Komunalni doprinosi obračunavaju se prema odlukama jedinica lokalne samouprave i Grada Zagreba o komunalnom doprinosu, koje mogu biti predmetom ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske uz primjenu članka 83. Zakona o upravnim sporovima (u nastavku: ZUS).
Predmet ovog članka je vrlo važna presuda Visokog upravnog suda broj: Usoz-342/2013-6 od 28. ožujka 2014. kojom je takav zahtjev fizičke osobe bio djelomično usvojen te je ukinut članak 7. stavak 2. Odluke o komunalnom doprinosu Općine Janjina (Službeni glasnik Dubrovačko-neretvanske županije, broj: 6/05 i 10/11, u nastavku: Odluka o komunalnom doprinosu). Presuda je značajna jer se njome uvodi red u način i kriterije za određivanje komunalnog doprinosa.
Predmet ocjene zakonitosti
Podnositeljica je 24. listopada 2013. podnijela zahtjev na temelju članka 83. stavka 1. ZUS-a nakon što je 26. rujna 2013. zaprimila rješenje Općine Janjina od 9. kolovoza 2013. Ovim rješenjem tužiteljici, investitoru izgradnje stambene zgrade s pomoćnim objektima, utvrđena je obveza uplate komunalnog doprinosa u iznosu od 34.666,00 kn. Podnositeljica navodi da se ovo rješenje temelji na odredbama članaka 6., 7. i 9. Odluke o komunalnom doprinosu Općine Janjina. Odredbe članka 7. stavka 2. i 3. ove Odluke podnositeljica smatra u nesuglasju s odredbom članka 31. u vezi sa člancima 29. i 30. Zakona o komunalnom gospodarstvu. Smatra da su osporenim odredbama povrijeđena načela zakonitosti i zabrane.
Općinsko vijeće Općine Janjina na temelju članka 31. stavka 7. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj 26/03, 82/04, 110/04 i 178/04) na sjednici održanoj 16. lipnja 2005. donijelo je Odluku o komunalnom doprinosu (Službeni glasnik Dubrovačko-neretvanske županije, broj 6/05). Na sjednici održanoj 7. rujna 2011. Općinsko vijeće Općine Janjina donijelo je Odluku o izmjeni i dopuni Odluke o komunalnom doprinosu (Službeni glasnik Dubrovačko-neretvanske županije, broj 10/11), kojom je izmijenjena odredba članka 7. Odluke o komunalnom doprinosu.
Članak 7. Odluke o komunalnom doprinosu (u pročišćenom tekstu nakon izmjena) glasi:
Visina komunalnog doprinosa utvrđuje se umnoškom ukupnog obujma građevine ili tlocrtne površine otvorene građevine, s jediničnom vrijednošću komunalnog doprinosa. Jedinična vrijednost komunalnog doprinosa za investitore s prebivalištem na području Općine Janjina do 30. svibnja 1991. godine, ili od rođenja, u svim zonama je 5,00 kn po prostornom metru (m3).
Jedinična vrijednost komunalnog doprinosa za pojedine zone iz članka 3. ove Odluke utvrđuje se u kunama po prostornom metru (m3), kako slijedi:
_____________________________________________________________________
Zona-Poslovni prostor-Stambeni prostor-Javne površine-Nerazvrstane ceste-Groblja
I ------- 60 --------- 50 ---------- 1/6 --------- 1/3 --------- 1/6
II ------- 45 --------- 55 ---------- 1/6 --------- 1/3 --------- 1/6
III ------- 50 --------- 40 ---------- 1/6 --------- 1/3 --------- 1/6
______________________________________________________________________
Garaže se prema ovoj Odluci smatraju stambenim prostorom.
Stajališta Visokog upravnog suda
Prema članku 31. Zakona o komunalnom gospodarstvu, komunalni doprinosi su novčana javna davanja koja se plaćaju za građenje i korištenje objekata i uređaja komunalne infrastrukture iz članka 30. stavka 1. tog Zakona, dakle za javne površine, nerazvrstane ceste, groblja i krematorije te javnu rasvjetu. Komunalni doprinos je prihod jedinice lokalne samouprave, a plaća ga vlasnik građevne čestice na kojoj se gradi građevina, odnosno investitor. Plaćanjem komunalnog doprinosa vlasnik građevne čestice odnosno investitor sudjeluje u podmirenju troškova izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture utvrđenih programom iz članka 30. stavka 4. tog Zakona.
Komunalni doprinos obračunava se u skladu s obujmom, odnosno po m3, (prostornom metru) građevine koja se gradi na građevnoj čestici, a kod građevine koja se uklanja zbog građenja nove građevine ili kad se postojeća građevina dograđuje ili nadograđuje, komunalni se doprinos obračunava na razliku u obujmu u odnosu na prijašnju građevinu (stavak 8. članka 31. Zakona).
Prema odredbi stavka 9. ovog članka Zakona jedinična vrijednost komunalnog doprinosa za obračun po m3 građevine koja se gradi određuje se za pojedine zone u gradu, odnosno općini. Ta je vrijednost najviša za I zonu i ne može biti viša od 10 prosječnih troškova gradnje m3, etalonske građevine u Republici Hrvatskoj, a taj podatak objavljuje ministar u čijem je djelokrugu komunalno gospodarstvo.
Iz navedenih odredbi Zakona o komunalnom gospodarstvu proizlazi da je komunalni doprinos novčano davanje koje je vezano isključivo uz građevinu koja se gradi. Ovo davanje pada na teret vlasnika građevne čestice na kojoj se gradi građevina, odnosno investitora građevine, a radi izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture koji su prema odredbi članka 29. tog Zakona od interesa za Republiku Hrvatsku.
