Zahtjev za naknadu oduzete imovine mogli su u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (Narodne novine broj 80/02 i 81/02 - ispravak; u nastavku: ZID Zakona o naknadi) podnijeti prijašnji vlasnici, koji su pravo na povrat ili naknadu za oduzetu imovinu stekli po odredbama tog Zakona, a nisu do tada podnijeli zahtjev ili im je zahtjev pravomoćno odbijen, odnosno odbačen, i to:
– prijašnji vlasnik državljanin Republike Hrvatske koji na dan donošenja Zakona o naknadi nije imao hrvatsko državljanstvo (članak 1. ZID Zakona o naknadi),
- prijašnji vlasnici na koje se odnosi članak 2. ovoga Zakona,
- prijašnji vlasnici koji su prema Popisu stanovništva iz 1991. godine imali prebivalište na okupiranim područjima Republike Hrvatske, odnosno na područjima pod upravom UNTAES-a.
Rok za predaju zahtjeva u tzv. drugom roku za predaju zahtjeva za naknadu tekao je od 5. srpnja 2002. do 7. siječnja 2003.
Prijašnji vlasnik koji na dan donošenja Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (Narodne novine broj 92/96, 39/99, 42/99, 92/99, 43/00, 131/00, 27/01, 65/01, 118/01, 80/02 i 81/02; u nastavku: Zakon o naknadi), odnosno 11. listopada 1996., nije imao hrvatsko državljanstvo, a stekao ga je do dana donošenja ZID Zakona o naknadi (5. srpnja 2002.), mogao je u tom roku podnijeti zahtjev za naknadu. Taj rok ne odnosi se na osobe koje su oduvijek bile hrvatski državljani (rođeni su u Hrvatskoj), ali su upis u knjige državljana zatražile nakon stupanja na snagu Zakona o naknadi.
Prijašnji vlasnici koji su prema Popisu stanovništva iz 1991. godine imali prebivalište na okupiranim područjima Republike Hrvatske, odnosno na područjima pod upravom UNTAES-a su osobe koje su 1991. pri nadležnoj policijskoj upravi imale prebivalište na tim područjima. Dakle, te osobe moraju uz zahtjev priložiti i uvjerenje o prebivalištu iz kojega će biti razvidno da su 1991. prebivale na tom području (područje Vukovara, zapadnog Srijema i dijela Istočne Slavonije, Zapadna Slavonija, područje Knina i okolice).
Zahtjevi podneseni nakon proteka roka bit će odbačeni, što znači da će osobe koje su nakon 7. siječnja 2003. podnijele zahtjev po ZID-u Zakona o naknadi, izgubiti sva prava iz Zakona o naknadi, jer je taj rok prekluzivan.
Međutim, u sudskoj praksi zauzeto je shvaćanje da je rok za predaju zahtjeva za naknadu istekao 5. siječnja 2003. "Ovaj Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi stupio je na snagu 5. srpnja 2002., te je krajnji rok za podnošenje zahtjeva temeljem navedene odredbe istekao 5. siječnja 2003." (Upravni sud RH, Us-2299/2007-11 od 5. prosinca 2007.).
Na koga se odnosi novi rok?
Novi rok se prema odluci Ustavnog suda od 1. ožujka 2016. odnosi na sve zahtjeve za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu podnesene nadležnom upravnom tijelu 7. siječnja 2003. na temelju članka 7. stavak 1. ZID-a Zakona o naknadi, pa fizičke osobe koje su ih podnijele 7. siječnja 2003., ali su im zahtjevi odbačeni zbog nepravodobnosti, mogu ponovno podnijeti isti zahtjev u roku od šest mjeseci računajući od prvog sljedećeg dana nakon objave te odluke u Narodnim novinama.
Povod za donošenje odluke
Iako je neposredni povod za donošenje odluke ustavna tužba fizičke osobe s prebivalištem (1991.) na području koje je bilo pod privremenom upravom UNTAES-a, odluka ima opći značaj jer otvara put da se svim osobama kojima je zahtjev za naknadu podnesen po ZID-u Zakona o naknadi 7. siječnja 2003. već odbačen, sada dopusti da zahtjev ponovno podnesu i da im se on usvoji. Dakako, pod uvjetom da ispunjavaju i ostale kriterije za stjecanje prava na naknadu po Zakonu o naknadi, a najvažniji su propisani člankom 7. ZID-a Zakona o naknadi, koji glasi:
„Članak 7.
Zahtjev za naknadu oduzete imovine mogu u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona podnijeti prijašnji vlasnici, koji su pravo na povrat ili naknadu za oduzetu imovinu stekli po odredbama ovoga Zakona, a nisu do sada podnijeli zahtjev ili im je zahtjev pravomoćno odbijen, odnosno odbačen, i to:
- prijašnji vlasnik državljanin Republike Hrvatske koji na dan donošenja Zakona o naknadi nije imao hrvatsko državljanstvo (članak 1. ovoga Zakona),
- prijašnji vlasnici na koje se odnosi članak 2. ovoga Zakona,
- prijašnji vlasnici koji su prema Popisu stanovništva iz 1991. godine imali prebivalište na okupiranim područjima Republike Hrvatske, odnosno na područjima pod upravom UNTAES-a.
