito kada se zna da su (zasad) vrlo rijetko objektivni upravni sporovi pokrenuti po službenoj dužnosti. Izostanak spomenute konkretne veze posljeduje brojnim odbacivanjima zahtjeva (članak 85. stavak 1. točka 4. ZUS-a).
Takav model onemogućuje uklanjanje iz pravnog poretka nezakonitih općih akata ili dijela njihovih odredbi i prije negoli proizvode pravne učinke u konkretnim postupcima odnosno ograničavanje realnih učinaka takvih akata/odredbi, potiče stranke na pokretanje upravnih postupaka jedini cilj kojih je ishoditi upravni akt utemeljen na općem aktu koji stranka želi podvrgnuti upravnosudskoj ocjeni zakonitosti, i dr.
S druge strane, nije bio posve bezrazložan oprez zakonodavca koji prilikom stipuliranja ove materije nije želio otvoriti vrata (pre)velikom broju sporova (i to pred sudom čija je primarna zadaća ipak vođenje drugostupanjskoga subjektivnog upravnog spora) dopuštajući klasični actio popularis, ili neku inačicu odredbe članka 36.(38.) stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Pri tome je na umu potrebno imati i da je upravnosudskim nadzorom zakonitosti potencijalno obuhvaćen vrlo veliki broj općih akata brojnih subjekata koji ulaze u krug neke od triju skupina tijela iz članka 3. stavak 2. ZUS-a.
U svakom slučaju, radi se o temi koja u novije doba izaziva popriličnu pozornost znanstvene i stručne javnosti.
Ponuđeni modificirani model aktivne legitimacije
Stoga ovim putem predlažemo razmatranje modela koji predstavlja jedan od mogućih „srednjih putova“, čime bi bio proširen krug ovlaštenika pokretanja objektivnoga upravnog spora, ali ne do razmjera koji bi postali kontraproduktivni.
Predlažemo, naime, da se spomenuta aktivna legitimacija veže uz pravni interes podnositelja zahtjeva, i to prema kriteriju ulazi li podnositelj u krug (mogućih, realnih) adresata pojedinoga općeg akta.
Riječ je intervenciji koja ne može biti izvedena promjenom interpretacije važeće regulacije objektivnoga upravnog spora, već razumijeva potrebu noveliranja ZUS-a.
Nekoliko primjera primjene predloženog modela
Po takvom bi modelu najuža legitimacija, u pravilu, postojala kod internih općih akata, kojima se uređuje npr. unutarnje ustrojstvo pojedine lokalne jedinice ili pravne osobe. Pritom neki tipično interni opći akti sadržavaju i norme čiji karakter nije isključivo internog karaktera, poput uvjeta za zapošljavanje.
Kod eksternih općih akata, koji ipak čine većinu općih akata obuhvaćenih upravnosudskim nadzorom zakonitosti, situacija je kompleksnija.
Primjerice, u odnosu na opće akte lokalnih jedinica u obzir je potrebno uzeti da svi građani imaju ustavno i konvencijsko pravo na lokalnu samoupravu koje ostvaruju u okviru svoje lokalne jedinice (članak 4. stavak 1. i članak 133.-138. Ustava Republike Hrvatske; Europska povelja o lokalnoj samoupravi), što praktički obuhvaća sve poslove iz samoupravnog djelokruga lokalne jedinice.
U slučaju prihvaćanja restriktivnije koncepcije od netom navedene, adresatima lokalnih općih akata smatrale bi se samo fizičke i pravne osobe na koje se pojedini opći akt odnosi ili može odnositi prema svojem materijalnopravnom predmetu i normativnom dosegu.
U obje varijante, navedenim skupinama adresata potrebno je pridodati npr. vlasnike nekretnina na području određene jedinice u odnosu na opće akte kojima se utječe na njihova vlasnička prava, obveze i pravne interese.
Postoje i primjeri općih akata lokalnih jedinica kod kojih za utvrđivanje svojstva njihova adresata nije od utjecaja ni prebivalište/sjedište osobe, niti vlasništvo nad nekretninom koja se nalazi na području lokalne jedinice - npr. kod općih akata kojima se uređuje neka od poslovnih aktivnosti koje su dostupne i akterima izvan područja jedinice (poput odluke o zakupu poslovnog prostora i drugih općih akata, kod kojih relevantan može biti kriterij registriranosti za obavljanje pojedine djelatnosti i sl.).
Nadalje, kod općih akata pravnih osoba s javnim ovlastima (u pravilu ustanova, ponekad trgovačkih društava, čak i udruga) aktivna legitimacija za pokretanje objektivnoga upravnog spora ovisila bi o tome može li odnosni opći akt teritorijalno i/ili personalno biti primijenjen u odnosu na pojedinu osobu. Kod općih akata škola to bi bila djeca koja pohađaju pojedinu školu, odnosno njihovi roditelji, i sl.
Opći akti treće skupine tijela iz članka 3. stavak 2. ZUS-a – pravnih osoba koje obavljaju javnu službu (najčešće je, ali ne nužno, riječ o javnim ustanovama) – prema postojećem modelu, u dijelu njihove nadležnosti koji se ne odnosi na stvari što se rješavaju upravnim aktima u upravnom postupku (tj. tamo gdje ne postoji mogućnost donošenja pojedinačne odluke utemeljene na općem aktu), uopće ne podliježu ocjeni zakonitosti na zahtjev fizičkih ili pravnih osoba ili skupine osoba, već je postupak moguće pokrenuti isključivo primjenom članka 83. stavak 2. ZUS-a. Predloženim modelom na ovome bi području stoga došlo do bitnog širenja aktivne legitimacije (primjerice, na korisnike komunalnih usluga u odnosu na opće akte konkretnog nositelja djelatnosti komunalnog gospodarstva, i dr.). I ovdje su moguće različite inačice obuhvata korisnika usluga javnih službi – od relativno ograničenog broja (npr. komunalne usluge, djelatnost pojedinoga dječjeg vrtića), preko velikog broja adresata (primjerice, osiguranika javne ustanove Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, ili pretplatnika javne ustanove Hrvatske radiotelevizije), do načelno neograničenog broja osoba kod javnih službi poput arhiva i muzeja. (Razgraničenje pojmova pravne osobe s javnim ovlastima i pravne osobe koja obavlja javnu službu nerazmjerno bi opteretilo ovaj tekst, ali važno je znati da nije riječ o sinonimima, bez obzira na to što dio pravnih osoba javnog sektora objedinjava oba spomenuta statusa, ne nužno u svim segmentima svoje djelatnosti.)
Svako od prethodnih sistematiziranja tek je skica iza koje se krije vrlo veliki broj mogućih varijanti i podvarijanti osoba koje bi bile legitimirane pokrenuti objektivni upravni spor u pojedinom slučaju, ovisno o nizu varijabli koje su ovdje tek načelno i primjerično „okrznute“. Međutim, cilj ovog teksta je prije svega dati doprinos aktualnoj raspravi ponudom jednog od mogućih modela razložnog širenja aktivne legitimacije iz članka 83. stavak 1. ZUS-a.
dr. sc. Alen Rajko