Zakon daje ovlast predstavničkom tijelu jedinice lokalne samouprave da Odlukom o komunalnom doprinosu odredi zone, jediničnu vrijednost te način i rokove plaćanja komunalnog doprinosa. Pri tome Zakon utvrđuje kriterije temeljem kojih se komunalni doprinos obračunava. Zakon izričito odredbom članka 31. stavka 8. propisuje da se komunalni doprinos obračunava u skladu s obujmom građevine koja se gradi odnosno u slučaju uklanjanja građevine ili njezine rekonstrukcije komunalni doprinos obračunava se na razliku u obujmu u odnosu na prijašnju građevinu. Jedinična vrijednost komunalnog doprinosa prema odredbama Zakona ovisi o pogodnosti položaja određenog područja i stupnja opremljenosti objektima i uređajima komunalne infrastrukture te o vrsti objekata. Zakon također propisuje najvišu jediničnu vrijednost komunalnog doprinosa (članak 31. stavak 9. Zakona).
Niti prebivalište niti mjesto rođenja obveznika plaćanja komunalnog doprinosa nisu Zakonom predviđeni kao kriteriji za utvrđivanje visine komunalnog doprinosa. Ovo je i razumljivo budući da je komunalni doprinos novčano davanje vezano uz građevinu koja se gradi, a u svrhu izgradnje komunalne infrastrukture, dakle u svrhu trajnog i kvalitetnog obavljanja komunalnih djelatnosti koje su od interesa za fizičke i pravne osobe na području jedinice lokalne samouprave.
Osporenom Odlukom predstavničko tijelo Općine Janjina utvrdilo je visinu komunalnog doprinosa uz kriterije propisane Zakonom (područja zone, vrsta objekta i obujam građevine) i na osobnom statusu obveznika plaćanja komunalnog doprinosa. Ovakvim propisivanjem izračuna visine komunalnog doprinosa predstavničko tijelo prekoračilo je Zakonom propisane ovlasti. Stoga je Sud ocijenio da osporena odredba članka 7. stavka 2. Odluke o komunalnom doprinosu Općine Janjina nije utemeljena na Zakonu, te je ovu odredbu ukinuo.
U svezi s razlozima koje načelnik Općine Janjina iznosi u dostavljenom očitovanju, valja navesti da predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom može svojom odlukom propisati opće uvjete i razloge zbog kojih se u pojedinim slučajevima može odobriti djelomično ili potpuno oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa. U tom slučaju treba istom odlukom utvrditi i izvore sredstava iz kojih će se namiriti iznosi za slučaj potpunog ili djelomičnog oslobađanja od plaćanja komunalnog doprinosa. Okolnost što su stanovnici Općine Janjina od 1980. do 1990. plaćali samodoprinos radi financiranja objekata komunalne infrastrukture na području jedinice lokalne samouprave, niti je navedena Odlukom, niti bi se mogla smatrati razlogom zbog kojeg bi se moglo odobriti djelomično ili potpuno oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa, jer se ne odnosi na pojedinačne slučajeve već na obveznike plaćanja prema statusnom kriteriju. Osim toga, prema dostavljenim Odlukama o uvođenju samodoprinosa obveznici samodoprinosa bili su i građani koji ne žive na području današnje jedinice lokalne samouprave, ali na tom području imaju nekretnine (prema Odluci o uvođenju samodoprinosa na području Mjesne zajednice Janjine od 4. travnja 1983., članak 3. obveznici samodoprinosa su i građani koji ne žive na području mjesne zajednice, a imaju nekretnine i to vikend kuće i sl.).
Odredbom članka 7. stavka 3. Odluke utvrđena je jedinična vrijednost komunalnog doprinosa. Jedinična vrijednost utvrđena je za pojedine zone područja Općine Janjina, u kunama po prostornom metru (m3) ovisno o vrsti objekta (poslovni i stambeni prostor). Jedinična vrijednost komunalnog doprinosa, kako je utvrđena osporenom odredbom, ne prelazi najviši dopušteni iznos propisan odredbom članka 31. stavka 9. Zakona o komunalnom gospodarstvu. Naime, prema Podatku o prosječnim troškovima gradnje m3 etalonske građevine u Republici Hrvatskoj (Narodne novine, broj 59/10), prosječni troškovi gradnje m3 etalonske građevine iznose 1.382,86 kuna po m3. Stoga Visoki upravni sud nije našao osnove za prihvaćanje zahtjeva u dijelu u kojem se odnosi na ovu odredbu.
Zaključna razmatranja
Iz navedene presude Visokog upravnog suda od 28. ožujka 2014. razvidno je da se razlike u visini komunalnog doprinosa ne mogu opravdati osobnim svojstvima investitora/graditelja jer za plaćanje komunalnog doprinosa nije od važnosti osobni status graditelja (primjerice njegovo prebivalište ili mjesto rođenja).
S druge strane, moguće je u skladu sa zakonom odlukom o komunalnom doprinosu propisati opće uvjete i razloge zbog kojih se u pojedinim slučajevima može odobriti djelomično ili potpuno oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa, ali to ne može biti provedba ranijeg samodoprinosa na području na kojem je izgrađena zgrada koja je predmetom postupka legalizacije.
Budući da je izgledno da sličnih odluka o komunalnom doprinosu (koje preferiraju domaće stanovništvo) ima više, za nadati se da će odgovarajuća nadzorna tijela pokrenuti postupke kako bi se te diskriminatorne odredbe izbrisale iz pravnog poretka Republike Hrvatske.
dr. sc. Robert Peček, Zagreb