Zahtjevi podneseni po proteku roka iz stavka 1. ovoga članka odbacit će se."
kao i člankom 9. Zakona o naknadi, koji uređuje tko ima pravo na naknadu primjenom pravila o nasljeđivanju u prvom nasljednom redu.
Nadalje, drugi povod za donošenje odluke jest dugotrajni prijepor u sudskoj praksi je li rok iz članka 7. stavak 1. ZID-a Zakona o naknadi materijalnopravni ili procesnopravni.
Sudska praksa oko karaktera roka iz članka 7. stavak 1. ZID-a Zakona o naknadi
Već smo naveli koja je bila ustaljena praksa Upravnog suda Republike Hrvatske oko karaktera roka za podnošenje zahtjeva za naknadu i o datumu kada je on istekao. U svojoj presudi broj: Uss-6/2012-5 od 13. rujna 2012. Visoki upravni sud obrazložio je zašto smatra da je taj rok materijalnopravni. Prema mišljenju tog Suda "… da je rok za podnošenje zahtjeva iz članka 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona istekao 5. siječnja 2003. S obzirom da se radi o materijalnopravnom roku, za taj rok ne važe pravila o produljivanju roka kada zadnji dan pada na državni praznik, nedjelju ili dan u koji tijelo ne radi (članak 100. stavak 2. Zakona o općem upravnom postupku, Narodne novine, broj 53/91 i 103/96). Pravna priroda roka za podnošenje zahtjeva za naknadu proizlazi iz Zakonom propisane posljedice propuštanja ovog roka, a to je gubitak svih prava iz tog zakona (članak 65. stavak 4. Zakona o naknadi (...) za tumačenje pravne prirode roka za podnošenje zahtjeva za naknadu odlučno je, kako je naprijed navedeno, nastupanje pravne posljedice gubitka svih prava, premda zakonodavac nije propisao da bi nepravodobno podnesene zahtjeve trebalo odbiti. Gubitak svih prava iz materijalnog propisa suštinski ima značenje kao da je zahtjev odbijen."
Ta presuda bila je predmet ispitivanja u ustavnosudskom postupku. Ustavna tužba podnositeljice odbijena je odlukom Ustavnog suda broj: U-III-5473/2012 od 15. siječnja 2014. Ustavni sud se u tom postupku usmjerio na ispitivanje je li Visoki upravni sud obrazložio svoje pravno stajalište o materijalnopravnoj prirodi roka za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu iz članka 7. stavak 1. ZID-a Zakona o naknadi. S obzirom da je Sud to učinio, Ustavni sud je odbio podnositeljičinu ustavnu tužbu.
Ocjena Ustavnog suda
Uvažavajući temeljne postavke upravnog prava, a polazeći od zaštite individualnog prava na pravnu sigurnost zajamčenog člankom 29. stavkom 1. u vezi s člankom 19. Ustava Republike Hrvatske, Ustavni sud je zaključio da u ovom predmetu mora preispitati svoju dosadašnju ocjenu o ustavnopravnoj prihvatljivosti pravnog shvaćanja Visokog upravnog suda prema kojem je rok iz članka 7. ZID-a Zakona o naknadi materijalnopravne prirode, kao i svoju dosadašnju ocjenu da u tom pitanju mjerodavno pravo nije proizvoljno protumačeno i samovoljno primijenjeno.
Ukratko, Ustavni sud je ocijenio da je rok iz članka 7. ZID-a Zakona o naknadi procesnopravne prirode.
U članku 65. stavak 4. Zakona o naknadi (kojim je bio određen tzv. prvi rok za denacionalizaciju, a tekao je od 1. siječnja 1997. do 1. srpnja 1997.) riječ je o roku za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu, dakle o roku za poduzimanje radnji u postupku u smislu članka 99. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 53/91). Posljedice propuštanja tog roka dovode do odbacivanja zahtjeva.
Zakonodavac je dalje propisao da odbacivanje zahtjeva dovodi do toga da "podnositelj gubi sva prava iz ovoga Zakona". Budući da je riječ o roku za poduzimanje radnji u postupku u smislu članka 99. stavak 1. ZUP-a/91, dio odredbe o "gubitku svih prava" podnositelja zahtjeva uslijed propuštanja tog roka mora se tumačiti smisleno, u skladu s načelom pravne konzistentnosti.
Protumači li se na taj način, onda dio odredbe o "gubitku svih prava" iz Zakona o naknadi nikako ne može dovesti do prekvalifikacije klasičnog procesnopravnog roka za podnošenje zahtjeva u materijalnopravni jer prava o kojima je riječ još nisu ni stečena pa se ne mogu ni "izgubiti", utvrđuje Ustavni sud. Proizlazi da je jedini relevantni dio članka 65. stavak 4. Zakona o naknadi onaj o odbacivanju zahtjeva uslijed propuštanja roka za njegovo podnošenje. S obzirom da podnositelj zahtjeva još nema nikakva prava iz Zakona o naknadi, dijelu odredbe koji govori da će se zahtjev odbaciti "pa podnositelj gubi sva prava iz ovoga Zakona" ne može se davati pravno značenje koje on nema. Pri tumačenju tog dijela odredbe Ustavni sud pošao je od uobičajenih pravnih posljedica koje propuštanje procesnopravnog roka ima za podnositelja: on gubi sva procesna ovlaštenja za pokretanje upravnog postupka. Taj gubitak onda praktički dovodi do nemogućnosti ostvarenja subjektivnog prava koje bi stranka ostvarila u upravnom postupku da je zahtjev podnijela u roku (pod uvjetom da ispunjava zakonske uvjete za priznavanje materijalnog prava).
Ustavni sud je zaključno utvrdio da je u članku 7. ZID-a Zakona o naknadi riječ o roku za poduzimanje radnji u postupku u smislu članka 99. stavak 1. ZUP-a/91 (konkretno, o rokovima za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu), na koje se primjenjuje pravilo iz članka 101. stavak 2. ZUP-a/91 (u vezi s člankom 100. istoga Zakona), koji glase:
"Članak 100.
(1) Rokovi se računaju na dane, mjesece i godine.
(2) ... Rok koji je određen po mjesecima ... završava se istekom onog dana, mjeseca ... koji po svojem broju odgovara ... danu u koji pada događaj od kojega se računa trajanje roka. ... (...)“
Članak 101.
(1) Početak i tok rokova ne sprečavaju nedjeljni dani i dani državnih praznika.
(2) Ako posljednji dan roka pada u nedjelju ili na dan državnog praznika, ili u neki drugi dan kad organ kod kojega se radnja postupka ima poduzeti ne radi, rok istječe istekom prvoga idućeg radnog dana."
Konkretni rok za podnošenje zahtjeva za naknadu na dan 7. siječnja 2003.
Šestomjesečni rok za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu na temelju članka 7. stavak 1. ZID-a Zakona o naknadi istekao je u nedjelju, 5. siječnja 2003., dok je 6. siječnja 2003. bio blagdan - neradni dan.
Polazeći od načelnih pravnih stajališta Ustavni sud je utvrdio da je rok za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu iz članka 7. ZID-a Zakona o naknadi istekao 7. siječnja 2003., to jest istekom prvog idućeg radnog dana koji je uslijedio nakon dva neradna dana 5. i 6. siječnja 2003. (nedjelje i blagdana).
Upravo zbog toga je Ustavni sud, ocjenjujući okolnosti slučajeva koji su već bili ispitani u postupku pred Ustavnim sudom, predmet spora, karakter pravnog pitanja koje se u njima postavilo, kao i stvarne mogućnosti ispravljanja štetnih posljedica koje - u usporedbi s podnositeljicom ustavne tužbe u konkretnom predmetu - trpe ti podnositelji ustavnih tužbi, ali i drugi podnositelji kojima su zahtjevi iz članka 7. ZID-a Zakona o naknadi odbačeni kao nepravodobni zbog toga što su podneseni 7. siječnja 2003., ocijenio osnovanim na (sve) te slučajeve primijeniti članak 31. stavak 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Polazeći od ocjene da je ispravljanje štetnih posljedica u svim tim slučajevima ustavnopravno utemeljeno i provedivo u praksi, Ustavni sud je utvrdio:
- svi zahtjevi za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu podneseni nadležnom upravnom tijelu 7. siječnja 2003. na temelju članka 7. stavak 1. ZID-a Zakona o naknadi su pravodobni - to znači da osobe koje su 7. siječnja 2003. podnijele zahtjev za naknadu, a zahtjevi im do sada nisu pravomoćno odbačeni, mogu računati u upravnoj i sudskoj praksi da će im se po zahtjevima donijeti meritorna odluka imaju li pravo na naknadu po Zakonu o naknadi;
- prijašnji vlasnici, odnosno njihovi zakonski nasljednici prvog nasljednog reda, koji su podnijeli zahtjeve nadležnom upravnom tijelu 7. siječnja 2003., a ti su im zahtjevi odbačeni zbog nepravodobnosti, imaju pravo ponovno podnijeti zahtjev za naknadu u roku od šest mjeseci računajući od prvog sljedećeg dana nakon objave ove odluke u Narodnim novinama (Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-5694/2013 od 1. ožujka 2016. objavljena je Narodnim novinama broj 27/16 od 25. ožujka 2016.).
dr. sc. Robert Peček, Zagreb.
